(Кузнецова И. А., Матвеева Т. П.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2011, N 2)
МЕСТО И ЗНАЧЕНИЕ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СОЦИАЛЬНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ В МЕСТАХ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ <*>
И. А. КУЗНЕЦОВА, Т. П. МАТВЕЕВА
——————————— <*> Kuznecova I. A., Matveeva T. P. Place and significance of labor legislation and law in effectuation of execution of punishments in the places of deprivation of freedom.
Кузнецова Ирина Анатольевна, старший преподаватель кафедры экономических и финансово-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России, подполковник внутренней службы, кандидат юридических наук.
Матвеева Тамара Павловна, преподаватель кафедры экономических и финансово-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России, майор внутренней службы.
В статье рассматривается проблема законодательного регулирования трудовой деятельности осужденных к лишению свободы. Авторами проведен анализ правового регулирования привлечения к труду осужденных к лишению свободы за рубежом. Рассмотрен порядок привлечения к труду осужденных в Российской Федерации, выявлены коллизионные нормы регламентации труда осужденных в местах лишения свободы, внесены предложения по реформированию российского законодательства.
Ключевые слова: правовое регулирование труда осужденных, социальные гарантии осужденных.
The paper deals with the problem of legislative regulation of labour of convicts. The authors have carried out a thorough analysis of the legal regulation of convicts’ labour in foreign countries. The article touches upon the process of involving convicts in labour activity in the Russian Federation and reveals collision norms of labour regulations. The authors have put forward proposals for reforming the Russian legislation.
Key words: legal regulation of convicts’ labour, social guarantees/security of convicts.
За последние годы в России произошло много изменений. Они коснулись всех сторон жизни общества и государства. Серьезные проблемы в уголовно-исполнительной системе потребовали совершенствования правового регулирования исполнения уголовных наказаний, изменения статуса исправительных учреждений. Провозглашение курса на всеобщую гуманизацию уголовно-исполнительного законодательства требовало выполнения обширного круга задач. Их можно определить как максимальную экономию кары при назначении уголовного наказания (применение более широких видов наказания, не связанных с изоляцией от общества), приближение содержания осужденных в соответствие с международными стандартами, изменение подхода к использованию труда осужденных. Процесс реформирования уголовно-исполнительной системы заключается не только в существенных изменениях правового регулирования исполнения наказаний, но и в совершенствовании действующей законодательной базы и реализации установленных правовых предписаний на практике. Именно это является необходимым условием демократического развития России, предусматривающего построение экономически развитого правового государства и гражданского общества. Стоит отметить, что по состоянию на 1 ноября 2010 г. в учреждениях УИС содержатся 829,3 тыс. человек (на 01.01.2010 — 34,8 тыс. человек), в том числе: — в 755 исправительных колониях отбывают наказание 703,8 тыс. человек (- 20,3 тыс. человек); — в 160 колониях-поселениях отбывают наказание 51,1 тыс. человек (- 1,4 тыс. человек); — в 5 ИК для осужденных к пожизненному лишению свободы отбывают наказание 1733 человек (+ 8 человек); — в 228 следственных изоляторах и 165 помещениях, функционирующих в режиме следственных изоляторов, при колониях содержалось — 119,3 тыс. человек (- 12,1 тыс. человек); — в 7 тюрьмах отбывали наказание 1,9 тыс. человек (- 847 человек); — в 62 воспитательных колониях для несовершеннолетних 4,3 тыс. человек (- 1,6 тыс. человек). В учреждениях содержится 67,1 тыс. женщин (- 2,3 тыс. человек), в том числе: 56,1 тыс. осужденных, содержащихся в ИК, и 10,9 тыс. человек, в отношении которых избрана мера пресечения заключение под стражу. При женских колониях имеется 13 домов ребенка, в которых проживает 856 детей. На базе учреждений уголовно-исполнительной системы действуют: — 182 государственных унитарных предприятия; — 543 центра трудовой адаптации осужденных; — 40 лечебно-производственных, 46 учебно-производственных мастерских <1>. ——————————— <1> URL: http://www. fsin. su.
Проблема законодательного регулирования трудовой деятельности осужденных к лишению свободы постоянно находилась и находится в центре внимания нашего государства. Привлечение к труду продолжает превалировать над другими средствами исправления осужденных. За счет этого решались и решаются не только экономические задачи, но и обеспечивается уровень занятости осужденных, а также решаются социальные задачи. Именно значение социально-правовых ценностей, среди которых права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции), их соблюдение и защита закреплены в Конституции и являются обязанностью государства. В их число входят важнейшие права в сфере труда и социального обеспечения, а именно: свобода труда, право каждого свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Право на труд как одно из важнейших прав человека в 1948 г. было провозглашено во Всеобщей декларации прав человека, а также нашло свое закрепление и в других международных правовых документах, таких как Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская социальная хартия и др. Важно отметить, что в рассматриваемых актах особый акцент делается на то, что право на труд несовместимо с принудительным трудом. Нормы о принудительном труде закреплены не только в актах МОТ — Конвенции N 29 (1930 г.) и Конвенции N 105 (1957 г.) <2>, но и в ст. 37 Конституции РФ и ст. 4 Трудового кодекса Российской Федерации. Под принудительным трудом в ч. 2 ст. 4 ТК РФ понимается выполнение работы под угрозой применения какого-либо наказания. ——————————— <2> Конвенция МОТ N 29 о принудительном и обязательном труде (Женева, 28 июня 1930 г.), СССР ратифицировал наст. Конвенцию Указом Президиума ВС СССР от 4 июня 1956 г.; Конвенция МОТ N 105 об упразднении принудительного труда (Женева, 25 июня 1957 г.), ратифицирована РФ Федеральным законом от 23 марта 1998 г. N 35-ФЗ.
Зарубежный опыт регулирования труда осужденных свидетельствует о том, что в одних европейских странах труд осужденных — это обязанность, в других — право. Так, в ФРГ, Норвегии, Франции, Финляндии, Дании труд заключенных является обязанностью. Например, в Основном законе ФРГ от 23 мая 1949 г. предусматривается, что принудительный труд допускается только при лишении свободы по приговору суда (ст. 12). В некоторых странах (Италия, Испания и др.) труд — это право заключенных. Так, в ст. 25 Конституции Испании закреплено, что «лишение свободы и иные меры наказания должны быть направлены на перевоспитание и социальную реабилитацию и не могут быть связаны с принудительным трудом. Осужденный имеет право на оплачиваемую работу и на пользование благами социального страхования». Рассмотрим ст. 103 Уголовно-исполнительного кодекса (УИК РФ), которая устанавливает принципиально важные положения, относящиеся к основаниям, условиям и формам привлечения осужденных к труду. Она гласит: «…каждый осужденный к лишению свободы обязан трудиться в местах и на работах, определяемых организацией». То есть согласно ст. 9 УИК РФ общественно полезный труд отнесен законодателем к основным средствам исправления осужденных, и он же традиционно входит в число мер исправительного воздействия на осужденных, как известно, не содержащих кары. Из этого следует, что труд, выступающий как право гражданина РФ в местах лишения свободы, является его обязанностью. Означает ли это, что норма противоречит нормам международного права? Статья 103 УИК РФ устанавливает обязанность осужденных трудиться, за исключением осужденных мужчин старше 60 лет и осужденных женщин старше 55 лет, а также осужденных, являющихся инвалидами I и II групп, которые привлекаются к труду по их желанию в соответствии с законодательством о труде, а выполнение любой закрепленной правовыми нормами обязанности обеспечивается возможностью применения санкций. Это не противоречит международно-правовым нормам, поскольку в ст. 8 Пакта, п. «с» ст. 2 Конвенции МОТ и в ст. 4 ТК РФ подчеркивается, что обязательный труд осужденных не рассматривается как вид принудительного труда. Однако признанию перечисленных прав в качестве высших социальных ценностей явно не соответствует степень их регламентирования в российском законодательстве, и прежде всего это касается правомерности лишения и ограничения права на труд, в наибольшей мере допускаемых в отношении лиц, лишенных свободы по приговору суда. Данные нормы, касающиеся обязанности трудиться лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, должны быть урегулированы не только в уголовно-исполнительном, трудовом законодательстве, но и в нормах Конституции РФ. И в то же время обязанность привлекать осужденных к труду не может быть выполнена, как показала практика, в период экономического кризиса претерпевающая убытки экономика страны не смогла обеспечить всех осужденных трудом. Об этом говорят цифры: отношение численности постоянно работающих осужденных к общей среднесписочной численности составляет 39%, а доля привлеченных к труду осужденных, обеспеченных работой не постоянно (из-за отсутствия рабочих мест), составляет всего 6,5% <3>. ——————————— <3> По данным переписи осужденных, проводившейся в ноябре 2009 г. НИИ ФСИН России.
Учитывая объективные трудности обеспечения производительным трудом всех лиц, отбывающих лишение свободы, в течение последних 10 лет трудоустраивается менее половины работоспособных осужденных. Статья 103 УИК РФ устанавливает обязанность администрации исправительных учреждений не обеспечить осужденных работой (как это было закреплено, например, в ИТК РСФСР), а привлекать к труду с учетом их пола, возраста, трудоспособности, состояния здоровья и по возможности специальности, а также исходя из наличия рабочих мест. Встает вопрос о необходимости мер, предусматривающих выполнение нормы ст. 103 УИК РФ. Государство должно оказывать содействие производственной деятельности предприятий УИС, но это не решает всех задач. Так, на основании ст. 14 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» учреждениям УИС предоставляются преимущества при участии в размещении заказов. Согласно Федеральному закону от 6 июня 2007 г. N 91-ФЗ <4> на государственных унитарных предприятиях созданы центры трудовой адаптации осужденных и производственные (трудовые) мастерские исправительных учреждений. В соответствии со ст. 18 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» центры трудовой адаптации осужденных и производственные (трудовые) мастерские являются структурными подразделениями учреждений. Их создание способствует трудовой занятости осужденных, приобретению ими профессии и впоследствии адаптации их при выходе на свободу. А так как труд, организуемый в местах лишения свободы, должен обусловливаться экономической целесообразностью, материальной заинтересованностью как самих осужденных, так и предприятия в его конечных результатах, это приоритет главной цели наказания — исправления осужденных. Но здесь не учитываются трудности, которые могут возникнуть на практике: многие осужденные не имели ранее какой-либо профессии или вообще не работали, и организация производственно-хозяйственной деятельности предприятий исправительных учреждений слабо ориентирована на формирование у них положительной установки на труд. Следует отметить, что при всем разнообразном положительном значении труда, сам по себе в отрыве от других средств исправительного воздействия труд малоэффективен и не способен поднять на должную высоту уровень общественного сознания осужденного. Этого можно добиться, только сочетая все средства исправительного воздействия на осужденного с учетом особенностей его личности и характера совершенного преступления, а также с учетом его поведения в местах лишения свободы. ——————————— <4> Федеральный закон от 6 июня 2007 г. N 91-ФЗ «О внесении изменений в статьи 103 и 141 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».
Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» в ст. 17 для реализации прав на труд предусматривает возможность привлечения осужденных к труду на объектах организаций любых организационно-правовых форм, расположенных в данном муниципальном образовании. Так как в настоящее время почти 60% осужденных не обеспечены постоянным оплачиваемым трудом, Министерство здравоохранения и социального развития и Федеральная служба исполнения наказаний обратились к руководителям высших органов исполнительной власти учитывать трудности уголовно-исполнительных учреждений в предоставлении вакантных мест осужденным. Привлечение иностранных граждан на вакантные и вновь создаваемые места органами исполнительной власти субъектов РФ на местах не всегда учитывают нужды уголовно-исполнительной системы. Данное обращение направлено во исполнение поручения Президента РФ о необходимости гуманизации уголовно-судебной практики ФСИН России в связи с необходимостью органам исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющим переданные полномочия в области занятости населения, регулярно предоставлять территориальным органам ФСИН России данные о вакантных и вновь создаваемых местах (в том числе тех, на которые предполагается привлекать иностранных граждан), на которые могут быть устроены осужденные. Но это может быть применимо лишь к колониям-поселениям, в которых осужденные могут передвигаться за территорию исправительного учреждения. И какой же договор будет регулировать в данном случае трудовые отношения осужденных? Если это контрагентский договор, то здесь выступают нормы гражданского законодательства, а если трудовой договор — то трудового. Для этого должны быть разработаны и закреплены в нормативных правовых актах нормы, регулирующие порядок вывода, охраны и режима труда, отдыха осужденных, оплата и нормирование их труда, нормы обеспечения труда и социальное страхование. Возникает необходимость приведения в соответствие как трудового, уголовно-исполнительного, так и гражданского законодательства. Не последним будет и мнение работодателя, должны учитываться те факты, что мотивация к труду у иностранных рабочих выше, чем у осужденных, которые в большинстве случаев идут на рабочие места с тем, что обязаны погашать имеющиеся иски. Привлечение осужденных к труду и организация производственно-хозяйственной деятельности в настоящее время представляются весьма трудной задачей. Часть осужденных, отбывающих наказание в виде лишения свободы, не занята общественно полезным трудом по болезни, другие находятся в ПКТ (помещения камерного типа) или штрафных изоляторах за нарушение режима содержания, имеются отказы от работы. Согласно Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными все осужденные обязаны трудиться в соответствии с их умственными и физическими способностями, удостоверенными врачом <5>. Организация и методы работы в учреждениях должны максимально приближаться к тем, которые имеются на свободе. ——————————— <5> Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (приняты на первом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 30 августа 1955 г., одобрены Экономическим и социальным советом на 994-м пленарном заседании 31 июля 1957 г.), ч. 2 ст. 71.
Особенностью правового регулирования трудовых отношений осужденных является то, что они регулируются нормами как трудового, так и уголовно-исполнительного законодательства. В ч. 1 ст. 104 УИК РФ законодатель конкретно указывает на ту часть трудовых отношений, которые регламентируются законодательством о труде. Время начала и окончания работы определяется администрацией исправительного учреждения. Она же с учетом характера выполняемой осужденными работы может суммировать учет рабочего времени с тем, чтобы продолжительность рабочего времени за учетный период (месяц, квартал и др.) не превышала нормального числа рабочих часов. Несовершеннолетним осужденным, обучающимся в образовательных учреждениях, продолжительность рабочего времени сокращается наполовину. Все вышеперечисленное свидетельствует о том, что на работающего осужденного распространяются нормы не только международного права, но и Трудового кодекса. Однако в соответствии со ст. 16 ТК РФ основанием возникновения трудовых отношений является трудовой договор, который заключается в результате: 1) избрания на должность; 2) избрания по конкурсу на замещение соответствующей должности; 3) назначения на должность или утверждения в должности; 4) направления на работу уполномоченными в соответствии с федеральным законом органами в счет установленной квоты; 5) судебного решения о заключении трудового договора; 6) фактического допущения работника к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя, когда трудовой договор не был должным образом оформлен. В рассматриваемом случае основанием возникновения трудовых отношений с осужденными являются заявление и распоряжение начальника учреждения о выводе заявителя на работу. Если расценивать возникновение трудовых отношений с момента допуска к работе, то опять же не выполняется норма ст. 67 ТК РФ, которая обязывает работодателя не позднее трех рабочих дней со дня фактического допущения к работе оформить трудовой договор, который, к сожалению, с осужденными к лишению свободы, изъявившими желание осуществлять трудовую деятельность в местах лишения свободы, не заключается. Норма, регулирующая основания возникновения трудовых отношений с осужденными, в национальном праве отсутствует. Исходя из специфики субъектов трудовых отношений при исполнении наказаний, по нашему мнению, с осужденными необходимо заключать срочные трудовые договоры. Периоды, когда осужденный может находиться в ШИЗО или ПКТ, следует считать простоем или вынужденным прогулом по вине работника, со всеми вытекающими отсюда последствиями, предусмотренными ст. 157 ТК РФ. Часть 3 ст. 104 УИК РФ декларирует, что в общий трудовой стаж засчитывается привлечение осужденного к оплачиваемому труду. Учет отработанного времени возлагается на администрацию исправительного учреждения и производится по итогам года. Однако, по нашему мнению, вызывает ряд вопросов следующая формулировка нормы: «…при систематическом уклонении осужденного от выполнения работы соответствующий период времени исключается по решению администрации ИУ из общего трудового стажа». Если администрация уполномочена вести строгий учет рабочего времени, то о каком периоде ведется речь? Согласно ст. 91 ТК РФ к рабочему времени относится «время, в течение которого работник в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка и условиями трудового договора должен исполнять трудовые обязанности, а также иные периоды времени, которые в соответствии с ТК другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ относятся к рабочему времени». И в соответствии с ч. 4 данной нормы именно работодатель обязан вести учет рабочего времени. Общий трудовой стаж имеет прямое отношение к назначению трудовой пенсии и страховому стажу, однако в ст. ст. 10 — 11 ФЗ N 173 <6> периоды, зачисляемые в трудовой стаж, период осуществления трудовой деятельности осужденных в местах лишения свободы, отсутствуют. Что является коллизией норм УИК и Федерального закона N 173 и требует внесения дополнений в законодательство трудовых пенсиях. ——————————— <6> Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».
Подводя некоторые итоги правового анализа регулирования трудовых отношений осужденных в местах лишения свободы, необходимо сделать следующие выводы: 1. В действующих нормативных правовых актах, регулирующих труд осужденных в местах лишения свободы, имеется ряд коллизионных норм и неурегулированных законодательством вопросов, в связи с чем считаем целесообразным рассмотреть вопрос о внесении дополнений в Трудовой кодекс главы «Особенности регулирования труда осужденных в местах лишения свободы». 2. В связи с проведением широкомасштабных мероприятий по реформированию социального обеспечения граждан РФ следует отметить, что четкая формулировка норм в отношении лиц, отбывающих наказание и освободившихся из мест лишения свободы, будет препятствовать развитию коррупции и бюрократизма, способствовать исправлению осужденных и социальной адаптации лиц, освободившихся из мест лишения свободы.
