ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ
КОММУНАЛЬНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
А. В. МАКАРОВ, Э. Н. СОКОЛ-НОМОКОНОВ
Макаров А. В., доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Забайкальского государственного университета.
Сокол-Номоконов Э. Н., кандидат технических наук, профессор кафедры экономики и управления на энергетических предприятиях Забайкальского государственного университета.
В статье исследуются вопросы правового регулирования экономических основ местного самоуправления в России. Указывается на наличие содержательных противоречий федеральных законов и подзаконных актов в сфере развития коммунальной инфраструктуры.
Ключевые слова: муниципальное образование, инженерная инфраструктура, коммунальная инфраструктура, тариф, программа комплексного развития.
The article is devoted to the issues of legal regulation of the economic foundations of local self-government in Russia. Points to a substantial contradictions of federal laws and legal acts in the sphere of development of municipal infrastructure.
Современное российское право строится на основе многоаспектности проблем правового регулирования процессов развития коммунальной инфраструктуры муниципальных образований. Стратегия ее комплексного развития формируется в процессе территориального планирования, реализуемого в соответствии с нормами градостроительного законодательства.
В системе принимаемых градостроительных документов выстроена определенная последовательность процессов планирования и проектирования, которая определяет пространственное размещение и параметры создаваемых элементов инженерной инфраструктуры.
В документах территориального планирования (схемах территориального планирования и генеральных планах) обосновываются места размещения головных сооружений инженерной инфраструктуры: объектов местного электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также газоснабжения. Эти объекты располагаются на соответствующих функциональных территориях. Коммуникации (линейные сооружения или сети) также пространственно определены в картографических материалах документов территориального планирования (ст. ст. 19 и 23 Градостроительного кодекса РФ).
Пространственная определенность местоположения указанных объектов предполагает возможность их описания в соответствующей системе координат и, следовательно, последующего определения их местоположения на местности.
В текстовых материалах документов территориального планирования описываются технические параметры объектов инженерной инфраструктуры, включая параметры, характеризующие предельные и номинальные технические (эксплуатационные) возможности инженерных объектов.
Выбор этих параметров не случаен, он обосновывается прогнозируемыми объемами потребления ресурсов на рассматриваемую перспективу (как правило, 20 — 25 лет). При этом учитываются демографические ожидания и рост удельного потребления населением того или иного вида услуг.
Следующая стадия градостроительного регулирования предполагает более детальное описание местоположения объектов инженерной инфраструктуры для резервирования земельных участков, предназначенных для их размещения. Это стадия разработки документации по планировке (глава 5 Градостроительного кодекса РФ), которая предусматривает согласование размещения объектов инженерной и транспортной инфраструктуры на основе архитектурно-планировочной организации территории. На этой стадии разрабатываются проекты планировки, которые устанавливают линии регулирования застройки (красные линии), в пределах которых могут располагаться линейные объекты инженерной инфраструктуры. Соответственно, внутри красных линий не может строиться ничего, кроме этих объектов (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ).
Проектами межевания определяются границы земельных участков, предназначенные для размещения линейных объектов коммунальной инфраструктуры, расположенные внутри красных линий.
Таким образом, на стадии градостроительного регулирования осуществляется полный комплекс работ по определению местоположения и установлению параметров объектов инженерной инфраструктуры. Закон предполагает возможность и необходимость разработки для создания указанных объектов при их строительстве соответствующей проектной документации (ст. 48 Градостроительного кодекса РФ).
Далее в отношении этих объектов (включая процессы их развития) осуществляется отраслевое правовое регулирование. В связи с этим приняты федеральные законы, регулирующие вопросы отраслевого функционирования в сферах: газоснабжения, электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.
Концептуальной основой отраслевого регулирования вопросов развития инженерных систем поселений является подготовка и утверждение соответствующих технико-экономических документов, обобщенно именуемых схемами развития. Подготовка схем развития осуществляется на различных уровнях организации власти (например, схемы развития систем газоснабжения относятся к федеральной компетенции, схемы развития систем электроснабжения разрабатываются на федеральном и региональном уровнях, а разработка схем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения относится к муниципальной компетенции). Помимо схем развития систем электроснабжения разрабатываются и соответствующие программы развития этих систем.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона N 35-ФЗ «Об электроэнергетике» государственное регулирование развития электроэнергетических систем осуществляется путем разработки схем и программ развития единой (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период. В целях осуществления развития единой национальной (общероссийской) электрической сети организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью разрабатывает схемы и программы развития единой национальной (общероссийской) электрической сети на долгосрочный период, утверждаемые в установленном Правительством Российской Федерацией порядке. При этом в целях организации осуществления системным оператором технических и технологических мероприятий по развитию Единой энергетической системы России предусматривается его участие в разработке и согласовании указанных схем и программ. Аналогичные схемы разрабатываются на региональном уровне. Законом не предусмотрена разработка схем электроснабжения на муниципальном уровне. Таким образом, планирование развития систем электроснабжения в соответствии с названным Законом не относится к компетенции органов местного самоуправления.
Развитие систем теплоснабжения осуществляется в соответствии со схемами теплоснабжения поселений и городских округов, утверждаемыми органами власти, уполномоченными на это законом, в порядке, установленном Федеральным законом N 190-ФЗ «О теплоснабжении» (органы местного самоуправления поселений и городских округов, с численностью населения менее 500 тысяч человек). Схема теплоснабжения — документ, содержащий предпроектные материалы по обоснованию эффективного и безопасного функционирования системы теплоснабжения, ее развития, с учетом правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Схема теплоснабжения должна соответствовать документам территориального планирования поселения или городского округа, в том числе схеме планируемого размещения объектов теплоснабжения в границах поселения или городского округа (ст. 23 N 190-ФЗ).
Схемы должны содержать:
1) определение условий организации централизованного теплоснабжения, индивидуального теплоснабжения, а также поквартирного отопления;
2) решения о загрузке источников тепловой энергии, принятые в соответствии со схемой теплоснабжения;
3) графики совместной работы источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, и котельных, в том числе график перевода котельных в «пиковый» режим функционирования;
4) меры по консервации избыточных источников тепловой энергии;
5) меры по переоборудованию котельных в источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;
6) радиус эффективного теплоснабжения, позволяющий определить условия, при которых подключение теплопотребляющих установок к системе теплоснабжения нецелесообразно вследствие увеличения совокупных расходов в указанной системе;
7) оптимальный температурный график и оценку затрат при необходимости его изменения.
Реализация включенных в схему теплоснабжения мероприятий по развитию системы теплоснабжения осуществляется в соответствии с инвестиционными программами теплоснабжающих организаций или теплосетевых организаций.
Развитие систем водоснабжения и водоотведения осуществляется в соответствии со схемами водоснабжения и водоотведения поселений и городских округов, утверждаемыми органами власти, уполномоченными на это Федеральным законом N 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (органы местного самоуправления). Схемы водоснабжения и водоотведения должны содержать целевые показатели развития централизованных систем водоснабжения и водоотведения, предусматривать мероприятия, необходимые для осуществления горячего, питьевого, технического водоснабжения и водоотведения в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, в том числе учитывать утвержденные в соответствии с настоящим Федеральным законом планы снижения сбросов, планы мероприятий по приведению качества горячей воды в соответствие с установленными требованиями, планы мероприятий по приведению качества питьевой воды в соответствие с установленными требованиями, а также решения органов местного самоуправления о прекращении горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения) и о переводе абонентов, объекты которых подключены к таким системам, на иные системы горячего водоснабжения.
Схемы водоснабжения и водоотведения учитывают результаты технического обследования централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения и содержат:
1) основные направления, принципы, задачи и целевые показатели развития централизованных систем водоснабжения и водоотведения;
2) прогнозные балансы потребления горячей, питьевой, технической воды, количества и состава сточных вод сроком не менее чем на 10 лет с учетом различных сценариев развития поселений, городских округов;
3) зоны централизованного и нецентрализованного водоснабжения (территорий, на которых водоснабжение осуществляется с использованием централизованных и нецентрализованных систем горячего водоснабжения, систем холодного водоснабжения соответственно) и перечень централизованных систем водоснабжения и водоотведения;
4) карты (схемы) планируемого размещения объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения;
5) границы планируемых зон размещения объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения;
6) перечень основных мероприятий по реализации схем водоснабжения и водоотведения в разбивке по годам, включая технические обоснования этих мероприятий и оценку стоимости их реализации (ст. 38 N 416-ФЗ).
Развитие газотранспортных систем осуществляется в соответствии с федеральными и региональными программами в соответствии с Федеральным законом N 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации». Разработка схем газоснабжения названным Законом не предусмотрена. Таким образом, планирование развития газотранспортных систем в соответствии с названным законом не относится к компетенции органов местного самоуправления.
При этом в отраслевых законодательных актах часто упоминается, что схемы развития разрабатываются на основе документов территориального планирования соответствующих уровней.
На этом собственно преемственность и общность подходов к правовому регулированию заканчиваются. Далее отраслевые правовые акты (в том числе подзаконные), конкретизирующие порядок разработки и содержание соответствующих документов, регламентируют подготовку схем развития так, как будто никаких документов территориального планирования нет. Различного рода инструкции и рекомендации обосновывают подготовку схем развития на основе использования таких же подходов, которые использовались при подготовке соответствующих генеральных планов, с той лишь разницей, что генеральный план представлял комплексное решение о развитии территории и социума, а отраслевая схема готовилась применительно к одному типу ресурсов.
Безусловно, в отраслевых плановых документах наряду с местоположением и параметрами присутствуют и конкретные инженерно-технические решения, и экономические обоснования этих инженерных решений, но они все равно являются предпроектными документами и не заменяют их.
Тщательный анализ содержания нормативно-методических документов, определяющих содержание схем развития, позволяет сделать обобщенный вывод о том, что отраслевые схемы хороши в отсутствие документов территориального планирования. При наличии последних отраслевые схемы не создают значительного вклада (имея в виду проектную стадию) в процесс определения параметров развития инженерной инфраструктуры.
На этом собственно завершается регламентация разработки документов развития в градостроительном и отраслевых законодательствах об инженерных системах.
Дальнейшая регламентация связана с рассмотрением процессов развития инфраструктуры как объектов экономической деятельности. Поскольку областью превалирующих общественных интересов, связанных с деятельностью монополий, является тарифное регулирование, основная доля регулятивных норм посвящена этим вопросам.
В отраслевых законодательных актах определены компетенция органов власти на осуществление тарифного регулирования и способы обоснования платежей (для юридических и физических лиц) за использование ресурсов и за право присоединения к соответствующим инженерным системам.
Собственно на этом этапе и возникает представление о коммунальной (а не об инженерной) инфраструктуре и об организациях коммунального комплекса применительно к проблематике тарифного регулирования.
Ключевым документом, устанавливающим основы тарифной политики муниципальных образований является комплексная программа развития коммунальной инфраструктуры, которая разрабатывается и принимается в порядке, установленном федеральным законодательством.
Согласно Федеральному закону N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» Программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования — программа строительства и (или) модернизации систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая обеспечивает развитие этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования (далее — программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры).
В соответствии с ранее действующей редакцией совокупность производственных и имущественных объектов коммунальной инфраструктуры включала в том числе: трубопроводы, линии электропередачи и иные объекты, используемые в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод. В действующей редакции Закона (от 07.12.2011 N 417-ФЗ) под системами коммунальной инфраструктуры понимается совокупность производственных, имущественных объектов, в том числе трубопроводов и иных объектов, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, технологически связанных между собой, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом N 417-ФЗ с 1 января 2013 г. из перечня объектов исключаются объекты водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод. Таким образом, область, к которой относятся программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры, в недалеком будущем ограничится планированием строительства и модернизации исключительно объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, что ставит под сомнение ее комплексный инфраструктурный характер и вообще необходимость ее подготовки и утверждения.
Тем не менее такое положение полностью соответствует содержанию действующей редакции Федерального закона «Об электроэнергетике», устанавливающего совместную компетенцию на тарифное регулирование в сфере электроснабжения объектов любого типа для уполномоченных законом федеральных и региональных органов государственной власти.
В соответствии с Федеральным законом «О газоснабжении в Российской Федерации» тарифное регулирование в сфере газоснабжения находится в исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Органы местного самоуправления осуществляют обеспечение населения услугами газоснабжения в порядке, установленном законом.
Тарифное регулирование в области теплоснабжения осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О теплоснабжении», который определяет особый порядок такого регулирования, в частности: возможность передачи полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления (в отношении теплогенерирующих объектов местного значения); принципы тарифного регулирования. При этом Закон не связывает тарифное регулирование и планирование развития теплоэнергетических систем, а также не ассоциирует схемы теплоснабжения с программами комплексного развития коммунальной инфраструктуры.
Тарифное регулирование а области водоснабжения и водоотведения осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О водоснабжении и водоотведении», который определяет особый порядок такого регулирования, в частности: возможность передачи полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления; принципы тарифного регулирования. При этом закон не связывает тарифное регулирование и планирование развития водохозяйственных систем.
Таким образом, сегодня область тарифного регулирования муниципальных образований существенно сужена и ограничена исключительно услугами теплоснабжения, водоотведения и водоснабжения (при условии передачи этих полномочий органами государственной власти органам местного самоуправления) и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.
Закон не разграничивает компетенцию на принятие программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры между органами местного самоуправления различных уровней и не определяет, развитие каких инфраструктурных объектов должно планироваться к строительству или модернизации в программах того или иного уровня.
Однако, исходя из требований ФЗ N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полномочия на принятие муниципальных программ имеют все органы местного самоуправления (п. 6 ст. 17) в пределах компетенции, установленной ст. ст. 14 — 16 упомянутого Закона.
Применительно к объектам инженерной инфраструктуры поселения решают вопросы организации в границах поселения электро-, тепло-, газо-, и водоснабжения населения, водоотведения.
Муниципальные районы решают вопросы организации в границах района электро — и газоснабжения поселений, организации утилизации и переработки бытовых отходов (в том числе твердых бытовых отходов).
Обобщая все вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что органы местного самоуправления муниципального района уполномочены законом на принятие программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры в части, касающейся объектов утилизации и переработки твердых бытовых отходов.
Органы местного самоуправления поселений уполномочены законом на принятие программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры в части, касающейся объектов водоснабжения и водоотведения в границах поселений (до 1 января 2013 г.).
Органы местного самоуправления городских округов уполномочены законом на принятие программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры в части, касающейся объектов водоснабжения и водоотведения (до 1 января 2013 г.) и объектов утилизации и переработки твердых бытовых отходов.
Программы разрабатываются на основе документов территориального планирования (ст. 5 N 210-ФЗ), т. е. на основе схемы территориального планирования муниципального района, генерального плана поселения или генерального плана городского округа.
Очевидно, что программы не могут включать разделы, содержащие (обосновывающие) иные, чем в документах территориального планирования, параметры развития коммунальных систем.
Документы территориального планирования основывают градостроительные решения на прогнозных оценках и результатах аналитического изучения существующих коммунальных систем.
Это означает, что программы не могут быть основаны на аналитических прогнозных предположениях, не соответствующих решениям документов территориального планирования, и следовательно, не могут включать аналитические и прогнозные разделы в своем составе.
Схемы водоснабжения и водоотведения и схемы теплоснабжения являются самостоятельными технико-экономическими документами, они также разрабатываются на основе документов территориального планирования и не могут входить в состав программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры. Кроме того, схемы водоснабжения и водоотведения разрабатываются в соответствии с программами комплексного развития коммунальной инфраструктуры (ст. 38 N 416-ФЗ).
Общеизвестно, что любые нормативно-технические документы, включая ведомственные методические рекомендации, применяются при подготовке программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры в той части, в которой они не противоречат действующему законодательству. Подготовка программ с нарушением действующего законодательства (в том числе в содержательной части принимаемых решений) влечет их ничтожность. Принятие представительными органами местного самоуправления ничтожных решений повлечет их обжалование надзорными или судебными органами.
В связи с этим правоприменителям необходимо крайне осторожно использовать действующие нормативно-методические материалы, например, Приказ Минрегионразвития РФ от 6 мая 2011 г. «О разработке программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципальных образований», который в абсолютно большей своей части противоречит действующему законодательству.
Приведем перечень основных правовых недостатков указанных методических рекомендаций.
Рекомендовано разрабатывать программу в отношении снабжения всеми ресурсами, включая электроснабжение, газоснабжение, теплоснабжение и горячее водоснабжение (пп. 12, 13 абз. 3, п. 15 пп. 1 и 2, п. 20 пп. 1, пп. 1, пп. 2 п. 21, п. 26, п. 29, п. 33, п. 34, п. 45, п. 48 МР), что противоречит действующей редакции Федерального закона N 210-ФЗ.
Предлагается решать вопросы, связанные с реализацией инвестиционных проектов, включая источники финансирования, не относящиеся к бюджетным полномочиям муниципального образования и вопросы, которые регулируются инвестиционными программами предприятий в установленном законом порядке (п. 18, п. 23, п. 24 МР).
Рекомендуется решать вопросы, которые уже решены документами территориального планирования либо программно-целевыми документами муниципального образования, на основе которых должна разрабатываться программа, либо должны решаться в составе проектной документации либо в схемах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения муниципальных образований в соответствии с требованиями действующего законодательства (п. 26, п. 28, п. 29, п. 30, п. 33, п. 34, п. 35, п. 36, раздел 6 МР).
Рекомендуется решать вопросы, которые следует решать в составе муниципальных программ энергосбережения в соответствии с Федеральным законом N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности» (п. 20, п. 31 МР).
Устранение отмеченных правовых недостатков влечет за собой существенное изменение содержания методических рекомендаций и состава и содержания программ комплексного развития коммунальной инфраструктуры муниципального образования.
В целях подготовки предложений по обеспечению комплексного развития территории поселения в приложениях к программе, как мы полагаем, могут содержаться неутверждаемые материалы, адресованные различным уполномоченным органам власти, по принятию ими решений о развитии инфраструктурных объектов, расположенных на территории поселения, в пределах установленной законом компетенции.
Вопросы финансирования строительства и (или) модернизации соответствующих объектов коммунальной инфраструктуры решаются при разработке и утверждении инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, разрабатываемых ими (и за их счет), в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (ст. ст. 2 и 11 N 210-ФЗ).
Если такие проекты осуществляются из других источников (включая привлеченные бюджетные ресурсы), то их возмещение осуществляется в дальнейшем за счет средств, поступающих в виде надбавок к тарифам на товары и услуги и (или) платы за подключение. Положения программы, касающиеся обоснований источников и объемов финансирования, должны быть увязаны с тарифными надбавками, устанавливаемыми при реализации программных мероприятий и (или) с платой за подключение. Мы полагаем, что уместно связывать затраты на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры с установлением тарифных надбавок, а затраты на новое строительство — с взиманием платы за подключение.
Таким образом, обобщая все вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что сфера правового регулирования вопросов развития коммунальной инфраструктуры органами местного самоуправления в основном ограничена нормами действующего градостроительного законодательства. Отраслевые законодательные акты предусматривают полномочия органов местного самоуправления на распространение отдельных положений документов территориального планирования в специальные предпроектные документы, которыми являются схемы теплоснабжения и схемы водоснабжения и водоотведения поселений и городских округов. Тарифное регулирование в сфере оказания коммунальных услуг населению и развития коммунальной инфраструктуры может осуществляться органами местного самоуправления в случае передачи им соответствующих полномочий. Финансирование развития коммунальной инфраструктуры (водоснабжения и водоотведения) осуществляется до 1 января 2013 г. в соответствии с программами комплексного развития коммунальной инфраструктуры поселения или городского округа и инвестиционными программами организаций коммунального комплекса в пределах средств, получаемых указанными организациями в виде платы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры. Представительные органы местного самоуправления вправе принимать решения о частичном обеспечении финансовых потребностей организации коммунального комплекса за счет средств местного бюджета в случае недоступности для потребителей рассчитанной платы на подключение. Закон не предусматривает возможности финансирования указанных расходов за счет бюджетов вышестоящих уровней (региональных и федерального).
Учитывая реальные потребности в развитии и модернизации инженерной и коммунальной инфраструктуры России и бюджетные возможности муниципальных образований, действующее законодательство можно рассматривать как не сбалансированное по ресурсному обеспечению данных потребностей, а следовательно, не обеспечивающему реальный экономический механизм развития коммунальной инфраструктуры.
