ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАЧЕСТВА ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ УСЛУГ
В ТУРИСТСКОЙ ИНДУСТРИИ
В. Е. ЕГОРОВ
Егоров В. Е., заведующий кафедрой туризма и гостеприимства Псковского филиала Российской международной академии туризма, юрист, кандидат педагогических наук.
Индустрия туризма, как известно, — многоотраслевой производственный комплекс и характеризуется высокой степенью конкурентной борьбы его субъектов, где одним из главных инструментов на текущий момент является качество предоставляемых услуг.
Предоставляемые услуги (сервис) стали одной из главнейших проблем туристской индустрии в России. В рамках VII Международного инвестиционного форума «Сочи-2008» весьма подробно обсуждалась проблематика усиленного развития принимающего сектора российского туризма. Участники встречи в итоге пришли к далеко не новым выводам: необходимо усиленными темпами развивать инфраструктуру, улучшать сервис, повышать качество подготовки кадров [1, с. 12].
Услуги в туристской индустрии весьма разнообразны и входят в единый комплекс услуг, который, в свою очередь, согласно Закону, входит в понятие «туристский продукт» [2].
По мере все большего вовлечения нашего государства в международный туристский рынок и расширения внутреннего и въездного туризма усиливается необходимость и достоверность оценки качества туристского продукта и его правовое регулирование. В рамках этой статьи считается целесообразным выявление современного состояния правового регулирования предоставляемых услуг в туристской деятельности и гостиничной сфере как одних из главных субъектов туристской индустрии, формирующих туристский продукт, и проблем, существующих в этих сферах.
Одним из высших уровней признания туристской деятельности и достоверной оценки качества, безусловно, является сертификация. Согласно Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» сертификация — это форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров [3]. Сертификация гарантирует, что продукт (услуга) отвечает определенным требованиям и имеет заданное качество. Вот почему, по нашему мнению, сертификация системы качества туристской деятельности позволяет расширить круг надежных партнеров, повысить конкурентоспособность и является признанным в мире способом независимого подтверждения (оценки) соответствия продукции, работ и услуг установленным требованиям [4, с. 38].
Сертификация для туристской деятельности носит добровольный характер, но туроператоры и турагенты чаще всего стараются получить сертификат на оказание туристских услуг, тем самым предъявляя своему клиенту важную документально оформленную дополнительную гарантию своей качественной работы, и заверить его в том, что услуги будут оказаны на соответствующем уровне. При этом туристская организация обязана указывать в документации (в техническом паспорте, на этикетке, в наряд-заказе, описании работы или услуги и т. д.) сведения о проведении сертификации — номере сертификата, сроке действия, органе, его выдавшем [4, с. 39].
На данном этапе в туристской деятельности действует ряд стандартов, который осуществляет правовое регулирование оказания туристских услуг. Кроме этого, в целях совершенствования работ по дальнейшей стандартизации в сфере туристского обслуживания населения, повышения эффективности этих работ на государственном и межгосударственном уровнях Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулирование) от 6 апреля 2007 г. N 965 реорганизован Технический комитет по стандартизации ТК 199 «Туристские услуги и услуги средств размещения», за которым закреплены объекты технического регулирования в области туризма, предусмотренные Общероссийским классификатором услуг населению (ОКУН). Названный Технический комитет будет рассматривать проекты новых национальных стандартов в сфере туристских услуг, гостиниц и других средств размещения туристов и направлять их в Ростехрегулирование на утверждение.
В связи с необходимостью определения порядка оказания услуг по реализации туристского продукта 18 июля 2007 г. Постановлением Правительства Российской Федерации N 452 были утверждены Правила оказания услуг по реализации туристского продукта. Основные положения данных Правил прописывают: во-первых, требования к организации деятельности туроператора и турагента; во-вторых, порядок заключения, изменения, исполнения и прекращения договоров реализации турпродукта; в-третьих, какие условия относятся к существенным условиям договора и должны быть в него обязательно включены; в-четвертых, порядок доведения до потребителей полной и достоверной информации о туристском продукте; в-пятых, порядок предъявления претензий и ответственность сторон по договору о реализации туристского продукта, и, наконец, прописываются условия контроля и надзора за соблюдением этих Правил. Если ранее каждый агент сам решал, как довести до туриста информацию о туристском продукте, считая, что ему достаточно показать каталог или видеоролик или же отзывы других туристов, то теперь эта процедура полностью регламентирована. В Правилах также появилось требование о наличии в офисе турагента Книги жалоб и предложений, а также требование указывать цену туристского продукта единой суммой всех его составных частей. Таким образом, теперь нельзя будет выделять в отдельные платежи стоимость размещения и стоимость перевозки.
Как видим из Правил, реализация туристских услуг должна осуществляться на основании договора, заключаемого в письменной форме между туроператором и туристом и (или) иным заказчиком, а в случаях предусмотренным законом, — между турагентом и туристом и (или) иным заказчиком. В этом случае названный договор служит правовым документом, регулирующим права и обязанности сторон. В Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», а также в названных выше Правилах большое значение придается договору реализации туристского продукта, но не дается его понятие, отсутствует определение самого договора. Конечно, это серьезный пробел, и мы вынуждены обратиться к Гражданскому кодексу и с его помощью сформулировать определение, не противоречащее действующему законодательству.
Предлагаем свое определение: договор реализации туристского продукта — это соглашение между лицом, осуществляющим туристскую деятельность (туроператором, турагентом), и туристом и (или) иным заказчиком, заключенное в письменной форме, по оказанию туристу и (или) иному заказчику услуг в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, в том числе законодательством о защите прав потребителей. Договор является возмездным и публичным.
В соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, излагающим с 1 января 2009 г. п. 4 ст. 426 Гражданского кодекса в новой редакции, Правила оказания услуг по реализации туристского продукта являются также правовым актом. Названный правовой акт устанавливает, что в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров.
Утвержденные Правительством РФ Правила приняты для претворения в жизнь требований следующих Законов в качестве инструмента их реализации: Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей» [5] и Гражданского кодекса Российской Федерации [6].
Но, несмотря на принятые нормативно-правовые акты и действующие стандарты, в сфере повышения качества туристских услуг имеются проблемы, требующие скорейшего их разрешения. Например, согласно материалам Федерального агентства по туризму Российской Федерации, все еще существует необходимость стандартизации деятельности инструкторов — проводников в области обеспечения безопасности путешествий, связанных с прохождением туристами (экскурсантами) маршрутов, представляющих повышенную опасность для их жизни и здоровья (горная и труднопроходимая местность, спелеологические и водные объекты и др.). С этой же целью необходима стандартизация деятельности экскурсоводов, гидов, гидов-переводчиков [7, с. 23].
Проблема повышения качества туристских услуг является комплексной и должна решаться в том числе и за счет мер по совершенствованию системы классификации гостиниц и других средств размещения.
В Российской Федерации с 2005 г. действует новая Система классификации гостиниц и других средств размещения, одобренная распоряжением Правительства от 15 июля 2005 г. N 1004-р [8]. В соответствии с названным распоряжением Федеральное агентство по туризму издало Приказ от 21 июля 2005 г. N 86 и утвердило упомянутую Систему, а Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии своим Приказом от 5 июля 2006 г. N 129-ст прекратило применение Межгосударственного стандарта на территории России ГОСТ 28681.4-95 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц». Взамен названного Стандарта Приказ обязал пользоваться Системой классификации гостиниц и других средств размещения. Таким образом, была создана правовая база для регулирования классификаций средств размещения по новым стандартам.
Система классификации гостиниц и других средств размещения — это единственная подобная система в России, одобренная государством. Руководителям и специалистам, изучающим новые требования Системы, необходимо помнить, что повсеместное ее введение особенно важно в рамках процесса вступления нашей страны во Всемирную торговую организацию (ВТО), учесть, что она разработана с учетом положений Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» и Закона РФ «О защите прав потребителей», Концепции развития туризма в Российской Федерации, Рекомендаций ВТО и существующей зарубежной передовой практики.
Для туристов, клиентов гостиниц, важно знать, что отель, прошедший экспертизу и получивший присвоенную категорию, получает специальный знак от Федерального агентства по туризму (Ростуризм), который прикрепляется рядом с центральным входом, чтобы всем было известно, что эта гостиница соответствует своим «звездам» и предоставляет постояльцам соответствующие гостиничные услуги.
Гостиничные услуги — это сложный комплекс услуг, в состав которых входят предоставление гостиничного номера для временного проживания, а также услуги, объединенные общей целью — созданием условий для комфортного времяпрепровождения в номере и в гостинице в целом.
Несмотря на то что гостиничная деятельность динамично развивается, ее правовое регулирование, по мнению исследователей, оставляет желать лучшего. Л. К. Садардинова констатирует, что в настоящее время отсутствует легальная дефиниция договора возмездного предоставления гостиничных услуг, его содержание, однозначное наименование сторон, а также не определен круг лиц, предоставляющих гостиничные услуги, требования, предъявляемые к должнику данного договора, к качеству гостиничной услуги. Не раскрываются в полном объеме права и обязанности сторон договора [9, с. 36].
Действительно, законодатель не закрепил легального определения договора предоставления гостиничной услуги. Возможно, поэтому исследовательница Л. К. Садардинова, основываясь на сделанных в недавнем прошлом выводах М. И. Брагинского, Е. Л. Писаревского и Л. В. Санниковой, дает свое определение гостиничной услуги. Гостиничная услуга, по ее мнению, представляется как совокупность действий исполнителя (гостиницы) для удовлетворения индивидуальной потребности потребителя (постояльца) во временном проживании в гостиничном номере и получения различных услуг, включенных в цену номера. Эти услуги также, по ее мнению, могут быть дополнительными [9, с. 38].
Однако все названные авторы хотя и подробно раскрывают понятие договора предоставления гостиничных услуг, но не дают его определения. Л. К. Садардинова пытается также дать свое определение названного договора в следующей интерпретации: «Договор возмездного предоставления гостиничных услуг является разновидностью договора возмездного оказания услуг, в соответствии с которым одна сторона (гостиница) обязуется оказать другой стороне — постояльцу (потребителю) гостиничные услуги своими средствами в соответствии с присвоенной ей категорией, а другая сторона обязуется их оплатить» [9, с. 37 — 38].
Думается, с таким определением нельзя согласиться безоговорочно. Еще с древнеримских времен договор определялся как соглашение двух или более сторон, обеспеченное исковой защитой. Такого определения придерживается и современное гражданское право России. В Юридическом энциклопедическом словаре договор приводится как соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей [10, с. 92].
В любой деятельности, особенно связанной со сделками, самым актуальным является вопрос дефиниций, т. е. согласованных и принятых за основу определений, понятий, терминов, позволяющих адекватно толковать предмет, объект и условия сделки, принципы и положения нормативных актов. Разночтения в толковании применяемых терминов могут иметь самые неблагоприятные последствия в практических действиях субъектов туристской деятельности.
Поэтому правильнее было бы изложить определение названного договора в следующей редакции: «Договор предоставления гостиничных услуг — это соглашение между гостиницей (исполнителем) и постояльцем (потребителем), заключенное в письменной форме, по оказанию постояльцу качественных гостиничных услуг в соответствии с присвоенной ей категорией и с действующим законодательством Российской Федерации, в том числе законодательством о защите прав потребителей». Конечно же договор является двусторонним, взаимным, возмездным и публичным.
При оказании гостиничных услуг, в соответствии с договором, немаловажную роль играет качество обслуживания персоналом постояльца (потребителя): гостеприимство, доброжелательность, быстрота и т. п. Однако это качество также не стандартизировано и в правовом отношении не регулируется, а на данный момент является проблемой в обслуживании постояльца (потребителя). Действующие Правила предоставления гостиничных услуг ограничиваются только таким требованием, как: «Качество предоставляемых услуг должно соответствовать условиям договора, а при отсутствии или неполноте условий договора — требованиям, обычно предъявляемым к этим услугам» [11]. Как видим, про качество обслуживания персоналом в Правилах практически ничего не сказано.
По нашему мнению, качество обслуживания — один из самых важных показателей работы гостиницы. Поэтому наиболее важный способ улучшения качества обслуживания состоит в том, чтобы разработать национальный стандарт обслуживания, установить его цели, задачи, а затем обучить этому весь персонал.
Национальный стандарт как нормативный документ устанавливает комплекс норм, правил, требований к объекту стандартизации и утверждается Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии, должен соответствовать международному стандарту.
Например, согласно Международному стандарту ИСО 9000 для обеспечения качества требуются: соответствующая материальная база (средства размещения); квалифицированный персонал, заинтересованный в хорошей работе (человеческий фактор); продуманная организационная структура и четкое управление предприятием в целом и управлением качеством в частности.
Следовательно, классифицированная материальная база и квалифицированный персонал составляют основу предоставляемых высококачественных гостиничных услуг.
Хенрик Ф. Хандзух, глава Комитета по качеству и торговли Всемирной туристской организации (WTO-OMT), рассматривая возникающие обычные проблемы качества, предлагает решить их в соответствии с руководящими принципами ИСО. Например, если персонал совершает ошибки, так как плохо подготовлен, применяется принцип ИСО «Обеспечение адекватной подготовки персонала». Или же если персонал не чувствует ответственности за качество услуг, то вступает в действие принцип «Те, кто предлагает/поставляет услуги и продукты, становятся ответственными за качество». А если ошибка в услугах совершена, трудно определить причину и подобные ошибки имеют тенденцию к повторению, то нужно применить принцип «Проведение серии проверок, которые могут помочь выявить причины и определить превентивные меры» [12, с. 30].
Соответствие национальных стандартов по оказанию услуг в туристской индустрии международным стандартам в сфере туризма и гостеприимства особенно важно. Вот почему Технический комитет по стандартизации ТК 199 в декабре 2008 г. в ходе заседания рассмотрел проект Национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 18513 «Туристские услуги, гостиницы и другие средства размещения туристов. Терминология» и в результате активного обсуждения принял решение одобрить в целом проект, доработать с учетом высказанных замечаний и направить в Ростехрегулирование на утверждение [13].
Таким образом, правовое регулирование качества предоставления услуг в сфере туристской индустрии хотя и имеет ряд нерешенных проблем, но продолжает развиваться, и можно надеяться, что в скором будущем, при решении всех названных проблем, будет полностью соответствовать руководящим принципам международных стандартов.
Литература
1. Свистунов С. Барометр и термометр: эксперты оценивают влияние кризиса на туристический сектор // Турбизнес. 2008. N 17.
2. Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 12-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 49. Ст. 5491.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.
4. Белоусова М. Сертификация туристских услуг // Туризм: практика, проблемы, перспективы. 2008. N 3.
5. Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей» (в ред. Федерального закона от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 766.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья и четвертая) (с изменениями и дополнениями от 23 июля 2008 г.) // URL: http://www. garant. ru/main/10064072-000.htm.
7. Основные направления и механизмы решения задач развития сферы туризма. Оценка рисков // Туризм: право и экономика. 2008. N 2.
8. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июля 2005 г. N 1004-р «О Системе классификации гостиниц и других средств размещения» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 38; Российская газета. Федеральный выпуск. N 3885. 2005. 28 сен.
9. Садардинова Л. К. Правовая природа договора возмездного предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2006. N 6.
10. Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В. Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2003. VI, 450 с. (Библиотека словарей «ИНФРА-М»).
11. Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. N 490 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 2 октября 1999 г. N 1104, от 15 сентября 2000 г. N 693, от 1 февраля 2005 г. N 49) // URL: http://archive. travel. ru/russia/73076.html.
12. Хенрик Ф. Хандзух. Инструменты поддержки качества в туристических компаниях и дестинациях // Туризм: право и экономика. 2006. N 6.
13. Заседание Технического комитета по стандартизации ТК 199 «Туристские услуги и услуги средств размещения» // URL: http://www. russiatourism. ru/news/646.smx.
