(Кузеванов А. С.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2010, N 3)
УЧЕТ УСЛОВИЙ ТРУДА В ПЕНСИОННОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ГРАЖДАН В РОССИИ И ДРУГИХ СТРАНАХ ЕВРАЗЭС
А. С. КУЗЕВАНОВ
Кузеванов Александр Сергеевич, старший преподаватель кафедры социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии.
В пенсионном законодательстве РФ отсутствует понятие условий труда. Статья 209 Трудового кодекса РФ определяет их как совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника. В качестве мер социальной защиты в связи с воздействием неблагоприятных факторов на организм человека используются особый режим рабочего времени, доплаты, льготное пенсионное обеспечение <1>. ——————————— <1> См., напр.: Молодкина Н. Н. Гигиенические и медико-биологические критерии оценки профессионального риска в медицине труда: Автореф. дис. … докт. мед. наук. М., 2000. С. 44.
В странах ЕврАзЭС по-разному подошли к построению системы соответствующих пенсий. Льготный характер пенсионного обеспечения состоит в снижении требований к возрасту (либо отсутствии таких требований), преимущественных механизмах определения размера пенсии с точки зрения коэффициента замещения и индексации с одновременными повышенными требованиями к стажу, прежде всего специальному. В России учет условий труда происходит через институты досрочных трудовых пенсий, а также пенсий за выслугу лет. Предусмотрено 29 таких пенсий, включая пенсии, назначаемые по Федеральному закону от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ (с изм. и доп.) «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» <2>, Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ (с изм. и доп.) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» <3>, Законе РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 (с изм. и доп.) «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы и их семей» <4>, пожизненное содержание судей, доплаты членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации. ——————————— <2> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4920. <3> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831. <4> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 9. Ст. 328.
В Республике Беларусь в целом перечень предусмотренных досрочных пенсий (с 1 января 2009 г. трансформировался в профессиональные пенсии в рамках профессионального пенсионного страхования) и пенсий за выслугу лет аналогичен российскому: пенсии за выслугу лет военнослужащим и приравненным к ним государственным служащим (включая судей), работникам авиации и летно-испытательного состава. Несколько меньше перечень досрочных (профессиональных) пенсий. В минимальной степени условия труда учитываются после пенсионной реформы в Казахстане. С 1 января 1998 г. (даты вступления в силу Закона РК от 20 июня 1997 г. N 136 (с изм. и доп.) «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» <5>, по существу, исчезают досрочные пенсии в связи с особыми условиями труда и пенсии за выслугу лет. Так, для военнослужащих и приравненных к ним право на пенсию предусмотрено при наличии выслуги лет не менее 25 или уволенных по определенным основаниям при наличии общего трудового стажа 25 лет, из которых не менее 12 лет и 6 месяцев составляет непрерывная военная служба или служба в органах внутренних дел. Однако при отсутствии 10 лет выслуги на 1 января 1998 г. пенсия устанавливается в размере 2% от денежного содержания за год выслуги на 01.01.1998. В рамках новой пенсионной системы установлены взносы за счет государства на пенсионное страхование в повышенном размере (20% вместо 10% за свой счет для остальных). Для судей размер взносов установлен 10% за счет бюджета. Для лиц, имеющих на 01.01.1998 установленный стаж работы по Списку N 1 и отвечающих требованиям к возрасту и общему стажу, до достижения пенсионного возраста устанавливается специальное государственное пособие. ——————————— <5> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1997. N 12. Ст. 186.
Остальные страны ЕврАзЭС по количеству льготных пенсий находятся между Беларусью и Казахстаном. Следует остановиться на некоторых интересных и проблемных аспектах льготного пенсионного обеспечения, особенно с точки зрения российского права. Прежде всего это обоснованность сохранения существующего количества льготных пенсий. Для некоторых видов деятельности и, соответственно, категорий работников характерно сохранение условий труда, обусловливающих необходимость досрочного пенсионного обеспечения, в течение длительного времени (военнослужащие, педагогические работники и т. п.). Однако во многих отраслях в связи с технологическими изменениями меняются и условия труда, что влечет за собой снижение соответствующих неблагоприятных факторов. В связи с этим исследователями обращается внимание на необходимость пересмотра соответствующих списков работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение. При этом подчеркивается необходимость руководствоваться принципом, согласно которому объем предоставляемых льгот должен соответствовать фактическим различиям в условиях труда и дифференцироваться на основе учета этого признака. Должна учитываться степень воздействия неблагоприятных условий труда на организм работающего <6>. ——————————— <6> См.: Сапожникова Н. И. Правовое регулирование досрочного пенсионного обеспечения: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 28.
В России среди прочих применяется Список N 1 производств, работ, профессий, должностей и показателей на подземных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда, занятость в которых дает право на пенсию по возрасту (по старости) на льготных условиях; а также Список N 2 производств, профессий, должностей и показателей с вредными и тяжелыми условиями труда, занятость в которых дает право на пенсию по возрасту (по старости) на льготных основаниях. Эти списки были утверждены Постановлением Кабинета Министров СССР от 26.01.1991 N 10. При этом в дальнейшем данные списки не пересматривались. В других странах ЕврАзЭС подобные списки пересматривались. Помимо пересмотра списков (перечней и т. п.) целесообразно введение механизма учета наличия и степени воздействия неблагоприятных факторов, которое может реализовываться в рамках аттестации рабочих мест. В пенсионном законодательстве России это понятие не используется, назначение пенсии в связи с особыми условиями труда не предполагает, помимо соответствия наименования должности (профессии и т. д.), каких-либо иных условий. Понятие аттестации рабочих мест содержится в Трудовом кодексе РФ: согласно ст. 209 аттестация рабочих мест по условиям труда — оценка условий труда на рабочих местах в целях выявления вредных и (или) опасных производственных факторов и осуществления мероприятий по приведению условий труда в соответствие с государственными нормативными требованиями охраны труда. Аттестация рабочих мест по условиям труда проводится в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда. Порядок проведения аттестации рабочих мест по условиям труда (утв. Приказом Минздравсоцразвития РФ от 31.08.2007 N 569 <7>) не предусматривает среди целей, в которых используются ее результаты, определение права на досрочное пенсионное обеспечение. Таким образом, практически при определении специального страхового стажа как условия для назначения досрочной пенсии аттестация не принимается во внимание. ——————————— <7> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 10.
В этом вопросе представляется полезным опыт Республики Беларусь. Согласно ст. 12 Закона РБ от 17 апреля 1992 г. N 1596-XII (с изм. и доп.) «О пенсионном обеспечении» <8> установлено право на досрочную пенсию в связи с особыми условиями труда для работников, занятых на работах по спискам N 1, N 2 и по результатам аттестации рабочих мест. Статьей 14 названного Закона контроль за правильностью применения указанных списков на предприятиях и в организациях и качеством проведения аттестации рабочих мест по условиям труда, подготовка заключений по данным вопросам и предложений по совершенствованию этих списков и порядку их применения возлагаются на органы государственной экспертизы условий труда Республики Беларусь. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22.02.2008 N 253 <9> было утверждено Положение об аттестации рабочих мест по условиям труда, которая проводится в целях комплексной оценки условий труда на конкретном рабочем месте, в том числе для определения права работника на пенсию по возрасту за работу с особыми условиями труда. По итогам аттестации составляется перечень рабочих мест по профессиям и должностям, на которых работающим по результатам аттестации подтверждены особые условия труда, соответствующие требованиям списков производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на пенсию по возрасту за работу с особыми условиями труда. Аттестация проводится один раз в пять лет. Так, если по результатам аттестации, проведенной в 2008 г., не подтверждены условия труда, дававшие работнику право на льготную пенсию, или произошло уменьшение этих компенсаций, то они предоставляются на прежних условиях до истечения срока действия результатов предыдущей аттестации. Сведения об аттестации прилагаются к трудовым книжкам работников, профессии и должности которых внесены в перечень, по форме, утверждаемой в установленном порядке. ——————————— <8> Ведамасцi Вярхоунага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1992. N 17. Ст. 275. <9> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 05.03.2008. N 54. 5/26866.
В соответствии с Законом Республики Беларусь от 5 января 2008 г. N 322-3 «О профессиональном пенсионном страховании» <10>, вступившим в силу 01.01.2009, в общей сложности предусмотрено пятнадцать категорий работников, оценка условий труда для которых по соответствующим спискам и перечням осуществляется по результатам аттестации или с применением критериев оценки условий труда. В случае если по результатам последующей оценки не будут установлены или подтверждены факторы, послужившие основанием для его включения в перечень рабочих мест с особыми условиями труда, рабочее место подлежит исключению из указанного перечня. ——————————— <10> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. N 16. 2/1419.
В Республике Узбекистан Постановлением Министерства труда от 17.02.1996 N 1/5 утверждена Методика оценки труда и аттестации рабочих мест по условиям труда от 17.02.1996 N 1/5 <11>. Аттестация проводится не менее 1 раза в 5 лет. В числе прочего указано, что аттестация включает в себя обоснование отнесения производства, учреждений, работ, профессий, должностей и показателей к спискам N 1, 2, 3, дающим право на льготное пенсионное обеспечение ——————————— <11> Национальная база данных законодательства Республики Узбекистан. URL: http://www. lex. uz.
Другой вопрос — вопрос финансирования. В России досрочные пенсии по Закону о трудовых пенсиях финансируются за счет остальных участников пенсионной системы. Особенностей определения размера или финансирования для учета необходимости повышенных расходов не предусмотрено. Только с 2013 г. будет происходить увеличение ожидаемого периода выплаты пенсии, что приведет к частичному уменьшению ее размера пропорционально снижению возраста выхода на пенсию. В Кыргызстане на льготное пенсионное страхование работников по Списку N 2, работников текстильных производств и авиации, артистов используются средства работодателей. В Узбекистане часть досрочных пенсий компенсируется за счет предприятий, где имеются соответствующие категории работников. Ежегодно принимается в расчет 3% от среднегодового числа занятых как выходящих на пенсию, для них размер пенсии определяется в 60% от среднего заработка за предшествующий год. Исчисленная из этих показателей сумма уплачивается предприятием в Пенсионный фонд. В Беларуси установлен накопительный принцип обеспечения. Сохранность и возвратность средств гарантирует государство. Среди показателей, измеряющих социальный риск, выделяют: уровень социальных гарантий при наступлении рисковой ситуации; объем материальных затрат по компенсации всех страховых случаев для страховой организации, а также их долю по отношению к величине заработной платы всех застрахованных; среднюю продолжительность рисковой ситуации <12>. В этой связи представляется логичным установление дифференцированных тарифов в зависимости от категории работников. Указом Президента Республики Беларусь от 10.01.2009 N 23 «О тарифах взносов на профессиональное пенсионное страхование» <13> тариф дифференцируется от 1,5 до 4,8%. ——————————— <12> См.: Роик В. Д. Основы социального страхования. М., 2005. С. 147, 148. <13> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. N 14. 1/10382.
Таким образом, на примере Республики Беларусь сочетание механизма аттестации рабочих мест по условиям труда с установлением самостоятельного механизма финансирования досрочных пенсий позволяет более адекватно и оперативно оценивать действительный характер условий труда и обоснованность льготного пенсионного обеспечения. Это также является стимулом для работодателей в деятельности по улучшению условий труда. С одной стороны, дифференцируются условия для досрочного пенсионного обеспечения посредством гибкой зависимости возраста выхода на пенсию от вида специального трудового (страхового) стажа, с другой стороны, от характера условий труда дифференцируются страховые взносы, а значит, и расходы работодателей на работников, размер назначаемых пенсий. Другой аспект льготного пенсионного обеспечения — проблемы в области гарантий прав граждан при переезде из одного государства в другое. Страны, входящие в ЕврАзЭС, являются участниками соглашений государств — участников СНГ в области гарантий прав граждан при переезде из одного государства в другое <14>. ——————————— <14> Соглашение между государствами — участниками Содружества Независимых Государств о социальных и правовых гарантиях военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей от 14 февраля 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 1993. N 1; Соглашение о гарантиях прав граждан государств — участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 1993. N 4; Соглашение о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей и государственного страхования военнослужащих государств — участников Содружества Независимых Государств от 15 мая 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 1994. N 6.
В связи с существенными различиями в категориях граждан, которым в связи с условиями труда назначаются пенсии на льготных основаниях, в значении и содержании специального трудового (страхового) стажа, порядке финансирования могут возникать проблемы в реализации данных соглашений. Рассмотрим некоторые примеры. Ярким примером таких проблем является сохранение пенсии за выслугу лет для военнослужащих и приравненных к ним категорий. Прежде всего это касается Республики Казахстан. Как было сказано выше, в Республике Казахстан с введением новой пенсионной системы при отсутствии выслуги, приобретенной до 01.01.1998, переезжающий в это государство человек, по существу, лишается права на пенсию за выслугу лет. В этой связи заслуживает внимания решение Экономического суда СНГ от 06.02.2009 N 01-1/2-08 <15>, принятое по запросу Исполнительного комитета СНГ о толковании ст. 7 Соглашения от 13.03.1992, в котором Суд, констатируя на основе анализа национального законодательства и практики его применения отсутствие единообразного подхода государств к установлению выслуги лет как условия назначения пенсии военнослужащим, создает препятствия для реализации права на получение пенсии за выслугу лет и существенным образом ограничивает право данной категории граждан свободно избирать место жительства. Право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в одном государстве, сохраняется при переезде в другое и при недостаточности выслуги лет по законодательству последнего для назначении такой пенсии. Такое сохранение основывается на обязательстве государств — участников Соглашения от 15.05.1992 установить в национальном законодательстве уровень пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей не ниже уровня, предусмотренного законодательством бывшего СССР. ——————————— <15> Официальный сайт Экономического суда СНГ. URL: http://www. sudsng. org/database/deed.
Понятно стремление гарантировать права граждан, но вызывает сомнение разумность такого использования нормы: суд толкует норму как обязывающую сохранять виды пенсий для военнослужащих, которые существовали при СССР. Кроме того, обязывание сохранить уровень «не ниже уровня, предусмотренного законодательством бывшего СССР» может предполагать и сохранение соотношения пенсионного обеспечения военнослужащих по сравнению с другими категориями граждан (т. е. пенсионного возраста, стажевых требований, коэффициента замещения заработка и денежного довольствия и т. п.). Также трудности могут возникать при сочетании накопительной и солидарной систем в разных странах. Применительно к льготному пенсионному обеспечению это видно на примере Беларуси: в РБ профессиональная пенсия назначается при наличии профессионального стажа (продолжительность работы с особыми условиями труда застрахованного лица, в течение которой за него уплачивались взносы на профессиональное пенсионное страхование), размер пенсии исчисляется из пенсионных сбережений, которые формируются из взносов и доходов от их размещения. Очевидно, что эти сбережения при переезде в РБ иностранных граждан отсутствуют. Таким образом, в рамках действующих соглашений постепенно утрачивается степень адекватности учета трудового вклада гражданина как показателя, определяющего право на пенсию и ее размер. В этой связи целесообразно урегулировать вопросы пенсионного обеспечения, по крайней мере в отношении отдельных видов пенсий, в двусторонних договорах, предусматривающих, в частности, порядок пропорционального финансирования.
