ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ПРИ ПЕРЕСЕЛЕНИИ ИЗ ЗАТО
Е. ШИПУНОВА
Шипунова Ева, адвокат.
В настоящее время в Российской Федерации создано более 40 закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). В силу статуса указанных образований проживающие и работающие в ЗАТО граждане в случае утраты производственной, служебной связи с предприятиями и (или) объектами должны быть переселены из ЗАТО с предоставлением иных жилых помещений.
При этом правовое регулирование порядка и условий предоставления жилых помещений нуждается в дальнейшем совершенствовании, поскольку нормативно-правовые акты, регламентирующие отношения по предоставлению жилых помещений (Закон Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», Постановление Правительства РФ от 11.01.2001 N 23 «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из ЗАТО на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам»), освещают лишь небольшой круг вопросов. А принятые во исполнение указанных актов нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не только не разрешают проблемы в правоприменительной практике, но зачастую даже противоречат федеральному законодательству.
Собственник или наниматель?
Проживающие в жилых помещениях конкретного ЗАТО граждане могут быть как собственниками, так и нанимателями по договору социального найма. При этом ни действующее законодательство, ни судебная практика, ни постановления органов местного самоуправления (например, Положение о порядке переселения из ЗАТО г. Североморск граждан, утративших связь с организациями и объектами ЗАТО, утвержденное Постановлением главы муниципального образования ЗАТО г. Североморск от 28.07.2008 N 6) не устанавливают каких-либо различий в порядке и условиях предоставления иных жилых помещений переселяемым из ЗАТО гражданам-нанимателям или гражданам — собственникам квартир. Данное обстоятельство следует признать справедливым, учитывая специфику приобретения жилых помещений в ЗАТО, а именно то, что граждане становятся собственниками жилых помещений, как правило, в результате приватизации муниципального жилья, а не заключения возмездных гражданско-правовых сделок.
Степень нуждаемости граждан в жилье
Порядок и условия обеспечения жилыми помещениями переселяемых из ЗАТО граждан не урегулированы действующим федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, поэтому согласно пункту 8 Постановления «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из ЗАТО на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам» органам местного самоуправления рекомендовано принять нормативно-правовые акты во исполнение указанного Постановления. Органы местного самоуправления, разрабатывая порядок и условия предоставления жилых помещений, как правило, включают в соответствующий нормативно-правовой акт о переселении нормы части 2 статьи 51 ЖК РФ («при наличии у гражданина и (или) членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений»). Разумеется, граждане — собственники жилых помещений могут не состоять на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, в то время как часть 2 статьи 51 ЖК РФ регламентирует определение уровня обеспеченности именно граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Однако согласно пункту 5 указанного Постановления в отношении граждан, желающих выехать на новое место жительства, принимается решение о постановке на учет. А поскольку жилищное законодательство не регламентирует отношения по постановке на очередь и предоставлению жилых помещений именно гражданам, переезжающим из ЗАТО, органы местного самоуправления ссылаются на часть 2 статьи 51 ЖК РФ, руководствуясь нормами части 1 статьи 7 ЖК РФ («если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона)»). Иными словами, органы местного самоуправления применяют аналогию закона к сходным жилищным правоотношениям. Судебная практика подтверждает законность применения части 2 статьи 51 ЖК РФ при предоставлении жилых помещений переселяемым из ЗАТО гражданам. Так, в соответствии с решением Верховного Суда РФ от 23.12.2009 N ГКПИ09-1447 «сам по себе факт наличия у гражданина или членов его семьи другого жилого помещения за пределами закрытого административно-территориального образования может иметь значение при определении степени нуждаемости в жилом помещении и размера жилого помещения, предоставляемого по новому месту жительства с учетом суммарной общей площади всех жилых помещений (часть 2 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации)». Таким образом, степень нуждаемости граждан в жилых помещениях на новом месте жительства при переселении из ЗАТО определяется в соответствии с общей площадью имеющихся у них жилых помещений. При этом действующее законодательство прямо не регламентирует, следует ли относить к «суммарной общей площади всех указанных жилых помещений» площадь всех жилых помещений, расположенных за пределами ЗАТО, или только жилых помещений, находящихся за пределами избранного при переселении нового места жительства. Исходя из буквального толкования норм части 2 статьи 51 ЖК РФ, можно заключить, что законодатель говорит обо всех имеющихся жилых помещениях вне зависимости от их расположения. При определении уровня обеспеченности жилым помещением (поскольку согласно части 2 статьи 51 ЖК РФ принимается во внимание именно площадь жилых помещений) учитывается площадь всех видов жилых помещений: жилого дома, части жилого дома, квартиры, части квартиры, комнаты (часть 1 статьи 16 ЖК РФ), а также площадь жилого помещения пропорционально доле в праве собственности на жилое помещение, если гражданин является сособственником.
Презумпция отсутствия жилого помещения за пределами ЗАТО
Поскольку предоставление жилых помещений зависит от наличия (или отсутствия) иного жилья за пределами ЗАТО, на практике органы местного самоуправления не ставят граждан на учет в случае непредставления последними документов, подтверждающих отсутствие жилья за пределами ЗАТО. В связи с указанным обстоятельством Л. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации, ссылаясь на то, что оспариваемая норма Постановления Правительства РФ «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из ЗАТО на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам», требующая подтвердить факт отсутствия жилья за пределами образования, противоречит Закону «О закрытом административно-территориальном образовании» и нарушает ее право на получение социальной гарантии по переселению из ЗАТО после увольнения с предприятия. Верховный Суд РФ в своем решении от 23.12.2009 N ГКПИ09-1447 обоснованно заявил, что Правительство РФ установило дополнительное требование, ограничивающее предусмотренные федеральным законом права граждан, имеющих жилье за пределами ЗАТО, на решение по согласованию с ними вопросов о переселении на новое место жительства и обеспечении жильем, в частности в связи с недостаточным размером имеющегося жилого помещения. Оспариваемая правовая норма, фактически возлагающая на граждан обязанность представить сведения об отсутствии у них жилья, не отвечает критерию определенности. Из нее не ясно, в каких пределах должны быть представлены такие сведения (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или избранного в связи с переездом нового места жительства). Подобная неопределенность создает для граждан непреодолимые препятствия, поскольку, как следует из пояснений Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, единого регистрационного органа, в котором могут быть получены сведения о наличии или отсутствии у гражданина объекта недвижимости на всей территории Российской Федерации, не имеется, информация о зарегистрированных правах может быть предоставлена только в пределах регистрационного округа — субъекта Российской Федерации. Таким образом, учитывая изложенное, можно заключить, что гражданин при постановке на очередь в связи с переселением не должен подтверждать отсутствие у него иных жилых помещений за пределами ЗАТО.
Обратная сила нормативно-правового акта
Многие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие переселение из ЗАТО, были приняты в последние годы, а в некоторых ЗАТО все еще находятся на стадии разработки, в связи с чем на практике возникают вопросы относительно того, подлежат ли их положения применению к гражданам, которые уже давно стоят в очереди и ожидают предоставления жилых помещений. Согласно пункту 3 Постановления главы муниципального образования ЗАТО г. Североморск от 28.07.2008 N 6 указанное Постановление, утверждающее Положение, регламентирующее условия и порядок распределения жилья, приобретенного администрацией ЗАТО г. Североморск за его пределами для переселения граждан, вступает в силу с момента опубликования. В соответствии с пунктом 4 Постановления администрации ЗАТО г. Заозерск от 16.03.2007 N 159 Положение о порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО город Заозерск Мурманской области на новое место жительства, также вступает в силу с момента его опубликования. Таким образом, можно заключить, что, исходя из норм самих Постановлений, данные акты не имеют обратной силы, соответственно, нормы Положений о порядке постановки на учет, определении степени нуждаемости к гражданам, уже поставленным на учет, применению не подлежат. Вместе с тем, поскольку Положения органов местного самоуправления приняты для реализации норм Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» и Постановления Правительства РФ «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсаций этим гражданам» и детально регламентируют отношения по предоставлению жилых помещений (которые ранее не были подробно урегулированы иными нормативно-правовыми актами), представляется, что нормы указанных Постановлений, регламентирующие предоставление жилых помещений, следует применять к указанной категории граждан при условии, что в результате такого применения права и обязанности граждан не будут ущемлены.
Размер площади жилого помещения
Размер площади предоставляемого жилого помещения определяется нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в зависимости от количества членов семьи и не учитывает размер ранее имеющегося жилого помещения. Так, пункт 2.3 Положения о порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО город Заозерск Мурманской области на новое место жительства, устанавливает, что обеспечение жилыми помещениями осуществляется в пределах социальной нормы на семью из 1 человека — 33 кв. м общей площади. Аналогичный размер общей площади жилого помещения (33 кв. м) для семьи из 1 человека закреплен в пункте 1.3 Положения о порядке переселения из ЗАТО г. Североморск граждан, утративших связь с организациями и объектами ЗАТО. В настоящее время действующее законодательство не регламентирует условия договора, заключаемого между органами местного самоуправления ЗАТО и строительной организацией на строительство жилого дома для переселяемых граждан. Однако представляется, что (подлежащие указанию в договоре на строительство жилого дома) размер и количество комнат в квартирах должны определяться исходя из количества поставленных на учет граждан. Указанное требование является достаточно актуальным, поскольку в соответствии с нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления конкретных ЗАТО в случае превышения размера площади, положенного по нормативу, переселяемые граждане должны оплатить каждый дополнительно предоставленный квадратный метр. Так, согласно пункту 2.4 Положения о порядке обеспечения жильем граждан, переезжающих из ЗАТО город Заозерск Мурманской области на новое место жительства, в случае превышения установленной социальной нормы общей площади построенной (приобретенной) квартиры гражданами производится доплата из личных средств на основании 2-стороннего договора «О долевом участии в строительстве (приобретении) жилья». Представляется, что указанные нормы о необходимости доплаты за предоставление жилого помещения в большем размере достаточно сложно признать соответствующими действующему законодательству. Поскольку при предоставлении жилых помещений переселяемым из ЗАТО гражданам возникают не отношения по договору мены, основанные на свободе договора (статья 421 ГК РФ), а отношения, основанные на обязанности органов местного самоуправления предоставить гражданам другое жилое помещение, такие отношения по своему характеру соответствуют нормам гражданского законодательства, регулирующим обязательства вследствие причинения вреда. В соответствии со статьями 1064, 1082 ГК РФ причинитель вреда обязан возместить вред в полном объеме. В части 1 статьи 1064 и в статье 1082 ГК РФ предусмотрено право потерпевшего на возмещение вреда в натуре путем предоставления вещи того же рода и качества, в данном случае — другого жилого помещения. Таким образом, в законодательстве установлена обязанность органов местного самоуправления переселить граждан из ЗАТО и обеспечить их жильем (пункт 2 Постановления Правительства РФ от 11.01.2001 N 23). При этом обязанность граждан компенсировать разницу в стоимости сданного и предоставляемого жилья законом не установлена. Учитывая изложенное, положения актов органов местного самоуправления о необходимости доплаты за предоставление жилого помещения в большем размере в связи с переселением из ЗАТО следует признать противоречащими закону в судебном порядке (статья 251 ГПК РФ).
Выбор населенного пункта
В соответствии с абзацем 2 пункта 2 статьи 7 Закона «О закрытом административно-территориальном образовании» граждане, переезжающие на другое место жительства, получают компенсацию за сданное ими жилье по сложившимся в данном регионе ценам за 1 кв. м жилой площади либо обеспечиваются жильем по установленным нормам на новом месте жительства в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Исходя из изложенного, можно заключить, что законодатель не регламентирует предельную цену за 1 кв. м, по которой предоставляются сами жилые помещения, и, соответственно, возможность предоставления жилого помещения в конкретном населенном пункте не зависит от цены за 1 кв. м жилого помещения в данном населенном пункте <*>. ——————————— <*> Комментирует: Дмитрий Карпухин, к. и.н. Позиция законодателя, который не устанавливает на уровне закона цену за 1 кв. м при переселении, выглядит логичной. В разных регионах России сложилась собственная конъюнктура цен на жилье. Однако в законе должен быть четко обозначен рыночный принцип определения цены за жилое помещение, предоставляемое гражданам при переселении из ЗАТО. Кроме того, сложившая практика применения положений статьи 32 ЖК РФ показывает, что при ее определении существуют несколько конечных цифр, значительно различающихся между собой. Следовательно, на законодательном уровне следует ввести нормы, устанавливающие окончательно принятие той оценки жилья, которая оптимально соотносится со сложившейся в регионе реальной стоимостью жилых помещений.
В том случае если органы местного самоуправления предоставляют гражданам жилые помещения в нескольких населенных пунктах, учитывая нормы пункта 2 статьи 7 Закона «О закрытом административно-территориальном образовании», закрепляющие, что вопросы переселения и обеспечения жильем решаются по согласованию с гражданами, выбор населенного пункта должен быть произведен с учетом мнения самих граждан. При этом, как показывает практика, у каждого конкретного ЗАТО свои «места расселения», которые определяются в том числе имеющимися в их распоряжении выделенными для переселения денежными средствами. Таким образом, если житель Свердловской области хочет получить жилое помещение в Калининграде, то жилое помещение в г. Калининграде будет ему предоставлено только в том случае, если у органов местного самоуправления ЗАТО Свердловской области есть соответствующие договорные отношения, в частности с застройщиками г. Калининграда, в противном случае приобрести жилое помещение именно в Калининграде переселяемый из ЗАТО гражданин может, только получив денежную компенсацию и купив жилое помещение самостоятельно или использовав иные механизмы приобретения жилого помещения, например государственный жилищный сертификат.
