(Волович Н. В., Турова Е. Ю.) («Имущественные отношения в Российской Федерации», 2012, N 5)
К ВОПРОСУ О ПЕРЕСМОТРЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КАДАСТРОВОЙ СТОИМОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ. ЧАСТЬ 1
Н. В. ВОЛОВИЧ, Е. Ю. ТУРОВА
Волович Н. В., профессор Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (г. Москва), член Европейской академии по земельным отношениям (г. Цюрих), доктор экономических наук.
Турова Е. Ю., заместитель директора ООО «Институт оценки» (г. Томск).
Авторами статьи анализируется ситуация, возникшая после признания возможности установления кадастровой стоимости объектов недвижимости, равной их рыночной стоимости. Рассматривается российский и зарубежный опыт нормативного регулирования оценочной деятельности применительно к установлению стоимости для целей налогообложения имущественных комплексов крупных промышленных предприятий. Делается заключение о том, что, с точки зрения теории и практики, необходимо разделить понятия «рыночная стоимость для целей установления кадастровой стоимости недвижимости» и «рыночная стоимость объектов недвижимости для целей участия в рыночном обороте».
To the question concerning revision of results of land cadastral value estimation N. V. Volovich, E. U. Turova
The authors of the article analyze the situation, which appeared after recognition of possibility of establishment of property cadastral value equal to its market value. In this article is considered Russian and foreign experience of normative regulation of valuation activity in respect to establishment of value for taxation of large industrial enterprises property complex. In is concluded that from theory and practice viewpoint it is necessary to distinguish the conception «market value with the purpose of establishment of property cadastral value» from the conception «market value of property with the purpose of participating in market turnover».
Key words: cadastral value, market value, taxation, land cadastre assessment, challenging the assessment.
Возможность пересмотра результатов государственной кадастровой оценки земельных участков (далее — ГКОЗ) путем установления их рыночной стоимости на соответствующую дату кадастровой оценки является важной предпосылкой реализации прав граждан на справедливое и экономически обоснованное налогообложение. Правовую базу для этого создали изменения, внесенные в статью 66 Земельного кодекса Российской Федерации и ряд других законов, в частности, в Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон об оценке). Можно говорить о существенном упрощении законодательства, что делает принципы кадастровой оценки недвижимости более стабильными и предсказуемыми. Значительную роль здесь сыграл Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (далее — ВАС РФ), который при рассмотрении конкретного спора по соответствующей категории дел создал прецедентную практику рассмотрения таких судебных споров (дело ООО «Аверс» <1>). Высокий авторитет Президиума ВАС РФ, несомненно, будет способствовать более эффективному правоприменению в этой сфере. ——————————— <1> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 года N 913/2011. URL: http:// kad. arbitr. ru/ PdfDocument/ ecae32f4-acad — 4c7f-a444- 9c894110d6c0/ A27-4849- 2010_20110728_ Reshenija% 20i%20postanovlenija. pdf. Собственно позиция судейского сообщества системно изложена в статье Е. Л. Поветкиной и Е. В. Деменьковой «Проблемы пересмотра (оспаривания) кадастровой стоимости», напечатанной в N 2 Вестника Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации за 2012 год.
Однако практика предложенного ВАС РФ способа защиты прав граждан и бизнеса в виде определения рыночной стоимости земельных участков в период после утверждения заказчиками результатов ГКОЗ показывает, что во многом возложенные государством и обществом ожидания на такую форму защиты своих прав заинтересованными лицами не оправдываются. Зачастую отдельные лица злоупотребляют своим правом — как путем обращения в специально созданные комиссии по этим спорам при управлениях Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр, комиссия), так и в рамках судебного оспаривания результатов кадастровой стоимости по конкретным земельным участкам. Созданная к настоящему времени система определения базы платежей за землю не имеет аналогов в мировой практике. С одной стороны, всю государственную кадастровую оценку недвижимости в условиях ограниченности развитого рынка недвижимости проводят независимые оценщики, включая ее методическое обеспечение и экспертизу. С другой стороны, эти же оценщики в рамках процедуры пересмотра (оспаривания) результатов кадастровой оценки определяют рыночную стоимость любых объектов для ее установления в качестве кадастровой стоимости. Таким образом, происходит следующее: 1) оспаривается только превышение кадастровой стоимости земельных участков над их возможной рыночной стоимостью, в то же время случаи существенного занижения последней сознательно игнорируются; 2) после внесения изменений в Закон об оценке и распространения практики оспаривания результатов ГКОЗ стала обычной ситуация, когда кадастровая стоимость по многим группам объектов стала занижаться уже кадастровыми оценщиками в рамках массовой оценки, прежде всего из-за нежелания участвовать в возможных оспариваниях. Тем более что по результатам конкурсов на оказание таких услуг исполнители соглашаются на минимальные расценки и сроки выполнения государственных и муниципальных контрактов; 3) при всей открытости российского рынка оценочных услуг пересмотреть кадастровую стоимость имеют возможность далеко не все, так как это требует значительных затрат средств и времени и, кроме того, определенного психологического слома — фактически приходится выступать против государственной и муниципальной власти. Организационный механизм такого оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости создавался в расчете на то, что установление их кадастровой стоимости на основании индивидуальной рыночной оценки позволит устранить наиболее выраженные ошибки в массовой кадастровой оценке — как в части несоответствия ее результатов рыночной ситуации, так и в части противоречий данным об объекте кадастровой оценки. Таким образом, фактическое узаконивание права на ошибку в рамках кадастровой оценки привело к снижению требовательности к исполнителям работ по массовой оценке. Ярким примером является практика работы уже в 2012 году комиссии в Омской области, регионе, где в рамках предыдущей кадастровой оценки земельных участков на территории города Омска сложилась наиболее конфликтная по сравнению с другими регионами страны ситуация. Кадастровая оценка, проведенная в 2011 году, результаты которой утверждались уже в соответствии с новыми требованиями посредством значительного снижения кадастровой стоимости большинства земельных участков, должна была устранить основу конфликта. Однако опять именно в Омской области обращения граждан и организаций в комиссию по оспариванию уже новых результатов приняли массовый характер <2>. ——————————— <2> URL: http:// www. to55.rosreestr. ru/ kadastr/ kadastr_stoimost.
При этом все оспариваемые результаты кадастровой оценки до утверждения на уровне субъекта Российской Федерации получили необходимое положительное экспертное заключение саморегулируемой организации оценщиков «Российское общество оценщиков» (далее — СРО РОО). Удивительно и то, что теперь эта организация дает положительные заключения и на представляемые в целях оспаривания кадастровой стоимости отчеты о рыночной стоимости земельных участков. Средняя величина отклонения заявленной рыночной стоимости от кадастровой составляет 3 — 5 раз, но в конкретных случаях может достигать десятков раз. Например, по участку 55 : 36 : 180116 : 1 произошло снижение с 11,95 миллиарда рублей до 500,7 миллиона рублей, или с 2340 рублей за один квадратный метр до 98 рублей. В соответствии со всеми нормативными документами этот земельный участок требовалось оценить в индивидуальном порядке еще на стадии ГКОЗ, тем более что эксперты СРО РОО, как видно по результатам работы комиссии, не имеют никаких затруднений в рыночной оценке таких сложных градостроительных объектов. Работа комиссий и арбитражных судов при массовом применении такой процедуры оспаривания может превратиться в дублирование самой кадастровой оценки. В таком случае возникает резонный вопрос: может быть, поручить налогоплательщикам и другим правообладателям регулярно проводить переоценку своей недвижимости по аналогии с тем, как это делают крупные организации, и принимать ее в качестве налоговой базы, а за государством и муниципалитетами оставить функции проверки такой отчетности и установления ставок платежей за землю и порядка их оплаты? При этом можно и функции комиссий по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при управлениях Росреестра в субъектах Российской Федерации передать непосредственно в эти территориальные управления, так как пока работа этих комиссий фактически сводится к проверке правильности подачи заявления. На наш взгляд, потенциал работы комиссии не исчерпан, ее состав и функции надо только расширять, в том числе сделав процедуру установления в комиссиях рыночной стоимости для целей определения кадастровой стоимости состязательной. В противном случае будет серьезно ослаблена экономическая база местного самоуправления без каких-либо серьезных объективных оснований, а в конечном счете пострадают и граждане, и бизнес. Однако даже в этом случае невозможна формальная замена понятия «кадастровая стоимость» понятием «рыночная стоимость». Связано это с тем, что любая система определения налоговой базы нуждается в единообразии требований к принципам и порядку определения стоимостных характеристик различных видов объектов гражданских прав, в нашем случае — объектов недвижимости. В то же время понятие «рыночная стоимость», зафиксированное и в статье 40 Налогового кодекса Российской Федерации, и в статье 3 Закона об оценке, не может механически служить такой базой для кадастровой оценки недвижимого имущества по определению, так как понятие «рыночная стоимость» как цена имеет вероятностный характер и ее определение связано с наличием ряда допущений, которые невозможны вне конкретных гражданско-правовых сделок по отчуждению такого имущества. В связи с этим представляется, что Национальный совет по оценочной деятельности (далее — НСОД), принимая в октябре 2010 года Федеральный стандарт оценки N 4 «Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости» (ФСО N 4), совершил ошибку, когда не смог предложить оценщикам содержательное определение понятия «кадастровая стоимость», фактически отождествив его с понятием «рыночная стоимость». В соответствии с этим документом «под кадастровой стоимостью понимается установленная в процессе государственной кадастровой оценки рыночная стоимость объекта недвижимости, определенная методами массовой оценки, или, при невозможности определения рыночной стоимости методами массовой оценки, рыночная стоимость, определенная индивидуально для конкретного объекта недвижимости в соответствии с законодательством об оценочной деятельности» <3>. При этом делается несколько допущений: ——————————— <3> Одновременно соответствующие изменения были внесены и в ФСО N 2 «Цель оценки и виды стоимости».
1) кадастровая стоимость определяется как для объектов недвижимости, присутствующих на открытом рынке, так и для объектов недвижимости, рынок которых ограничен или отсутствует. Такая формулировка позволяет формально обойти требования статьи 5 Закона об оценке, а также ФСО N 1 «Общие понятия оценки, подходы и требования к оценке» (в соответствии с этими требованиями объекты оценки ограничиваются объектами, в отношении которых законодательством Российской Федерации установлена их возможность участия в гражданском обороте), поскольку она противоречит статье 24.13 Закона об оценке, в которой устанавливается, что государственная кадастровая оценка проводится в отношении объектов недвижимости, учтенных в государственном кадастре недвижимости. При этом их участие в гражданском обороте не требуется; 2) при использовании методов массовой оценки не учитываются виды прав и ограничений (обременений) на объекты оценки, за исключением сервитутов, установленных законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления <4>. Под массовой оценкой недвижимости ФСО N 4 понимает процесс определения стоимости при группировании объектов оценки, имеющих схожие характеристики, в рамках которого используются математические и иные методы моделирования стоимости на основе подходов к оценке. ——————————— <4> Следует уточнить, что это ограничение сопровождается формулировкой «в случае отсутствия у оценщика такой информации». Учитывая основную цель оценки — налогообложение, такая оговорка, возможно, оправданна, если сведения о видах прав и ограничений (обременений) будут известны в отношении всего массива объектов, подлежащих оценке. Однако при оспаривании кадастровой стоимости объекта недвижимости путем определения его рыночной стоимости это требование будет иметь прямое действие безотносительно судьбы других оцененных в рамках ГКОЗ объектов.
Представляется, что НСОД, начав осуществлять свою деятельность как регулятор оценочной деятельности именно с работы над ФСО N 4, в условиях ограниченных сроков на глубокую и всестороннюю дискуссию по этому вопросу принял позицию, которая нуждается в серьезной ревизии. Разработчики стандартов надеялись, что приход независимых оценщиков в эту сферу деятельности кардинально изменит состояние дел. Однако не следует забывать, что и до этого государственная кадастровая оценка осуществлялась организациями и специалистами в соответствии с требованиями Закона об оценке. При этом полученные результаты вызывали негативную реакцию у пользователей. На наш взгляд, к числу основных причин неадекватности результатов кадастровой оценки следует отнести не только недостаточное информационно-кадровое и организационно-методическое обеспечение, но и упрощенное понимание идентичности кадастровой и рыночной стоимости. Причиной такого упрощения, в том числе заложенного законодателями в измененную статью 66 Земельного кодекса Российской Федерации, стало известное ожидание, что рынок сам все поправит <5>. ——————————— <5> Такое обоснование, например, прямо положено в правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, в его Определении от 1 марта 2011 года N 275-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Баженова Вячеслава Валентиновича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 статьи 66 Земельного кодекса Российской Федерации» сформулировано следующее: «Такое правовое регулирование, закрепляющее использование для проведения государственной кадастровой оценки земельных участков главным образом методов массовой оценки, но не исключающее в некоторых случаях использование индивидуально-определенной рыночной стоимости… было обусловлено сложностью стоявших перед законодателем задач в условиях несформированного рынка земли в Российской Федерации» (URL: http:// base. consultant. ru/ cons/ cgi/ online. cgi? req=doc; base=LAW; n=112457; dst=0; ts=5168F98EFC3800421386 E4F87F76AAB0).
Прошедший с момента принятия ФСО N 4 период показал ошибочность зафиксированного в этих стандартах определения «кадастровая стоимость». Стало очевидным, что при фактическом отождествлении кадастровой и рыночной видов стоимости, даже с учетом названных допущений, не учитываются различия между объектами оценки. Такое отождествление не соответствует ни современному состоянию российского рынка недвижимости, ни поставленным целям оценки. В итоге не учитываются и различия в методах оценки. Необходимо сформулировать не условное, а содержательное понятие «кадастровая стоимость объекта недвижимости». Ранее авторами настоящей статьи принималось следующее определение: «Кадастровая стоимость земельного участка есть приведенная стоимость (или капитализация) тех преимуществ и выгод, которые имеет землепользование на оцениваемом земельном участке независимо от форм собственности, исходя из разрешенного вида текущего использования данного участка и без учета произведенных непосредственно на нем улучшений (застройки), и определенная для целей налогообложения в соответствии с утвержденными процедурами и правилами» <6>. Практика проведения кадастровой оценки объектов недвижимости за последние 2 года показала, что необходимость ориентации на фактическое (как стоимость в использовании), а не гипотетическое «наиболее эффективное» использование получает признание большинства ведущих ученых и практиков в этой сфере. «Отличие между кадастровой и рыночной стоимостью объектов недвижимости, в частности земельных участков, прежде всего связано с различиями между оценкой при их текущем использовании или наиболее эффективном использовании» <7>. ——————————— <6> Волович Н. В. Кадастровая оценка земель в системе управления социально-экономическим развитием городов: Автореф. … д-ра экон. наук / Российская академия наук; Институт экономики. М., 2003. С. 43. <7> Грибовский С. В. О принципах и проблемах оценки недвижимости для целей налогообложения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 2.
По нашему мнению, попытки дать определения кадастровой стоимости без анализа понятия «рыночная стоимость» не приведут к успеху. Необходимо рассмотреть вопрос, может ли величина рыночной стоимости объекта недвижимости при установлении кадастровой стоимости (в том числе в рамках процедуры судебного и внесудебного оспаривания) отличаться от аналогичной величины, определенной для целей совершения сделок. Нельзя согласиться с коллегами, которые считают, что с понятием «рыночная стоимость» все более или менее понятно. За прошедшее десятилетие значительное развитие получили не только российский рынок недвижимости, но и российская оценка. Очевидно, что понятие «наиболее эффективное использование» более присуще определению инвестиционной стоимости объекта оценки (что определяет возможность применения прогнозных методов), чем определению рыночной стоимости. Именно отсутствие данных о рыночных сделках заставило российское оценочное сообщество через прогнозы искать их замену, что в значительной степени лишало отчеты о рыночной стоимости их доказательного значения. Сейчас в целях создания прозрачного рынка Министерство экономического развития Российской Федерации и Росреестр готовы предложить систематизированную информацию обо всех (!) совершенных за последние годы сделках с земельными участками и другими объектами недвижимости. Риелторами и другими профессиональными участниками рынка также накоплен большой объем рыночной информации. В связи с этим по-новому надо рассмотреть и вопрос о методологии оценки — систематизации особенностей совершения сделок в конкретных сегментах рынка для определения корректировок прежде всего в рамках сравнительного подхода к определению стоимости. Это позволит углубить содержательное определение как кадастровой, так и рыночной стоимости. Глубокий кризис на рынке недвижимости в странах Западной Европы и Северной Америки, то есть в странах, где он всегда нам виделся классическим, выявил значительные проблемы с определением рыночной стоимости во всех сегментах, хотя общее определение рыночной стоимости как расчетной величины цены предполагаемой открытой сделки на рынке не ставится под сомнение. Но стало очевидным, что различные цели оценки предъявляют особые требования к определению рыночной стоимости недвижимости. Например, теперь в измененных стандартах RIGS при определении стоимости для целей ипотечного кредитования необходим тщательный анализ ликвидности объекта и не должны приниматься во внимание возможные спекуляции имуществом <8>. ——————————— <8> См.: Стандарты оценки RIGS / Пер. с англ. 6-е изд., доп. М.: Альбина Паблишерс, 2010. С. 26.
Более последовательно в этом отношении действовали в Германии. Несмотря на то что и ранее действовавшие немецкие стандарты оценки были направлены на минимизацию субъективизма в оценке, в июне 2010 года Постановлением Правительства Германии были утверждены новые Стандарты оценки (Immobilienwerterm ittlungsverordnung — ImmoWert V <9>). § 1 ImmoWert V определяет область применения указанного постановления — для определения как рыночной стоимости, так и ее составных частей, а также при выведении необходимых для этой оценки величин. Объектом оценки являются непосредственно земельные участки (по российскому законодательству — земельный участок и расположенные на нем другие объекты недвижимости), права на них, права на права, а также такие объекты оценки, для которых нет рынка. По сравнению с ранее действовавшей редакцией последний вид объектов является новым, и его появление связано с наличием многих отраслевых и территориальных сегментов рынка недвижимости, рыночные сделки по которым имеют эпизодический характер. Стоимость в новых Стандартах определяется на основе рыночно ориентированной модели с учетом всех экономических преимуществ и недостатков <10>. Такие изменения в Стандартах оценки были призваны привести практику оценки в соответствие с изменениями на рынке недвижимости, обеспечив при этом требуемую точность итоговой величины: не более чем 20-процентное отклонение цен сопоставимых сделок от установленной рыночной стоимости, что закреплено Конституционным судом Германии в рамках дел, связанных с установлением налогов на наследство. Попытка в связи с кризисом на рынке недвижимости определить 30-процентное отклонение как приемлемое для ряда целей определения стоимости не нашла понимание у законодателей именно в силу необходимости принятия мотивированных судебных решений по налоговым спорам. ——————————— <9> URL: http:// www. gesetze-im-internet. de/ bundesrecht/ immowertv/ gesamt. pdf. <10> Более подробный анализ указанного Постановления см.: Волович Н. В. Оценка рыночной стоимости земельных участков в Германии // Бюллетень СМАО «Оценочная деятельность». 2010. N 7.
Нуждаются в развитии и российские стандарты определения рыночной стоимости объектов недвижимости. При этом необходимо переосмыслить требования к учету возможных изменений с объектом недвижимости в будущем: только при достаточной достоверности (вероятности) на основе конкретных фактов и без спекулятивных ожиданий. Также нужно недвусмысленно установить, может ли один и тот же объект оценки иметь различные величины рыночной стоимости в зависимости от целей оценки. В этом отношении прецедентной является позиция Европейского суда по правам человека, который в рамках рассмотрения дела «Йокела против Финляндии» (Jokela — Finland, N 28856/95) принял Постановление от 21 мая 2002 года. По материалам этого дела величина рыночной стоимости земельного участка, установленная для целей налогообложения, существенно превышала величину рыночной стоимости этого объекта, определенную для целей изъятия для общественных нужд. «Необходимо принять во внимание, что оценка осуществлялась местными органами, независимыми друг от друга, а на апелляционном уровне земельным судом и административным судом, действовавшими также независимо. Более того, в соответствии с национальным законодательством рыночная цена подлежала определению на основе ценового уровня, преобладающего в различные моменты, в зависимости от объекта. При таких обстоятельствах и с учетом доли усмотрения национальных властей статья 1 Протокола N 1 не может быть истолкована как требующая, чтобы рыночная цена была фиксированной при определении ее для различных целей (выделено нами. — Авт.)» <11>. ——————————— <11> URL: http:// www. echr. ru/ documents/ doc/2462767/ 2462767-010.htm.
Если обратиться к международной оценочной практике, то Международными стандартами оценки (Международное руководство по оценке 13 (МР 13) «Массовая оценка для налогообложения имущества») указывается, что «базой стоимостной оценки для массовой оценки является рыночная стоимость… с учетом модификаций этого понятия, обусловленных соответствующими инструкциями или законодательством» <12>. Международными стандартами цель массовой оценки четко определена как использование для налогообложения. Также в стандарте 2 (МСО 2) «Базы оценки, отличные от рыночной стоимости» указывается, что «стоимость для целей налогообложения, или налоговая (налогооблагаемая) стоимость, — это стоимость, рассчитываемая на основе определений, которые содержатся в соответствующих нормативно-правовых актах, относящихся к налогообложению имущества. Хотя в некоторых документах подобного рода возможны ссылки на рыночную стоимость как базу оценки для целей налогообложения, методы, предлагаемые для расчета этой стоимости, могут давать результаты, отличные от рыночной стоимости в соответствии с МСО 1. Поэтому нельзя считать, что стоимость для налогообложения (или налоговая стоимость) соответствует определению, приведенному в МСО 1, если нет указания на противоположное» <13>. Очевидно, что определяющими становятся «модификации» понятия рыночной стоимости, «обусловленные соответствующими инструкциями или законодательством», или, как ранее писали, «в соответствии с утвержденными процедурами и правилами». ——————————— <12> Международные стандарты оценки. Восьмое издание. 2007. М.: РОО, 2008. С. 293. <13> Там же. С. 106.
Как видим, господствующее сегодня в России понимание тождественности кадастровой и рыночной стоимостей применительно к индивидуальной оценке не является верным ни с методологической, ни с методической точек зрения. С учетом новых редакций Земельного кодекса Российской Федерации и Закона об оценке это позволяет ставить вопрос о необходимости разделения понятий «кадастровая стоимость» и «рыночная стоимость» недвижимости и вне массовой оценки, на основе качественных особенностей различных целей оценки (предмет), равно как и различий в объектах оценки, а также различных требований к исходной информации и применяемым подходам и методам для оценки конкретных объектов. К сожалению, российское законодательство об оценке чрезмерно сузило выбор видов стоимости. Однако то, что кадастровой оценке присущи свои методы оценки конкретного индивидуального объекта недвижимости, четко отделяет ее от понятия «рыночная стоимость» в узком смысле, данного в Законе об оценке определения. При этом невозможно провести границу между кадастровой и рыночной оценками и по принципу использования массовых или индивидуальных методов оценки. Всегда в рамках массовой оценки можно было проводить дальнейшее разделение сформированных по видам использования объектов на более мелкие группы в соответствии с конкретными видами использования и местоположением объектов вплоть до индивидуальной оценки отдельных земельных участков и других объектов недвижимости. Оценщики традиционно используют методы математической статистики как при массовой, так и при индивидуальной рыночной оценке. На вопрос, является ли кадастровая стоимость рыночной, ответим: только в той мере, в которой при ее проведении необходимо и возможно учитывать рыночную информацию. Надо отметить, что в нашей стране все работы по массовой и индивидуальной оценке объектов недвижимости проводятся на основе рыночной информации. Понятие «кадастровая стоимость» роднит с понятием «рыночная стоимость» (как и с любым другим видом стоимости) необходимость исходить при оценке из информации о сложившемся уровне рыночных цен путем применения адекватных целям оценки подходов и методов. Выделение в отдельный вид стоимости и использование специальных методических требований связаны не только с необходимостью оценить все объекты, стоящие на учете в кадастре объектов недвижимости, что требует наличия специальных методических приемов при недостатке рыночной и иной информации (то есть при массовой оценке), с чем согласны все авторы. Однако то, что величина кадастровой стоимости и в случае индивидуального расчета по конкретному объекту, по которому нет ограничений в рыночном обороте и есть доступная рыночная информация, только в идеале может оказаться равной величине рыночной стоимости, полученной в рамках обычной рыночной оценки, российскому оценочному сообществу еще только требуется доказать. Разработчики ФСО N 4 доводят до рынка мысль, что величина рыночной стоимости земельного участка, устанавливаемая в индивидуальном порядке для целей совершения сделки ее купли-продажи, обязательно должна быть идентична величине рыночной стоимости, определенной для целей оспаривания кадастровой стоимости. С этим положением согласны и большинство специалистов. При этом, однако, они забыли, что любая оценка есть не более чем модель установления стоимости и строится на определенных допущениях и ограничениях исходя из поставленных целей. Проведем эксперимент. В качестве объекта кадастровой оценки возьмем земельные участки крупных промышленных предприятий. Именно объекты недвижимости тяжелой промышленности являются основной налоговой базой как по налогу на имущество организаций, так и по земельному налогу. Рассмотрим отрасль металлургии, чтобы исключить возможность проведения расчетов на примере предприятий, неконкурентоспособных на мировом рынке. Российская металлургическая отрасль — одна из немногих, которая может реально выиграть от вхождения России в ВТО, а ее продукция активно востребована на мировом рынке. При этом в качестве объектов анализа рассмотрим только российские предприятия, производящие близкую по объемам и номенклатуре продукцию, например алюминиевые заводы (см. таблицу). Из таблицы видно, что установленная на 2012 год кадастровая стоимость земельных участков алюминиевых заводов <14> существенно различается — до 10 раз (Новокузнецкий алюминиевый завод и Саяногорский комплекс предприятий). При этом все эти предприятия расположены в смежных регионах Сибирского федерального округа (Иркутская область, Красноярский край, Кемеровская область, Республика Хакасия) и реально принадлежат только одному собственнику — ОАО «Русал». Можно было бы говорить об очевидной ошибке в обосновании кадастровой стоимости этих земельных участков. Но причиной допущения такой ошибки являются не только зависимость оценщиков от внешнего давления и возможность получения желаемого результата путем использования в качестве аналогов цен предложений об объектах промышленности из других сегм ентов рынка. Просто на этих территориях не с чем объединить указанные объекты в рамках одной группировки. Предприятия РАО «Норильский никель» или Ачинский глиноземный комбинат удалены от этих объектов оценки и ориентированы на добычу и переработку другого горнорудного сырья, ферросплавный завод и металлургические комбинаты в Новокузнецке также имеют другие требования к энерго — и водопотреблению, образованию земельных участков. ——————————— <14> Четыре указанные в таблице предприятия производят примерно 90 процентов от всего российского и 10 процентов от мирового объема первичного алюминия.
Таблица
Различия в кадастровой стоимости земельных участков, занятых основными промышленными площадками алюминиевых заводов (по состоянию на 1 января 2012 года) <15>
Завод и его местоположение Укрупненный показатель кадастровой стоимости (УПКС), руб./ кв. м
Братский алюминиевый завод 1224 (г. Братск, Иркутская обл.)
Красноярский алюминиевый завод 1709 (г. Красноярск, Красноярский край)
Новокузнецкий алюминиевый завод 3538 (г. Новокузнецк, Кемеровская обл.)
Саяногорские алюминиевые заводы 322 (г. Саяногорск, Республика Хакасия)
В существующих условиях работа комиссий по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при наличии информации только в пределах одного региона и при отсутствии специальной методики определения рыночной стоимости для целей установления кадастровой стоимости будет заведомо неэффективной. Причем не только относительно конкретных объектов, но и в регионе в целом, так как решения по спорам о кадастровой стоимости таких ведущих предприятий региона будут заведомо прецедентными и станут ориентиром для других граждан и организаций. В реальности же в условиях сложившейся региональной структуры предприятий цветной металлургии при оценке этих имущественных комплексов отдельно в каждом регионе нет никакого другого варианта определения кадастровой стоимости предприятий, кроме как проведения индивидуальной рыночной оценки. Вот почему при проведении ГКОЗ необходимо было выделить эти алюминиевые заводы в отдельную группу (по одному в каждом регионе). Требования к размещению алюминиевых заводов заведомо уникальны — этот вид использования земельных участков требует наличия водных ресурсов, надежного железнодорожного сообщения, больших объемов дешевой электроэнергии и достаточного числа квалифицированной рабочей силы. К тому же санитарно-экологические требования определяют наличие санитарно-защитных зон, отделяющих эти промышленные площадки от жилых районов. В этом случае деление земель на категории лишено смысла (большинство этих предприятий совершенно условно включены в черту населенных пунктов), и методика кадастровой оценки потребует индивидуальной оценки таких объектов недвижимости. Не случайно еще со времен существования СССР проектированием алюминиевых заводов занимается отдельный проектный институт — ВАМИ, специализирующийся на учете всех факторов размещения такого производства. В силу этих причин методика кадастровой оценки земельных участков и других объектов недвижимости алюминиевых и других уникальных предприятий не может быть прямо идентична методике их индивидуальной рыночной оценки хотя бы потому, что рыночных сделок с такими объектами недвижимости нет. Все эти предприятия принадлежат одной группе, ориентированы на переработку импортируемого сырья на условиях толлинга. В рамках обычных методов определения рыночной стоимости (которые еще не формализованы в российской практике) отчет об оценке таких объектов будет производным от многих допущений, которые возможны только при определении инвестиционной стоимости. Например, в рамках правительственного решения о приобретении Богословской ТЭЦ в целях сохранения производства на Богословском алюминиевом заводе (БоАЗ) для ОАО «Русал» возникла неопределенность: включать или не включать в ее оценку возможную инвестиционную прибыль по договору о предоставлении мощности Новобогословской ТЭЦ <16>. Только одно это определяет различие в итоговой стоимости земельного участка БоАЗа на миллиарды рублей. Отдельно рыночной стоимости земельных участков, занятых этими комплексами, в традиционном понимании просто нет и быть не может, кроме как в качестве условной величины. ——————————— <16> URL: http:// smao. ru/ru/ news/market/ article_5324.html.
В статье «Проблемы оценки застроенных земельных участков промышленных предприятий» <17> на основе анализа российского и европейского опыта автор представил подходы к оценке для целей определения кадастровой стоимости земельных участков крупных промышленных предприятий в рамках их индивидуальной, а не массовой оценки. При этом как основной метод оценки крупных промышленных комплексов для целей их кадастровой оценки предлагался сравнительный подход с учетом особенностей использования земельных участков для конкретного вида производственной деятельности на основе необходимых затрат средств и времени на подготовку площадок. ——————————— <17> См.: Волович Н. В. Проблемы оценки застроенных земельных участков промышленных предприятий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2004. N 3.
В то же время при проведении в последние годы индивидуальных оценок земельных участков крупных промышленных комплексов для целей определения их кадастровой стоимости в основном использовались методы техники остатка на основе укрупненных оценок их бизнеса. При этом оценка бизнеса основывалась на прогнозах. Очевидно, что при применении прогнозных методов при незначительной доле стоимости земельных участков в общей величие их имущества получаются спорные результаты в зависимости от субъективного мнения оценщиков и экспертов. Иначе говоря, применение обычных методов рыночной оценки недвижимости возможно только при их существенной переработке для этих целей. Так, в рамках доходного подхода обычное прогнозирование ограничено тем, что существенная часть расходов (земельный налог или арендная плата) является искомой итоговой величиной исходя из целей оценки. С учетом накопленного за годы после вступления в действие Земельного кодекса Российской Федерации опыта кадастровой и рыночной оценок земельных участков и других объектов недвижимости считаем необходимым конкретизировать возможные к применению в рамках индивидуальной рыночной оценки для целей налогообложения методические подходы, которые должны основываться на следующем: 1) система определения рыночной стоимости объектов недвижимости в целях установления их кадастровой стоимости по всем элементам существенно отличается от определения рыночной стоимости для целей участия в гражданском обороте, что обусловливается различными целями оценки; 2) систематизация различных требований к определению рыночной стоимости объектов оценки для различных целей такой оценки, в том числе в рамках как массовой, так и индивидуальной оценки, должна быть отражена в федеральных стандартах оценки и (или) Правилах кадастровой оценки земельных участков и других объектов недвижимости, а также в других нормативных и методических документах. Это позволит создать адекватную целям кадастровой оценки основу для разрешения судебных и внесудебных споров относительно кадастровой стоимости конкретных объектов недвижимости; 3) объектами оценки являются земельные участки и другие объекты недвижимости, внесенные в государственный кадастр недвижимости, с учетом их фактического использования (стоимость в использовании). Если объектом оценки является часть имущественного комплекса предприятия (статья 132 Гражданского кодекса Российской Федерации) или сложной вещи (статья 134 Гражданского кодекса Российской Федерации), то определение стоимости должно быть проведено с учетом состояния всего комплекса (сложной вещи) на дату оценки. В частности, необходимо учесть обязательность установления санитарно-защитных и иных зон с особым режимом использования, наличие соответствующих характеру деятельности очистных сооружений, всех условий подключения площадок к внешним источникам энерго — и водоснабжения в соответствии с земельным, экологическим и иным законодательством (статья 30 Земельного кодекса Российской Федерации). Пообъектная регистрация прав на здания или раздел единого земельного участка не является препятствием для оценки таких объектов как единого комплекса; 4) оценка кадастровой стоимости земельного участка и других объектов недвижимости в рамках как индивидуальной, так и массовой оценки проводится исходя из признания за всеми объектами оценки права собственности, не ограниченного другими вещными и обязательственными правами третьих лиц. При этом не берутся во внимание особенности индивидуального экологического состояния участка (например, возможные затраты на будущую рекультивацию <18>), а также изменения в налогообложении недвижимости в связи с ее кадастровой переоценкой. Также не учитывается возможное влияние на стоимость недвижимости наличия на земельном участке потенциальных доходов от добычи полезных ископаемых, если такой учет не следует из обычных условий делового оборота. Кроме этого, при определении рыночной стоимости таких объектов не должен выделяться налог с оборота; ——————————— <18> Экологическую загрязненность объекта кадастровой оценки можно учесть в рамках установления льготных ставок налогов, вплоть до полного освобождения от налогов, как в настоящее время установлено в Латвии в рамках кадастровой оценки.
5) методы оценки устанавливаются на основе рыночно ориентированной модели с учетом всех экономических преимуществ и недостатков объектов кадастровой оценки, соответствующих конкретному сегменту рынка недвижимости. Основные сложности, с которыми сталкиваются оценщики при определении рыночной стоимости для целей установления кадастровой стоимости, — отсутствие конкретизации общеизвестных подходов и методов к оценке, отражающих специфику объектов оценки, недостаток рыночной информации. Исходным при оценке земельных участков, занятых промышленным предприятием, является необходимость рассматривать такие земельные участки в их производственном единстве в рамках всего имущественного комплекса предприятия как пространственной базы для его функционирования, как это объективно вытекает из требований экологического, градостроительного и земельного законодательства. При составлении индивидуального отчета о рыночной стоимости конкретных земельных участков для целей определения их кадастровой стоимости полагаем возможным ввести следующие требования: 1) в рамках доходного подхода преимущество отдается методу прямой капитализации сложившихся по аналогичным объектам доходов от сдачи их в аренду. В случае оценки объектов недвижимости, которые исключительно самостоятельно используются собственниками для организации производственной деятельности, предполагаемые доходы от их использования должны отражать фактически сложившиеся результаты их хозяйственной деятельности по всему имущественному комплексу таких предприятий в целом, с учетом возможного трансфертного ценообразования при капитализации доходов до уплаты налогов на прибыль, землю и имущество на основе действующей на дату оценки кредитной ставки для этого сегмента рынка; 2) применение сравнительного подхода является предпочтительным. При использовании сопоставимых сделок расхождение итоговых цен после корректировок не должно превышать 20 процентов от средней величины, с учетом состояния объекта оценки и объектов-аналогов. В рамках метода сравнения продаж допускается отказ от корректировок, связанных с условиями финансирования и продажи, а также с расходами, предполагаемыми после продажи объекта кадастровой оценки. В то же время стоимость земельного участка как объекта оценки должна учитывать затраты на его приведение в состояние, аналогичное состоянию на дату оценки, в том числе исходя из требующегося на это времени (например, срок проектирования и застройки), и соответствующие финансовые и материальные затраты, если земельные участки объектов-аналогов и объекта оценки различаются по их фактическому использованию. Изложенные специальные требования и допущения при определении рыночной стоимости объектов недвижимости в целях установления их кадастровой стоимости следует, естественно, обсудить всем специалистам. Уверены, что дискуссии по этому вопросу как среди теоретиков, так и среди практиков позволят найти выход из тупика, в который завело кадастровую оценку отождествление понятий «рыночная стоимость» и «кадастровая стоимость». Безусловно, обобщение практики проведения кадастровой и рыночной оценки объектов недвижимости позволит выработать необходимые методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков и других объектов недвижимости для целей установления их кадастровой стоимости. В следующей части изложения проведенного исследования авторы рассмотрят практические вопросы применения предлагаемых требований на примере оценки земельных участков крупнейших комбинатов черной металлургии как отрасли, где в отличие от алюминиевой промышленности существует реальная конкуренция не только с мировыми производителями, но и внутри российского рынка, и сравнять полученные результаты с утвержденными результатами кадастровой оценки <19>. ——————————— <19> Вторая часть исследования планируется к публикации в следующем номере журнала. — Примеч. ред.
Литература и информационные источники
1. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ. 2. Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». 3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2011 года N 275-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Баженова Вячеслава Валентиновича на нарушение его конституционных прав пунктом 3 статьи 66 Земельного кодекса Российской Федерации». URL: http:// base. consultant. ru/ cons/cgi/ online. cgi? req=doc; base=LAW;n=112457; dst=0; ts=5168F98EFC3800421386 E4F87F76AAB0. 4. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 июня 2011 года N 913/2011. URL: http:// kad. arbitr. ru/ PdfDocument/ ecae32f4-acad — 4c7f-a444-9c894110d6c0/ A27-4849-2010_20110728_ Reshenija%20i% 20postanovlenija. pdf. 5. URL: http:// www. to55.rosreestr. ru/ kadas-tr/ kadastr_stoimost. 6. Поветкина Е. Л., Деменькова Е. В. Проблемы пересмотра (оспаривания) кадастровой стоимости // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2012. N 2. 7. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 октября 2010 года N 508 «Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости: Федеральный стандарт оценки (ФСО N 4)». 8. Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года N 255 «Цель оценки и виды стоимости: Федеральный стандарт оценки (ФСО N 2)». 9. Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 20 июля 2007 года N 256 «Общие понятия оценки, подходы и требования к оценке: Федеральный стандарт оценки (ФСО N 1)». 10. Волович Н. В. Кадастровая оценка земель в системе управления социально-экономическим развитием городов: Автореф. … д-ра экон. наук / Российская академия наук; Институт экономики. М., 2003. С. 43. 11. Грибовский С. В. О принципах и проблемах оценки недвижимости для целей налогообложения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 2. 12. Стандарты оценки RIGS / Пер. с англ. 6-е изд., доп. М.: Альбина Паблишерс, 2010. 13. URL: http:// www. gesetze — im-internet. de/ bundesrecht/ immowertv/ gesamt. pdf. 14. Волович Н. В. Оценка рыночной стоимости земельных участков в Германии // Бюллетень СМАО «Оценочная деятельность». 2010. N 7. 15. URL: http:// maps. rosreestr. ru/Portal. 16. Постановление Европейского суда по правам человека по делу «Йокела (Jokela) против Финляндии (Finland)». Жалоба N 28856/95. Страсбург. 21 мая 2002 года. URL. http:// www. echr. ru/ documents/ doc/ 2462767/ 2462767-010.htm. 17. Международные стандарты оценки. Восьмое издание. 2007. М.: РОО, 2008. 18. URL: http:// smao. ru/ ru/news/ market/ article_5324.html. 19. Волович Н. В. Проблемы оценки застроенных земельных участков промышленных предприятий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2004. N 3. 20. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ.
(Продолжение см. «Имущественные отношения в Российской Федерации», 2012, N 11)
