Особенности приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, под объектами незавершенного строительства

(Гряда Э. А.) («Цивилист», 2013, N 2)

ОСОБЕННОСТИ ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, НАХОДЯЩИЕСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ, ПОД ОБЪЕКТАМИ НЕЗАВЕРШЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Э. А. ГРЯДА

Гряда Элеонора Александровна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического и земельного права Кубанского государственного аграрного университета.

Особенности приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, определенные действующим законодательством, основываются на необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов. При этом решение вопроса о наличии или отсутствии права на приобретение земельных участков зависит от вида субъекта, правового режима земельного участка (включая правила об ограничении оборотоспособности), а также наличия ранее возникших прав. Одним из распространенных оснований возникновения прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности, в том числе для целей строительства, является договор аренды, заключенный по результатам проведения торгов. Наличие обязательственных отношений между органом публичной власти и застройщиком земельного участка обеспечивает контроль как над самим процессом строительства, так и над сроками его окончания. Идеальной правовой конструкцией, позволяющей застройщику приобрести право собственности на арендуемый земельный участок, является реализация предусмотренного законом права на его выкуп, определенный в ст. 36 Земельного кодекса РФ как исключительное право на приватизацию, которое может быть реализовано после государственной регистрации права на здание, строение, сооружение. В то же время законодательно установленная возможность государственной регистрации права на объекты незавершенного строительства, предусмотренная Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <1>, и отнесение его к объектам недвижимости предопределяют наличие на практике споров о возможности выкупа земельного участка в случаях, если строительство объекта является незавершенным. ——————————— <1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Анализ судебной практики применения законодательства, регулирующего данные отношения, свидетельствует о двух противоречивых подходах в разрешении споров об отказе органов государственной власти или местного самоуправления в приватизации земельного участка, расположенного под объектом незавершенного строительства. Первый подход основывается на выводе о возможности реализации права на приобретение земельного участка в собственность собственником объекта незавершенного строительства. Обосновывая решения о признании отказов в предоставлении земельных участков неправомерными, суды приходят к выводам о том, что прямого запрета на приватизацию земельных участков, занятых объектами незавершенного строительства, не имеется, и, кроме того, в данном случае отсутствуют основания для отказа в предоставлении земельного участка в собственность по смыслу ч. 4 ст. 28 ЗК РФ <2>. ——————————— <2> См.: Кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Астраханского областного суда от 28 сентября 2011 г. N 33-3095/2011 // http://rospravosudie. com (дата обращения — 10 декабря 2012 г.).

В связи с этим особый интерес представляет Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22 февраля 2012 г. N 71-В11-13, в котором, в частности, указывается, что при наличии зарегистрированного права собственности на объект незавершенного строительства, являющийся в этом случае объектом недвижимого имущества, участвующим в обороте, с учетом того обстоятельства, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с действующим законодательством не отнесен к землям, изъятым или ограниченным в обороте, оснований для ограничительного толкования статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации не имеется <3>. ——————————— <3> СПС «КонсультантПлюс».

Представляется, что данный вывод носит спорный характер. С одной стороны, прямого запрета на приватизацию земельных участков под такими объектами в законодательстве действительно не содержится. Но, на наш взгляд, и права на приобретение земельного участка в данном случае не установлено. Статья 28 ЗК РФ, устанавливающая правила приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, содержит только общие положения об условиях такого приобретения и недопустимости отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Очевидно, что такие общие нормы детализируются путем определения различного порядка приобретения прав на земельные участки в отдельных случаях. Законодателем установлен различный порядок приобретения права собственности на земельные участки для целей строительства, оформления прав на земельные участки гражданами в упрощенном порядке, переоформления права постоянного бессрочного пользования юридическими лицами. Возникает вопрос: в каком порядке будет подлежать приватизации земельный участок под объектом незавершенного строительства, находящийся в государственной или муниципальной собственности и используемый гражданином или юридическим лицом на правах аренды? На наш взгляд, в ст. 36 ЗК РФ перечень собственников объектов недвижимого имущества, обладающих исключительным правом на приватизацию, является четко определенным, поэтому оснований для ограничительного или расширительного толкования содержащихся в ней норм не имеется. Поэтому обоснованной представляется позиция о невозможности применения к отношениям правил, предусмотренных ст. 36 ЗК РФ, поскольку рассматриваемые объекты не относятся к зданиям, строениям, сооружениям <4>. ——————————— <4> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27 августа 2010 г. по делу N А32-47901/2009 // СПС «КонсультантПлюс».

Попытка устранения пробела в определении порядка приватизации земельного участка под объектами незавершенного строительства была предпринята Законодательным собранием Пермского края путем внесения в Государственную Думу РФ проекта Федерального закона N 493194-5 «О внесении изменений в отдельные статьи Земельного кодекса Российской Федерации». В законопроекте предлагалось определить наименование ст. 36 ЗК РФ «Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства» и по тексту данной статьи после слов «здания, строения, сооружения» внести дополнение словами «объекты незавершенного строительства» в соответствующих числе и падеже <5>. ——————————— <5> См.: проект Федерального закона N 493194-5 // СПС «КонсультантПлюс».

Предложения такого совершенствования норм ст. 36 ЗК РФ формулируются и при проведении научных исследований. Так, Т. С. Пхалагов считает необходимым устранение пробела в ЗК РФ, связанного с закреплением в п. 1 ст. 36 права на приобретение в собственность земельного участка не за собственниками любых объектов недвижимости, а лишь за правообладателями зданий, строений, сооружений, к числу которых объекты незавершенного строительства не относятся, поскольку это затрудняет их гражданский оборот <6>. ——————————— <6> См.: Пхалагов Т. С. Гражданско-правовой режим объектов капитального строительства: Автореф. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2012. С. 11.

В то же время определение порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, должно основываться на необходимости реализации не только частных, но и публичных интересов. Поэтому установление правила о возможности выкупа земельных участков под объектом незавершенного строительства приведет к невозможности реализации органами государственной власти и местного самоуправления деятельности в сфере обеспечения градостроительного развития территорий. В частности, в договоре аренды земельного участка могут содержаться правила, понуждающие застройщика к скорейшему введению объекта строительства в эксплуатацию путем повышения размера арендной платы, в случае если объект строительства не введен в эксплуатацию в течение предусмотренного срока. Второй подход в практике разрешения споров об определении правомерности либо неправомерности решений органов власти о предоставлении земельного участка под объектом незавершенного строительства основан на выводе о невозможности применения к отношениям, возникающим при приватизации земельного участка под таким объектом, правил, предусмотренных ст. 36 ЗК РФ. Детализированно обоснование такого вывода представлено в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 декабря 2008 г. N 8985/08, в котором содержится несколько важных положений, отражающих правовую природу рассматриваемых отношений. Во-первых, мнение о наличии права на выкуп земельного участка собственником объекта незавершенного строительства не учитывает необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов <7> при возведении объектов капитального строительства. ——————————— <7> По своей сути, основываясь на оценочных понятиях разумности и справедливости, баланс частных и публичных интересов, являющийся условием формирования правового государства, может рассматриваться как проявление принципа равенства участников гражданских правоотношений.

Во-вторых, при предоставлении земельного участка в аренду для целей строительства применение положений ст. 36 ЗК РФ к объектам незавершенного строительства исключается в связи с тем, что в отличие от зданий, строений или сооружений они не могут быть использованы в соответствии с их назначением до завершения строительства и ввода их в эксплуатацию. Как справедливо указано судом, правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды. В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 46 ЗК РФ основанием для прекращения договора аренды земельного участка, предназначенного для строительства, является его неиспользование в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом или договором аренды земельного участка <8>. ——————————— <8> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 23 декабря 2008 г. N 8985/08 // Вестник ВАС РФ. 2009. N 4.

По сути, наличие договора аренды обеспечивает соблюдение публичных интересов, в данном случае выражающихся в возможности обеспечения контроля за соблюдением градостроительных норм и правил, расторжения договора аренды при нарушении его существенных условий. Согласно правовой позиции, изложенной в указанном Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, хотя в ст. 36 ЗК РФ не названы объекты незавершенного строительства, применение порядка выкупа земельных участков под названными объектами возможно в случаях, прямо указанных в законе. К такому случаю, например, относится переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в силу положений п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» <9>. В соответствии с ч. 2 ст. 3 этого Закона юридические лица, за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, обязаны переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 января 2012 г. в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ. ——————————— <9> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

Вторым случаем, указанным в Законе, является приватизация объектов незавершенного строительства в силу положений п. 3 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» <10>, в соответствии с которыми собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. ——————————— <10> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

С правовой позицией суда, конечно же, можно согласиться. Однако, как показала практика, разъяснения, представленные в рассматриваемом Постановлении, не носят исчерпывающего характера. В частности, на практике возникают споры о том, может ли осуществляться так называемый переход права на приватизацию в случае, если право собственности на объект недвижимости, а в данном случае — объект незавершенного строительства было приобретено другим лицом. Рассмотрим данную ситуацию применительно к двум указанным случаям: применение норм ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» и ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Решение указанного вопроса при намерении нового правообладателя объекта незавершенного строительства осуществить выкуп земельного участка на основании Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» уже выработан судебной практикой и выражен в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 10 апреля 2012 г. N 15874/11 <11>. По мнению суда, при приобретении объектов незавершенного строительства не в процессе приватизации, а в результате совершения сделки купли-продажи порядок выкупа земельных участков, предусмотренный п. 3 ст. 28 Закона о приватизации, к данным отношениям не применим. ——————————— <11> СПС «КонсультантПлюс».

В связи с этим интересным представляется вопрос о том, может ли быть применим данный вывод по аналогии к отношениям, при которых земельный участок принадлежал продавцу на праве постоянного бессрочного пользования? Обладает ли при этом новый собственник объекта незавершенного строительства правом на приватизацию земельного участка? С одной стороны, в данной ситуации необходимо вести речь о приобретении прав на земельный участок под объектом недвижимости. Однако возможность перехода права постоянного бессрочного пользования формально не может быть определена на основании ст. 35 ЗК РФ, поскольку содержащиеся в ней нормы определяют порядок перехода права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, а объект незавершенного строительства к таким объектам не относится. С другой стороны, необходимо обратить внимание на содержание п. 12 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» <12>, в котором отмечена возможность перехода обязанности по переоформлению права постоянного бессрочного пользования к новому собственнику объекта недвижимости. Так, суд указал, что, если право собственности на здание, строение или иную недвижимость перешло после введения в действие ЗК РФ к лицу, которое в силу п. 1 ст. 20 ЗК РФ не может обладать земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, такому лицу надлежит по своему выбору переоформить названное право на право аренды земельного участка или приобрести его в собственность. ——————————— <12> СПС «КонсультантПлюс».

Аналогичной позиции необходимо придерживаться в случаях, когда право собственности на недвижимость перешло в силу договоров мены, дарения, других сделок, а также в связи с реорганизацией юридического лица в порядке правопреемства. Следовательно, при смене собственника объекта недвижимости (объект незавершенного строительства таковым является) осуществляется переход обязанности по переоформлению, переходит и право выбора вида переоформляемого права. Следует обратить внимание на то, что в указанном постановлении не только перечисляются здания, строения, сооружения, но и содержится указание на иную недвижимость. Следовательно, вполне логично будет предположить возможность перехода права на выкуп земельного участка к новому собственнику объекта незавершенного строительства. Рассмотренные ситуации являются схожими, однако решение вопроса о наличии или отсутствии оснований для приватизации земельного участка является различным. Такое различие усматривается в самом существе рассматриваемых отношений: в одном случае речь идет об определении возможности перехода к новому правообладателю недвижимости ограниченного вещного права, а в другом — у продавца объекта вещное право на земельный участок отсутствует. Таким образом, объект незавершенного строительства обладает рядом особенностей, обусловленных его признаками, в том числе фактом отсутствия разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также незавершенностью самого процесса строительства, что не позволяет отнести данный объект непосредственно к зданиям, строениям, сооружениям. Приватизация земельного участка под объектом незавершенного строительства законом не исключается, однако необходимо признать факт отсутствия у собственника такого объекта исключительного права, предусмотренного ст. 36 ЗК РФ.

Пристатейный библиографический список

Пхалагов Т. С. Гражданско-правовой режим объектов капитального строительства: Автореф. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2012.

——————————————————————