On certain measures aimed at ensuring safety of persons on the board of an aircraft during a flight A. M. Berezkin
The article concerns analysis of the necessary measures of ensuring safety of passengers on aircrafts.
Key words: air safety, air transport, police, safety of flights.
В конце 2012 — начале 2013 г. произошло значительное количество резонансных происшествий на объектах воздушного транспорта Российской Федерации, связанных с неадекватным поведением пассажиров. Часть из них имела место непосредственно на борту воздушного судна, находящегося в полете. Наиболее часто пассажиры ведут себя неадекватно в состоянии алкогольного опьянения: курят на борту самолета, угрожают и нападают на членов экипажа воздушного судна и других пассажиров. Такие действия не только угрожают лицам, находящимся на борту воздушного судна, но и в целом негативно влияют на обеспечение авиационной безопасности, при этом вопросы непосредственного противостояния таким угрозам в настоящее время недостаточно урегулированы. В качестве одного из основных нормативных правовых актов, регламентирующих указанные правоотношения, можно выделить Воздушный кодекс Российской Федерации <1>, подп. 4 п. 5 ст. 84 которого установлено, что при осуществлении контроля за обеспечением авиационной безопасности должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области контроля (надзора) на транспорте, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области внутренних дел, вправе при наличии информации о возможности нарушения требований авиационной безопасности на воздушном судне сопровождать его во время полета. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 12. Ст. 1383.
Положениями об управлениях государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по федеральным округам Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденными соответствующими приказами Ространснадзора <2>, закреплено право управлений сопровождать воздушное судно во время полета при наличии информации о возможности нарушения на воздушном судне требований авиационной безопасности. Организация сопровождения воздушного судна во время полета инспекторским составом в соответствии с Положением об Управлении транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденным Приказом Ространснадзора от 28 декабря 2010 г. N ГК-1437фс <3>, возложена на указанное Управление, которое является структурным подразделением центрального аппарата Ространснадзора. ——————————— <2> См., например: Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-468фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта»; Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-469фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта»; Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-470фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта»; Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-464фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта»; Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-465фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта»; Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-466фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта»; Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-467фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта». <3> Документ опубликован не был.
Права полиции в указанной сфере нашли свое отражение в п. 27 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» <4>. Так, полиции при наличии информации о возможном нарушении требований авиационной безопасности на воздушном судне предоставлено право сопровождать его во время полета. Данное право напрямую взаимосвязано с п. 32 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции», которым установлена обязанность полиции участвовать в соответствии с законодательством Российской Федерации в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации <5>. Необходимо также отметить, что МВД России в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» <6> принимает участие в разработке мер по обеспечению авиационной безопасности в области гражданской авиации, обязанность реализовывать которые в соответствии со ст. 84 Воздушного кодекса Российской Федерации возложена на лиц, осуществляющих прием, отправку или обслуживание воздушных судов. ——————————— <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. Ст. 900. <5> См.: Барсуков С. И., Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный). М.: Деловой двор, 2011. С. 73. <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 10. Ст. 1334.
Вместе с тем до настоящего времени на уровне федерального законодательства не установлен порядок сопровождения воздушных судов, а также не урегулированы вопросы, связанные с передачей и поступлением соответствующей информации о нарушении требований авиационной безопасности, при наличии которой необходимо организовать сопровождение воздушного судна в полете. Решение указанных вопросов постоянно откладывается <7>. ——————————— <7> См.: п. 18 Плана мероприятий, проводимых Федеральной службой по надзору в сфере транспорта в 2007 г. по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг., утвержденного Приказом Ространснадзора от 26.02.2007 N ГК-109фс; п. 13 Плана мероприятий Министерства транспорта Российской Федерации, подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств на 2008 г. по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг., утвержденного Приказом Минтранса России от 17.03.2008 N 44; п. 22 Плана мероприятий, проводимых Федеральной службой по надзору в сфере транспорта в 2010 г. по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах, утвержденного Приказом Ространснадзора от 30.12.2009 N ГК-1479фс (утратил силу в связи с изданием Приказа Ространснадзора от 26.01.2010 N ГК-48фс).
Необходимо отметить, что сложившаяся система в части предоставления соответствующих прав по сопровождению воздушных судов полиции и инспекторам Ространснадзора в целом соответствует рекомендациям руководящих документов ИКАО <8>, которыми предусмотрено, что сотрудник службы безопасности на борту определяется как служащий государственного учреждения (такие сотрудники должны являться служащими правительственных организаций), которому правительством государства эксплуатанта и правительством государства регистрации разрешено находиться на борту воздушного судна с целью защиты этого воздушного судна и находящихся на его борту лиц от актов незаконного вмешательства. ——————————— <8> См., например: Руководство по авиационной безопасности, Doc 8973/8.
Данные положения корреспондируют с нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <9>. Так, дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции: федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
Статьей 11.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение требований авиационной безопасности установлена административная ответственность. Рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных указанной статьей, должностные лица органов, уполномоченных в области авиации, прежде всего Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, которые также уполномочены составлять соответствующие протоколы об административных правонарушениях. Нарушение соответствующих требований авиационной безопасности, как правило, связано с неисполнением Постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 г. N 897 «О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» <10> и Приказа Минтранса России от 28 ноября 2005 г. N 142 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам» (зарегистрировано в Минюсте России 28 декабря 2005 г. N 7321) <11>, которым установлены требования, обязательные для исполнения администрациями аэропортов, авиационными предприятиями, эксплуатантами, а также иными юридическими и физическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории аэропорта. Кроме того, ряд авторов работ по данной тематике <12> указывают на то, что правовое регулирование в рассматриваемой области включает в себя нормы, установленные Приказом Минтранса России от 25 июля 2007 г. N 104 «Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров» <13>, Приказом Минтранса России от 28 июня 2007 г. N 82 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей» <14>, Приказом Минтранса России от 5 сентября 2008 г. N 141 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Правила перевозки опасных грузов воздушными судами гражданской авиации» <15>, Приказом Министра обороны Российской Федерации от 26 марта 2003 г. N 90 «Об утверждении Инструкции по организации воздушных перевозок в Вооруженных Силах Российской Федерации» <16>. ——————————— <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 15. Ст. 1795. <11> Российская газета. 2007. 17 августа. N 180. <12> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / А. Г. Авдейко, С. Н. Антонов, И. Л. Бачило и др.; под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 7-е изд. М.: Проспект, 2011. 1296 с.; Семенихин В. В. Ответственность организаций и их руководителей. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2012. 1040 с. <13> Российская газета. 2007. 17 августа. N 180. <14> Российская газета. 2007. 10 октября. N 225. <15> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. 6 октября. N 40. <16> Российская газета. 2003. 15 мая. N 91.
Специализированная статья 11.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушение правил поведения граждан, в том числе на воздушном транспорте, устанавливает наказание за курение на воздушном судне при продолжительности полета менее трех часов (рассматривают в том числе органы внутренних дел), а также за невыполнение лицами, находящимися на борту воздушного судна, законных распоряжений командира воздушного судна (рассматривают органы, уполномоченные в области авиации, органы внутренних дел не рассматривают). Представляется, что объективная сторона указанного состава правонарушения не включает действия пассажиров, устраивающих дебош на борту воздушного судна. Данные действия наиболее соответствуют правонарушениям, предусмотренным ст. 20.1 (мелкое хулиганство), ст. 20.20 (распитие пива и напитков, изготавливаемых на его основе, алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах) и ст. 20.21 (появление в общественных местах в состоянии опьянения) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, или преступлениям, предусмотренным ст. 211 (угон судна воздушного) и ст. 213 (хулиганство) Уголовного кодекса Российской Федерации <17>. ——————————— <17> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.
Перечисленные выше меры административного и уголовного воздействия на нарушителей общественного порядка на воздушном судне, находящемся в полете, на практике возможно реализовать при условии наличия на борту соответствующего уполномоченного должностного лица. Указанное должностное лицо должно не только обладать определенным объемом властных полномочий, но и быть способно своими действиями предотвратить соответствующие правонарушения и преступления, возможность совершения которого существует на борту воздушного судна. Представляется, что в роли таких должностных лиц наиболее плодотворно смогут выступить сотрудники полиции, которые при сопровождении воздушных судов смогут обеспечивать охрану общественного порядка на борту, а также в случае выявления правонарушений составлять процессуальные документы и применять меры административного принуждения. Необходимо будет решить вопросы, связанные с реализацией соответствующих мер административного воздействия, например административного задержания, в условиях фактического нахождения воздушного судна в полете. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о введении дополнительных, аналогичных по содержанию, принудительных мер, не связанных с административными правонарушениями, осуществляемых на основании положений ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации <18> в целях обеспечения безопасности лиц, находящихся на борту воздушного судна. ——————————— <18> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 4. Ст. 445.
Безусловно, заслуживают внимания идеи, связанные с установлением права перевозчиков формировать и публиковать списки пассажиров, допустивших нарушения правил поведения на борту воздушного судна, создающих угрозу безопасности полета воздушного судна либо угрозу жизни или здоровью других лиц, а также не выполнивших распоряжения командира воздушного судна, и отказывать пассажирам, включенным в указанные списки, в заключении договора воздушной перевозки (так называемые черные списки пассажиров). Указанная мера воздействия носит гражданско-правовой характер и, как представляется, будет весомой частью комплекса мер, принимаемых для защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, при условии тщательной проработки процедурных, организационных и иных вопросов, связанных с принятием подобных решений. Вместе с тем преждевременным видится реализация предложений по возложению на сотрудников служб авиационной безопасности дополнительных функций по поддержанию общественного порядка на борту воздушного судна в полном объеме. По сути, это будет означать наделение большим объемом специфических правоохранительных полномочий работников коммерческих и некоммерческих организаций (авиакомпаний). Вместе с тем четкое закрепление участия в данном процессе служб авиационной безопасности будет иметь положительный эффект.
Литература
1. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. 6 октября. N 40. 2. План мероприятий, проводимых Федеральной службой по надзору в сфере транспорта в 2007 г. по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг., утвержден Приказом Ространснадзора от 26.02.2007 N ГК-109фс. Пункт 18. 3. План мероприятий Министерства транспорта Российской Федерации, подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств на 2008 г. по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг., утвержден Приказом Минтранса России от 17.03.2008 N 44. Пункт 13. 4. План мероприятий, проводимых Федеральной службой по надзору в сфере транспорта в 2010 г. по реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах, утвержден Приказом Ространснадзора от 30.12.2009 N ГК-1479фс. Пункт 22: утратил силу в связи с изданием Приказа Ространснадзора от 26.01.2010 N ГК-48фс. 5. Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-468фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта». 6. Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-469фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта». 7. Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-470фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта». 8. Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-464фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Уральскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта». 9. Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-465фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Приволжскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта». 10. Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-466фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта». 11. Приказ Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-467фс «Об утверждении Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта». 12. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / А. Г. Авдейко, С. Н. Антонов, И. Л. Бачило и др.; под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 7-е изд. М.: Проспект, 2011. 1296 с. 13. Российская газета. 2003. 15 мая. N 91. 14. Российская газета. 2007. 17 августа. N 180. 15. Российская газета. 2007. 10 октября. N 225. 16. Руководство по авиационной безопасности, Doc 8973/8. 17. Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 15. Ст. 1795. 18. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954. 19. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 12. Ст. 1383. 20. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. 21. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 4. Ст. 445. 22. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. Ст. 900. 23. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 10. Ст. 1334. 24. Барсуков С. И., Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный). М.: Деловой двор, 2011. С. 73. 25. Семенихин В. В. Ответственность организаций и их руководителей. М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2012. 1040 с.
