(Кожевников Д. Е.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2010, N 3)
ВОПРОСЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ МАЛОИМУЩИМ В РОССИИ И СТРАНАХ ЕВРАЗЭС
Д. Е. КОЖЕВНИКОВ
Кожевников Дмитрий Евгеньевич, аспирант кафедры социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии, магистр юриспруденции.
Сегодня можно с полной определенностью утверждать, что общепризнанные принципы взаимоотношения людей в обществе, как и межгосударственные отношения, закреплены в международных актах и являются той основой, на которой выстроена правовая система всех развитых, цивилизованных стран <1>. ——————————— <1> См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России: Учебник. М.: БЕК, 2001. С. 364.
Поэтому изучение любого внутригосударственного правового явления необходимо начинать с точки зрения международных установлений, существующих в той или иной области, так как любое цивилизованное общество (государство) нельзя рассматривать изолированно от мировой цивилизации в целом <2>. ——————————— <2> См.: Уржинский К. К. Правовые аспекты борьбы с бедностью и проблемы реализации международных стандартов в области прав человека в законодательстве Республики Беларусь и Российской Федерации // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенствование методики преподавания права социального обеспечения: Материалы Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Э. Г. Тучковой. М.: ТК «Велби»; «Проспект», 2004. С. 2.
В начале XXI в. значительно возросла роль международных норм в решении социальных проблем в различных странах мира. В центре внимания мирового сообщества стала борьба с нищетой и связанные с ней реформы социального обеспечения. Этому пути следуют и члены Евразийского экономического сообщества. Согласно Концепции согласованной социальной политики государств — членов Евразийского экономического сообщества, «наиболее актуальными проблемами остаются: неравномерность распределения доходов, несовершенство системы социальной защиты и относительно высокий уровень бедности». «Концепция представляет собой систему взаимосогласованных Сторонами общих целей, принципов и приоритетов социального развития в условиях углубления межгосударственных отношений, в ней определены направления, этапы и механизмы ее реализации». При формировании согласованной социальной политики Сторон наиболее оправданным является определение стратегических целей, социальных стандартов и индикаторов, уровня поэтапного формирования социальной политики Сообщества. В этой связи процесс социальной интеграции направлен на решение следующих основных задач: — обеспечение достойного уровня и качества жизни населения; — преодоление бедности; — усиление социальной защиты и поддержки наиболее уязвимых слоев населения… Согласно разделу III Концепции согласованная социальная политика Сторон основывается в том числе на принципе права на достойную жизнь граждан каждого из государств — членов Сообщества и социальной солидарности общества. В этой связи для решения задачи преодоления бедности и реализации вышеназванных принципов, на наш взгляд, целесообразно сделать шаг вперед, развить и закрепить с учетом имеющегося международного опыта цели государственной социальной помощи, как основного вида выравнивания доходов населения, опирающегося именно на уровень доходов безотносительно принадлежности к определенной социальной категории. Для реализации данной задачи помимо международных актов общемирового уровня, таких как Всеобщая декларация прав человека, актов Международной организации труда (МОТ), Хартию Союза «Об основных правах» 2000 г. <3> странам — участникам ЕврАзЭС необходимо обратиться к актам Содружества Независимых Государств. Все страны — члены ЕврАзЭС входят в СНГ. Устав СНГ <4> предусматривает, что к сфере совместной деятельности участников Содружества относятся в том числе проблемы правового регулирования и обеспечения прав и основных свобод человека, вопросы социальной и миграционной политики. В ст. 14 Конвенции СНГ 1995 г. «О правах и основных свободах человека» <5> предусмотрено, что каждый человек имеет право на труд и на защиту от безработицы. В ст. 16 Конвенции закреплено, что каждый человек имеет право на социальное обеспечение. В целях обеспечения эффективного осуществления права на социальную помощь, участники обязались обеспечить любому лицу, которое не имеет достаточных средств и которое не может добыть такие средства своими усилиями или из других источников, в частности за счет льгот в рамках системы социального обеспечения, получение необходимой помощи. ——————————— <3> См.: Московский журнал международного права. 2003. N 2. С. 302 — 314. <4> См.: Бюллетень международных договоров. 1994. N 1. <5> См.: Российская газета. 23.06.1995. N 120.
Важное для нас положение содержится в Концепции формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества (принята 31.05.2007 Постановлением 28-6 на 28-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ) <6>, в п. 2.2 «Совершенствование системы заработной платы» предусмотрено установление размера минимальной заработной платы не ниже прожиточного минимума (минимального потребительского бюджета). ——————————— <6> См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2007. N 40. С. 153 — 193.
В России цели оказания государственной социальной помощи сформулированы в Федеральном законе «О государственной социальной помощи» <7>. ——————————— <7> См.: Собрание законодательства РФ. 19.07.1999. N 29. Ст. 3699.
Формулировка указанных целей в российском законодательстве достаточно спорная. Первая цель — поддержание уровня жизни малоимущих семей. Логичнее было бы добавить к данной формулировке — достойного. Вторая цель — адресного использования бюджетных средств аналогична третьей цели и относится более к бюджетному законодательству, более того, бюджетные средства должны использоваться на цели, предусмотренные законодательством. Третья цель — усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан также не относится к целям социальной помощи, поскольку, во-первых, в том виде, в котором она оказывается в настоящее время, такая помощь предоставляется достаточно большому кругу получателей и в довольно слабой мере отражает какую бы то ни было адресность, а во-вторых, постановка данной цели вовсе не обязательна, поскольку уже первой целью формируется круг получателей, и при введении уточненного определения малоимущих необходимость в ее выделении отпадает. Четвертая цель (создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг) также не имеет отношения к государственной социальной помощи, поскольку относится более к целям организации социальных органов, а не к отдельному виду их деятельности. Снижения уровня социального неравенства пятая цель, которую действительно нужно закрепить в рамках данного Закона. И наконец, шестая цель — повышение доходов населения достигается в большей мере за счет установления минимальной заработной платы и пенсий на уровне хотя бы прожиточного минимума. Более точно она может быть сформулирована как обеспечение достойного уровня жизни населения (доходов населения на уровне прожиточного минимума). Кроме того, такая цель, как увеличение доходов малоимущих граждан до прожиточного минимума, изначально существовала в данном Законе, однако впоследствии была исключена <8>. ——————————— <8> См.: Ст. 11 Федерального закона «О государственной социальной помощи» (в ред. до 22 августа 2004 г.).
Необходимо, чтобы именно на международном уровне было закреплено, что бедность есть социальный риск, который должен покрываться за счет бюджетных средств и выступать объектом защиты для государственной системы социальной помощи. Россия, не ратифицировав Конвенции о минимальной оплате труда <9>, выплачивает государственную социальную помощь, в отличие от стран Европы, не в трудной жизненной ситуации, а просто когда зарплата ниже прожиточного минимума, — в этом основное отличие и феномен государственной социальной помощи в России. ——————————— <9> См., напр.: Конвенция N 131 МОТ «Об установлении минимальной заработной платы с особым учетом развивающихся стран».
Даже если допустить, что минимальный размер оплаты труда будет равен величине прожиточного минимума в стране, то это не сможет решить проблему бедности в России <10>. ——————————— <10> См.: Челнокова Г. Б. Социальное законодательство, направленное на защиту от бедности в России: Науч.-практ. пособие. М.: Проспект, 2009. С. 40.
Данный вывод основывается на следующем: во-первых, прожиточный минимум не учитывает полного набора товаров и услуг, необходимых для удовлетворения первоочередных материальных и культурных потребностей, а также постоянно возрастающих затрат на содержание жилья, медицинское обслуживание, общее и профессиональное образование, социальные нужды и т. д.; во-вторых, весьма низкая оплата труда у большинства работающих, особенно в бюджетной сфере; в-третьих, размер минимальной заработной платы, как и прожиточного минимума, не учитывает, что работник должен содержать только себя, но и своего ребенка <11>. ——————————— <11> См.: Римашевская Н. М. О проблеме преодоления бедности и неравенства: Доклад на заседании секции экономики ООН РАН 22 марта 2005 г. ЭНСР. N 3 (30). С. 50.
Прожиточный минимум должен строиться на уровне дохода среднего гражданина, и, чтобы достичь этого, необходимо изменить цель создания потребительской корзины. Такая цель может быть взята из Европейской социальной хартии, которую можно выразить следующим образом: цель создания потребительской корзины — определение набора продуктов, товаров и услуг, обеспечивающего достойный уровень жизни, близкий к средненациональному показателю. В таком случае граждане будут удовлетворены тем, что их уровень жизни не отличается резко от среднего в стране. Подводя итог докладу, можно сделать следующий вывод. Правовая база для преодоления бедности на международном уровне имеется. Для ее дальнейшей имплементации в национальные законодательства и унификации законодательства в этой области стран — членов ЕврАзЭС представляется целесообразным расширить имеющиеся в Конвенции цели борьбы с бедностью с выделением их в отдельный параграф и закреплением в Конвенции основных положений, приведенных в настоящем докладе.
