(Миролюбова С. Ю.) («Правовые вопросы строительства», 2012, N 1)
К ВОПРОСУ О ПОДКЛЮЧЕНИИ ОБЪЕКТОВ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА К СИСТЕМАМ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
С. Ю. МИРОЛЮБОВА
Миролюбова С. Ю., доцент кафедры конституционного права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, кандидат юридических наук.
Вопросы, связанные с инвестиционной деятельностью, наиболее обсуждаемые в стране за последнее время. Данный институт достаточно развит в демократических странах, новый он для России. Вместе с тем его рассматривают как один из эффективных механизмов экономического развития, в том числе и на муниципальном уровне. В Российской Федерации инвестиционная деятельность, прежде всего, связана с капитальным строительством, которое фактически осуществляется на территориях муниципальных образований. В период строительства основные проблемы связаны с подключением уже готовых объектов капитального строительства к сетям водоснабжения и водоотведения. Полагаем, что проблемы вытекают из неоднозначного и чрезмерно перегруженного законодательного регулирования правоотношений в этой сфере. Вместе с тем федеральное законодательство существенно ограничивает экономическую деятельность органов местного самоуправления по вопросам подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе в рамках решения вопросов местного значения. Деятельность муниципальных предприятий <1> по оказанию услуг по подключению построенных объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения вытекает из вопросов местного значения и связана с обязанностью местных властей по организации в границах поселения водоснабжения населения и водоотведения. При этом правовая природа такой услуги недостаточно ясна. Вступивший в силу Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <2> заставляет задуматься, относится ли услуга по подключению объектов капитального строительства к системам водоснабжения и водоотведения к муниципальным услугам, предоставление которых регулируется данным Законом. ——————————— <1> В данной статье под муниципальными предприятиями следует понимать и иные юридические лица, созданные исполнительными органами муниципального образования, которые оказывают такие услуги. <2> Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
В соответствии с п. 8, 10 ст. 48 Градостроительного кодекса России <3>, п. 1 и 4 Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных Постановлением Правительства России от 13 февраля 2006 г. N 83 <4>, муниципальные предприятия обязаны в соответствии с выданными техническими условиями и информацией о плате за подключение правообладателю земельного участка обеспечить подключение построенного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, заключив публичный договор о подключении к системам коммунальной инфраструктуры. ——————————— <3> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16. <4> Постановление Правительства РФ от 13 декабря 2006 г. N «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения» // СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 920.
Следует отметить, что правомерное возложение обязанности по созданию (строительству) за собственные денежные средства сетей инженерно-технического обеспечения, с целью их последующей безвозмездной передачи в муниципальную собственность на лиц, осуществляющих строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, возможно только в рамках тех правоотношений, которые устанавливаются на основе технических условий, которые заключаются в соответствии со ст. 48 Градостроительного кодекса РФ между органами местного самоуправления и лицами, осуществляющими строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства. В соответствии с п. 7 и 11 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 г. N 83, в случае если инвестиционная программа организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не утверждена, технические условия выдаются при предоставлении земельного участка для комплексного освоения с последующей передачей создаваемых сетей инженерно-технического обеспечения в государственную или муниципальную собственность либо при подключении к существующим сетям инженерно-технического обеспечения и выполнении указанной организацией за счет средств правообладателя земельного участка работ, необходимых для подключения к сетям инженерно-технического обеспечения в точке подключения на границе существующих сетей. Если у организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым планируется подключение объектов капитального строительства, отсутствуют утвержденные инвестиционные программы, подключение осуществляется без взимания платы за подключение, а вместо информации о плате за подключение выдаются технические условия в соответствии с п. 7 настоящих Правил. Стороной обязательства, в пользу которой лицо, осуществляющее строительство, обязано произвести плату за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения (системам водоснабжения и водоотведения), по сути, является не организация коммунального комплекса, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а орган местного самоуправления, являющийся собственником и учредителем такой организации, поскольку органы местного самоуправления через созданные ими предприятия и учреждения реализуют публичную функцию по оказанию монопольных услуг населению по водоснабжению и водоотведению. Если следовать определению муниципальной услуги, которое дано в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <5> во взаимосвязи с другими положениями данного Федерального закона, то можно сказать, что деятельность муниципальных предприятий по подключению объектов капитального строительства к системам коммунального водоснабжения и водоотведения является муниципальной услугой, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Поскольку подключение новых объектов капитального строительства к системам водоснабжения и водоотведения на территории муниципального образования вытекает из функциональных обязанностей муниципальных органов власти по организации в границах поселения водоснабжения населения и водоотведения, можно сказать, что органы местного самоуправления оказывают данную муниципальную услугу через создаваемые ими муниципальные предприятия. ——————————— <5> Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. N 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» <6> плата за подключение к системам водоснабжения и канализации рассчитывается двумя способами, в зависимости от нагрузки, обеспечиваемой системой коммунальной инфраструктуры. ——————————— <6> Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ (в ред. от 19.07.2011) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 36; Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. N 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» (с последующими изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 2). Ст. 3518.
В соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» размер платы за подключение определяется следующим образом: 1) произведение тарифа на подключение к соответствующей системе коммунальной инфраструктуры, утвержденного органом местного самоуправления, и размера заявленной потребляемой нагрузки, обеспечиваемой системой коммунальной инфраструктуры для строящегося или реконструируемого здания, строения, сооружения, иного объекта; 2) произведение тарифа на подключение к соответствующей системе коммунальной инфраструктуры, утвержденного органом местного самоуправления, и размера увеличения потребляемой нагрузки для реконструируемого объекта, обеспечиваемой системой коммунальной инфраструктуры для строящегося или реконструируемого здания, строения, сооружения, иного объекта. В соответствии с п. 42 Постановления Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. N 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» размер тарифа организации коммунального комплекса на подключение определяется как отношение финансовых потребностей, финансируемых за счет тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, к присоединяемой нагрузке. Кроме того, в соответствии с пп. 2 п. 14 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2007 г. N 360, при отсутствии утвержденной инвестиционной программы исполнителя или отсутствии в утвержденной инвестиционной программе исполнителя мероприятий по увеличению мощности и (или) пропускной способности сети инженерно-технического обеспечения, к которой будет подключаться объект капитального строительства, размер платы за подключение, указываемый в договоре о подключении, определяется соглашением сторон исходя из расходов по созданию (реконструкции) сетей инженерно-технического обеспечения для подключения такого объекта на границе земельного участка. Таким образом, плата за подключение к системам водоснабжения и канализации определяется раздельно по каждой системе коммунальной инфраструктуры и рассчитывается следующим образом. Финансовые потребности, финансируемые за счет тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, определяются как величина тарифа на подключение, умноженная на размер заявленной потребляемой нагрузки, обеспечиваемой системой коммунальной инфраструктуры для строящегося или реконструируемого здания, строения, сооружения, иного объекта. Финансовые потребности, финансируемые за счет тарифов организаций коммунального комплекса, на подключение определяются как величина тарифа на подключение, умноженная на размер увеличения потребляемой нагрузки для реконструируемого объекта, обеспечиваемой системой коммунальной инфраструктуры для строящегося или реконструируемого здания, строения, сооружения, иного объекта. Финансовые потребности финансируются за счет платы, определяемой исходя из расходов по созданию (реконструкции) сетей инженерно-технического обеспечения для подключения строящегося или реконструируемого здания, строения, сооружения, иного объекта. Обязательство лица, осуществляющего строительство, по оплате услуг подключения к сетям инженерно-технического обеспечения (системам водоснабжения и водоотведения) изначально возникает в силу выполнения технических условий, которые являются необходимым условием не только для подготовки проектной документации, строительства и (или) реконструкции объекта капитального строительства, но и ввода в эксплуатацию. Порядок действий организаций коммунального комплекса по оказанию публичных услуг по подключению к сетям инженерно-технического обеспечения (системам водоснабжения и водоотведения), в случае неоплаты лицом, осуществляющим строительство, услуг по подключению, должен быть установлен нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 3 п. 14 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 9 июня 2007 г. N 360, если для подключения объекта капитального строительства к сети инженерно-технического обеспечения не требуется проведения мероприятий по увеличению мощности и (или) пропускной способности этой сети, то плата за подключение не взимается. Таким образом, существует как минимум три правовых режима, которые регулируют отношения между муниципальными предприятиями и заинтересованными лицами по подключению объектов капитального строительства к сетям водоснабжения и водоотведения на территории муниципального образования. Первый правовой режим предусматривает бесплатное подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, если для этого не требуется увеличение мощности и (или) пропускной способности такой сети. В рамках второго правового режима подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (системам водоснабжения и водоотведения) осуществляется за плату. Третий правовой режим устанавливает, что в случае отсутствия у муниципального предприятия утвержденной инвестиционной программы подключение к сетям инженерно-технического обеспечения (системам водоснабжения и водоотведения) должно осуществляться бесплатно, но только если лицо, осуществляющее строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, создает за собственные денежные средства сети инженерно-технического обеспечения и безвозмездно их передает в муниципальную собственность. Несмотря на то что первый и третий правовые режимы, исключающие плату за подключение объектов капитального строительства, не укладываются в требования, установленные в ч. 1 и ч. 2 ст. 8 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <7>, установление платы за подключение новых объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (системам водоснабжения и водоотведения) согласуется с ч. 3 ст. 8 данного Федерального закона. ——————————— <7> Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
Учитывая положения Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», полагаем, что предоставление муниципальными предприятиями муниципальной услуги по подключению объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (системам водоснабжения и водоотведения) должно осуществляться в соответствии с административным регламентом, в котором устанавливается порядок и стандарт предоставления муниципальной услуги с обязательным указанием размера платы за подключение и способа ее взимания с заявителя. Кроме этого, услуга по подключению объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения должна быть включена в реестр муниципальных услуг муниципального образования. Поскольку муниципальные предприятия подведомственны органам местного самоуправления, то порядок формирования и ведения реестра муниципальных услуг, порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг должны устанавливаться местной администрацией конкретного муниципального образования.
——————————————————————
Вопрос: У некоторых малых энергопроизводителей имеются свои небольшие отрезки сетей, по которым они передают электрическую энергию, не беря за передачу денег. Законна ли такая практика? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2012)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
Вопрос: У некоторых малых энергопроизводителей имеются свои небольшие отрезки сетей, по которым они передают электрическую энергию, не беря за передачу денег. Законна ли такая практика?
Ответ: В рассматриваемом случае действия электроснабжающей организации не являются противоправными.
Обоснование: С 1 апреля 2006 г. юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям запрещается совмещать деятельность по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии, а с даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики группам лиц и аффилированным лицам в границах одной ценовой зоны оптового рынка. На это указано в ст. 6 Федерального закона от 26.03.2003 N 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» (далее — Закон N 36-ФЗ). Для реализации названных выше требований с указанной даты не допускается одновременно иметь на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании имущество, непосредственно используемое при передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерском управлении в электроэнергетике, и имущество, непосредственно используемое при производстве и купле-продаже электрической энергии. Если хозяйствующий субъект не соблюдает названного запрета, антимонопольный орган выносит решение о принудительной реорганизации юридического лица (в форме разделения или выделения) в соответствии с законодательством РФ. Об этом говорится в пп. «а» п. 10 Правил осуществления контроля за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями запрета на совмещение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии (утв. Постановлением Правительства РФ от 27.10.2006 N 628). К субъектам розничных рынков в том числе отнесены энергоснабжающие организации, осуществляющие продажу потребителям произведенной или купленной электрической энергии и совмещающие эту деятельность с деятельностью по передаче электрической энергии (п. 2, пп. «г» п. 3 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.08.2006 N 530). Согласно имеющейся судебной арбитражной практике по смыслу ст. 6 Закона N 36-ФЗ получение предприятием электрической энергии по договору купли-продажи не исключает возможности дальнейшей ее перепродажи (на розничном рынке) и передачи конечным потребителям (абонентам) на безвозмездной основе (по присоединенной сети). Такая деятельность предприятия не может быть расценена как нарушение этой статьи (см., например, Постановления ФАС Северо-Западного округа от 22.01.2009 по делу N А44-300/2008 (и Определение ВАС РФ от 24.04.2009 N 4358/09 об отказе в передаче в Президиум ВАС РФ), от 11.02.2008 по делу N А13-2863/2007; ФАС Дальневосточного округа от 05.12.2008 N Ф03-5296/2008). Таким образом, действия электроснабжающей организации по осуществлению фактической передачи электрической энергии потребителям по своим сетям не являются противоправными, если услуги по передаче оказываются безвозмездно.
В. А.Григорьева Зам. начальника юридического отдела Юридический центр «МЕГАПОЛИС Лигал» Подписано в печать 30.03.2012
——————————————————————
Вопрос: Каким образом энергокомпания может включить в тариф на продажу тепловой энергии расходы на инвестиции? (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2012)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
Вопрос: Каким образом энергокомпания может включить в тариф на продажу тепловой энергии расходы на инвестиции?
Ответ: Включение в тариф (надбавку к тарифу) расходов на капитальные вложения (инвестиции) возможно только путем утверждения в установленном порядке инвестиционной программы (проекта) развития организаций.
Обоснование: Основами ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», далее — Основы) установлено (п. 15 Основ), что при регулировании тарифов применяются методы: — экономически обоснованных расходов (затрат), — доходности инвестированного капитала, — индексации тарифов. Только первый из них позволяет включить в тариф расходы на инвестиции. Согласно п. 16 Основ при применении данного метода регулируемые тарифы (цены) рассчитываются исходя из размера необходимой валовой выручки организации, а именно к ней относятся капитальные вложения (инвестиции) на расширенное производство (п. п. 18, 20 Основ). В п. 32 Основ говорится о том, что расходы на инвестиции в расчетном периоде регулирования определяются в соответствии с инвестиционными программами (проектами) развития организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (далее — инвестиционные программы). Порядок их разработки и утверждения изложен в ст. 11 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее — Закон N 210). Здесь указаны этапы согласования инвестиционной программы, которую после положительного заключения органа регулирования субъекта РФ утверждают органы местного самоуправления. Они должны определить: — размер надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и соответствующей надбавки к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса, — размеры тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры и тарифа организации коммунального комплекса на подключение. После этого органы местного самоуправления заключают с организацией коммунального комплекса договор, определяющий условия реализации утвержденной инвестиционной программы. Судебная практика по вопросам утверждения и применения инвестиционных программ свидетельствует об обязательности соблюдения всех этапов утверждения программы. Отсутствие какого-либо из них приводит к невозможности включения соответствующих расходов в тариф (Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 20.02.2012 по делу N А17-4297/2010, от 29.09.2008 по делу N А28-3277/2008-101/14, ФАС Северо-Кавказского округа от 01.10.2009 по делу N А15-820/2009, ФАС Уральского округа от 03.11.2009 N Ф09-8518/09-С1 по делу N А71-8046/2009-А24, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2011 N 17АП-8167/2011-ГК). Кроме того, по мнению суда, обязательно применение самой инвестиционной программы, утвержденной надлежащим образом (Постановление ФАС Центрального округа от 27.09.2010 по делу N А54-1438/2010-С4). То, как инвестиционная программа влияет на порядок определения размера платы за подключение к системе коммунальной инфраструктуры (и в частности, к системе теплоснабжения), закреплено в п. 14 Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры (утверждены Постановлением Правительства РФ от 09.06.2007 N 360). Его содержание позволяет утверждать, что только при наличии инвестиционной программы (проекта) развития организаций расходы на капитальные вложения (инвестиции) могут быть включены в тариф (надбавку к тарифу). Таким образом, на основании рассмотренных законодательных актов и примеров судебной практики можно сделать вывод о том, что включение в тариф (надбавку к тарифу) расходов на капитальные вложения (инвестиции) возможно только путем утверждения в установленном порядке инвестиционной программы (проекта) развития организаций.
В. А.Григорьева Зам. начальника юридического отдела Юридический центр «МЕГАПОЛИС Лигал» Подписано в печать 30.03.2012
