Шестакова Е. В., канд. юрид. наук, генеральный директор ООО «Актуальный менеджмент».
Приобретая офисное или жилое здание, заключая подрядный договор на строительство офиса, необходимо обращать внимание на земельные отношения, поскольку в случае использования земли не по назначению судом может быть принято решение о сносе такой постройки; вместе с тем в законодательстве предусмотрена возможность перевода земель из одной категории в другую. В данной статье мы также обратимся к судебной практике, сформировавшейся по вопросу расположения зданий на землях различного назначения.
ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О НАЗНАЧЕНИИ ЗЕМЛИ
Назначение земельного участка, вид его использования в конкретных целях определяются на основе норм законодательства, которые закрепляют цели допустимого использования земель соответствующей категории. Разрешенное использование земельного участка представляет собой установление конкретной цели (целей) использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок.
Соответствие функционального назначения постройки целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка может быть подтверждено выписками из государственного кадастра объектов недвижимости и градостроительной документацией (генеральным планом населенного пункта, правилами землепользования и застройки).
Категория земель указывается в:
— актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;
— договорах, предметом которых являются земельные участки;
— документах государственного земельного кадастра;
— документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
— иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Предоставление земельного участка в целях комплексного освоения должно осуществляться с соблюдением правил, установленных п. 4 ст. 30 ЗК РФ, в частности должны соблюдаться условия о формировании земельного участка, его государственном кадастровом учете и его предоставлении по результатам торгов. В качестве разрешенного использования земельного участка, определяемого на стадии формирования участка, может быть указано комплексное освоение в целях жилищного строительства (с раскрытием его основных этапов или без такового) либо иной подходящий вид разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом, при наличии последнего. Этот же вид использования должен найти отражение в договоре аренды земельного участка.
Офисные здания и жилые здания по общему принципу чаще всего располагаются на землях населенных пунктов. Большая часть площади земель населенных пунктов предназначена для различных видов застройки: жилой, общественно-деловой, промышленной и т. д. В то же время на территории практически любого населенного пункта существуют рекреационные зоны, земли общего пользования, городские леса, особо охраняемые природные территории и т. д. В таких зонах строительство зданий офисного и жилого назначения осуществляться не должно.
К землям, не связанным со строительством офисных и жилых зданий, относятся:
1) земли сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья и несельскохозяйственные угодья);
2) земли промышленности и иного специального назначения (земли промышленности; земли энергетики; земли транспорта; земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны и безопасности; земли иного специального назначения);
3) земли особо охраняемых территорий и объектов;
4) земли лесного фонда;
5) земли водного фонда.
Вместе с тем на землях промышленности может располагаться, например, офис-здание, обслуживающее промышленный объект.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что не допускается строительство на земельном участке, площадь которого меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов Российской Федерации. Иногда бывают спорные ситуации в отношении только образованных земельных участков, которые не подпадают под регламенты. Соответствующие разъяснения даются также в письме Минэкономразвития от 1 ноября 2010 г. N Д23-4459. Уточненная площадь земельных участков, в отношении которых распространяется действие градостроительных регламентов, в случае если градостроительные регламенты не установлены, не должна превышать площадь, внесенную в государственный кадастр недвижимости, на величину более чем: минимальный размер земельных участков, установленный в соответствии со ст. 33 Земельного кодекса; десять процентов в отношении иных земельных участков.
НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Нарушения назначения использования земельных участков или ведения работ по реконструкции и строительству являются довольно частым явлением как со стороны юридических, так и со стороны физических лиц. Законодательные ограничения в использовании земли создают проблемы для добросовестных правоприобретателей. Построенное на такой земле здание имеет один или несколько признаков самовольной постройки, к которым можно отнести следующие:
1) постройка часто создана на земельном участке, не отведенном для этих целей;
2) у застройщика (владельца) отсутствует разрешение на строительство;
3) постройка сооружена с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил;
4) право собственности на данный объект у застройщика отсутствует.
Вместе с тем на практике случаются и более сложные случаи, когда местная администрация согласовала постройку здания, но впоследствии земля не была переведена из одной категории в другую, и местная администрация подает в суд исковое заявление с требованием о сносе незаконной постройки. И судебная практика складывается в этом случае неоднозначно. Еще одна проблема состоит в возможности расположения на землях различного назначения объектов, представляющих собой обособленные части зданий или сооружений, к ним можно отнести флигель, гараж, пристройку и т. д.
Нарушения законодательства бывают непреднамеренными, например покупка земли со зданием, и преднамеренными, когда постройке предшествовал рейдерский захват земли, в частности земли сельскохозяйственного назначения путем понуждения участников (акционеров) сельскохозяйственных предприятий вопреки воле последних к продаже земельных долей, в том числе по значительно заниженным от рыночной стоимости ценам. Непреднамеренные нарушения часто связаны с проблемами земельного законодательства в целом: нежеланием местной администрации продавать землю, завышенной кадастровой стоимостью земельных участков и другие проблемы. Также следует отметить, что принятый сравнительно давно государственный земельный кадастр не только до конца не сформирован в некоторых регионах, но и не содержит при этом конкретных сведений о реальной стоимости земли.
Приобретая землю или здание, необходимо проявить должную осмотрительность. Покупателя здания должно насторожить следующее:
— продажа имущества по цене, отличающейся более чем на 20% от рыночной цены;
— отсутствие в правоустанавливающих документах указания о целевом использовании земли;
— отсутствие документов на землю;
— краткосрочная аренда земли специального назначения: лесной фонд, сельскохозяйственные земли.
В соответствии с ст. 37 ЗК РФ необходимо обратить внимание, что в случае приобретения земельного участка в договоре купли-продажи недопустимыми являются следующие условия: устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию; ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей; ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами.
В случае нарушений по решению суда такие постройки сносятся. Например, в Постановлении ФАС Уральского округа от 18.06.2008 N Ф09-4295/08-С6 по делу N А50-14887/2007 судом исковые требования о признании зданий самовольными постройками и обязании произвести снос построек судом правомерно удовлетворены, поскольку спорные постройки возведены на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном законом порядке, и без оформления необходимой разрешительной документации. Соответственно имеются большие риски приобретения построек на не отведенных для этих целей участках. При этом не имеет значения, капитальная ли это постройка, бытовка или забор.
ПЕРЕВОД ЗЕМЕЛЬ ИЗ ОДНОЙ КАТЕГОРИИ В ДРУГУЮ
Не всегда застройщику удается соблюсти, вольно или невольно, нормы законодательства. В случае нарушения целевого использования возможно перевести землю из одной категории в другую. Согласно ст. 8 Земельного кодекса перевод осуществляется:
1) земель, находящихся в федеральной собственности, — Правительством Российской Федерации;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, — органами местного самоуправления;
4) земель, находящихся в частной собственности:
— земель сельскохозяйственного назначения — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
— земель иного целевого назначения — органами местного самоуправления.
Перевод из одной категории в другую осуществляется на основании ходатайства заинтересованного лица.
В рассмотрении ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую может быть отказано в случае, если:
— с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;
— к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства.
По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.
Ходатайство рассматривается в следующие сроки:
— три месяца со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами, — для Правительства РФ;
— два месяца со дня поступления ходатайства — для исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления.
Основаниями же отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую могут быть только следующие случаи:
1) установление в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;
2) наличие отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;
3) установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель.
Если органы местного самоуправления или исполнительной власти отказываются переводить землю из одной категории в другую, то возможно оспорить это решение в судебном порядке. Однако и в судебном порядке доказать обоснованность использования земли для строительства здания не всегда удается. В качестве примера можно привести Определение СК ГД ВС РФ от 13.06.2007 по делу N 14-В07-5. Суд указал следующее.
В соответствии с положением ст. 5 ФЗ от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» внесение изменений в документы государственного земельного кадастра осуществляется после принятия исполнительным органом государственной власти акта о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. Руководитель ФГУ «Земельная кадастровая палата», отказывая в удовлетворении заявления о внесении изменений в документы государственного земельного кадастра, мотивировал это отсутствием акта исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о переводе земель из одной категории в другую. Судебная коллегия Воронежского областного суда правильно указала на обоснованность отказа ФГУ «Земельная кадастровая палата», поскольку для внесения соответствующих изменений в документы земельного кадастра не соблюден установленный законом порядок перевода земель из одной категорию в другую.
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
В случае если земля используется не по прямому назначению, но у застройщика имеются документы, предоставленные местной администрацией, о готовности предоставить земельный участок под застройку, то суд может рассмотреть спор в пользу застройщика. Подобная позиция была сформулирована судом в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 18 января 2005 г. N Ф08-6347/2004 по делу N А32-10176/2004-36/224. Однако противоположное мнение сложилось у судей в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 3 марта 2003 г. N А19-4039/02-23-Ф02-388/03-С2, в котором суд отказал в признании права собственности ввиду того, что решения уполномоченного органа местного самоуправления о предоставлении истцу земельного участка под возведенную постройку истцом представлено не было, а соответствующие письма такого решения не заменяют.
Суд также может оказать организации, которая хочет узаконить постройку на спорном участке, если назначение земли вообще не определено, а кадастровый учет не осуществляется. Например, в Определении ВАС РФ от 5 ноября 2009 г. N ВАС-13569/09 суд отказал в удовлетворении исковых требований компании, поскольку границы испрашиваемого товариществом земельного участка как объектов земельных отношений не установлены — они не прошли в установленном законе порядке межевание и кадастровый учет. Отсутствие кадастрового учета выгодно государственным органам, но не организациям, поскольку в этом случае застройщик или добросовестный правоприобретатель не смогут узаконить постройку и доказать правомерность использования земли по назначению.
Довольно сложно узаконить постройку, граничащую с земельными участками, без соблюдения так называемых красных линий. Так, в Постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 24.06.2008 N А43-26006/2007-43-526 суд указал, что земельный участок не может быть сформирован в связи с необходимостью соблюдения границ красных линий магистрали районного значения по указанной улице, обеспечения противопожарного расстояния до существующего капитального трехэтажного здания, расположенного на смежном земельном участке. Также к красным линиям относятся инженерные коммуникации городских сетей. В Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 26.06.2007 N Ф08-3720/2007 суд указал, что строительство объекта нецелесообразно, так как большая часть участка расположена за пределами красных линий, линий регулирования застройки и в охранной зоне инженерных коммуникаций.
К коммуникациям относятся: теплоснабжение, газоснабжение, канализация, электроснабжение, связь, водоснабжение. В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 19.04.2006 N А26-9743/2005-15 суд также отказал в удовлетворении требований о согласовании места расположения объекта. Отказ был мотивирован расположением инженерных сетей со ссылкой на СНиП 2.07.01-89, в соответствии с которым планировка и застройка городских и сельских поселений на данном участке не предусмотрены.
Обратите внимание, что суд может рассматривать споры в случаях, если постройка уже осуществлена, или при предварительном согласовании. Пример отказа в предварительном согласовании можно увидеть в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 17.09.2008 N Ф08-5633/2008, в котором суд указал, что магазин может находиться только в общественно-деловой зоне, а испрашиваемый земельный участок находится в жилой зоне. Вместе с тем в законодательстве не определена строгая привязка к зонам.
Отказать в согласовании места расположения здания могут на основании градостроительной документации. Например, в Постановлении ВАС РФ от 26.05.2009 N 2081/09 по делу N А46-8730/2008 суд указал, что участок зарезервирован для госнужд, а в Постановлении ФАС Уральского округа от 18.08.2008 N Ф09-8955/07-С6, что предварительное согласование места размещения объекта не может быть проведено, поскольку размещение такого объекта предусмотрено уже разработанной документацией территориального планирования, градостроительного зонирования.
В заключение, обобщая судебную практику, можно сделать следующие выводы:
— письмо от местной администрации не является правоустанавливающим документом и не может рассматриваться в качестве доказательства в суде;
— при рассмотрении вопроса согласования необходимо обращать внимание на красные линии, коммуникации, дороги;
— суд может признать нецелесообразным расположение объекта применительно к определенной зоне;
— необходимо ознакомиться с градостроительной документацией.
Однако имеется судебная практика и в пользу застройщиков. В частности, проверку назначения земли могут осуществлять только уполномоченные органы. Данный вывод подтверждается судебной практикой. В Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 06.11.2008 N А33-4792/08-Ф02-5332/08 по делу N А33-4792/08 суд правомерно признал незаконным и отменил постановление о привлечении к административной ответственности за использование земель не по целевому назначению, поскольку правильно посчитал, что Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору не является уполномоченным органом по рассмотрению дел об административных правонарушениях, выразившихся в нецелевом использовании земель.
Таким образом, необходимо обратить внимание, что проверку целевого использования осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления или органы исполнительной власти. Следовательно, необходимо проверить полномочия проверяющих.
Во время судебного спора суд должен исследовать, был ли отведен земельный участок, должен назначить строительно-техническую экспертизу, а также должен установить подлинность акта приемки законченного строительством объекта.
В Постановлении ФАС Московского округа от 29.04.2010 N КГ-А40/3849-10 по делу N А40-68834/09-28-482 при рассмотрении дела о сносе самовольной постройки суду пришлось передать дело на пересмотр, так как не были исследованы все обстоятельства. Эти аспекты могут быть указаны в исковом заявлении. В частности, при определении красных линий, при определении размера участка, пригодного для строительства, может быть проведена строительно-техническая экспертиза, которая в дальнейшем составит доказательственную базу в суде.
В Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 21.08.2008 N Ф08-3748/2008 по делу N А32-29279/2006-9/696 суд установил, что земельный участок, занимаемый спорной недвижимостью, предоставлен истцу по договору аренды. Двухэтажная пристройка к зданию торгового модуля возведена истцом в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил.
Таким образом, оспорить решение в судебном порядке возможно:
— если проверку проводил неуполномоченный орган;
— если проводилась строительно-техническая экспертиза;
— если соблюдены условия строительных норм.
Подводя итог, следует отметить, что в законодательстве предусмотрен ряд ограничений, связанных как с расположением офисных и жилых зданий и с назначением земли, так и с особенностями расположения участка, его размером. При этом судебная практика зачастую складывается не в пользу застройщика или покупателя. Поэтому представляется целесообразным руководствоваться следующими рекомендациями:
— при строительстве следует использовать предварительное согласование;
— в случае покупки необходимо обращать внимание на назначение земельного участка, в противном случае строительство может быть признано незаконным;
— необходимо обращать внимание на проходящие в соответствии с планом коммуникации, дороги, градостроительные особенности.
