(Полотовская Е. Ю.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 5)
ИМУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ: ПРАВО ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ИЛИ ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ?
Е. Ю. ПОЛОТОВСКАЯ
Полотовская Елена Юрьевна, юрисконсульт.
В статье рассматривается вопрос о правовом положении имущества государственных (муниципальных) учреждений. По мнению автора, право оперативного управления имуществом учреждения является лишь способом выражения особого права собственности. В работе приводятся доказательства данному тезису.
Property of state (municipal) institutions: right of operative administration or proprietary right? E. Yu. Polotovskaya
The article studies the question about legal status of property belonging to state (municipal) institutions. According to the author, the right of operative administration of an institution is just the way to express a peculiar proprietary right. The article gives proof of this thesis.
Статья 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» <1>, ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» <2>, ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливают положение, в соответствии с которым имущество автономных, бюджетных и казенных учреждений закреплено за ними собственником на праве оперативного управления. Собственником имущества государственного (муниципального) учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. ——————————— <1> См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. <2> См.: СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
Право оперативного управления является производным от права собственности и ограничивается законом или собственником имущества <3>. Так, если право собственности предполагает неограниченные (хотя в указанных законом случаях право собственности может быть ограничено, например, в случае введения на определенной территории военного или чрезвычайного положения и т. д.) правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, то право оперативного управления предусматривает возможность владения и пользования имуществом в соответствии с целями деятельности учреждения и назначением переданного в оперативное управление имущества, а также возможность распоряжения им с согласия собственника. Однако объем правомочия по распоряжению имуществом неодинаков для автономного, бюджетного и казенного учреждения <4>. ——————————— <3> См.: Пронина Л. И. Совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений // URL: http://bujet. ru/article/79219.php. <4> См.: Ларцева Л. Государственные учреждения культуры в 2011 г.: бюджетные или казенные учреждения? // Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение. 2010. N 6. С. 12 — 13.
Так, автономное и бюджетное учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Вместе с тем нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях» и Федерального закона «Об автономных учреждениях» позволяют указанным типам государственных (муниципальных) учреждений выступать учредителем юридических лиц, в том числе с согласия собственника вносить в уставный (складочный) капитал недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ними на праве оперативного управления. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное и бюджетное учреждения вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. То есть все то имущество, которое приобретено автономным или бюджетным учреждением за счет осуществления деятельности, приносящей доход, может свободно отчуждаться без согласия собственника имущества <5>. Получается, что правомочие по распоряжению таким имуществом законом не ограничено. ——————————— <5> См.: Жигалов Д. В. Сортировка бюджетной сети // Руководитель бюджетной организации. 2010. N 6. С. 8.
Значит, в отношении иного имущества, за исключением недвижимого и особо ценного движимого, закрепленного за учреждением собственником, автономное и бюджетное учреждения выступают как частный собственник. Таким образом, наряду с ограниченным вещным правом (правом оперативного управления) бюджетного и автономного учреждений возникает право частной собственности. У казенного учреждения отсутствует право распоряжения имуществом без согласия собственника <6>. ——————————— <6> См.: Васильев Ю. Грядет бюджетная реформа: изучаем законопроект // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2010. N 4. С. 11 — 13.
Автономное, бюджетное и казенное учреждения вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, указанную в учредительных документах, для достижения целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям. При этом доходы, полученные автономным или бюджетным учреждением от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение этих учреждений <7>. ——————————— <7> См.: СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Доходы казенного учреждения поступают в соответствующий бюджет, и оно, соответственно, не может приобрести за счет таких средств какое-либо имущество, которое бы поступило в его самостоятельное распоряжение. Таким образом, казенное учреждение не имеет возможности приобретения имущества или дополнительных денежных средств. В связи с этим, как представляется, государство и оказывает поддержку указанного субъекта, неся субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения. По поводу имущества бюджетных и автономных учреждений можно говорить о том, что оно подразделяется на две категории: принадлежащее им на праве частной собственности и предоставленное им государством в оперативное управление <8>. Однако, как было сказано ранее, даже недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за указанными учреждениями собственником, они вправе распоряжаться, но с согласия собственника. ——————————— <8> См.: Сизонова О. Правовой статус бюджетных учреждений здравоохранения на грани переворота // Бюджетные учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2010. N 7. С. 16.
Здесь следует иметь в виду, что государство в лице органов публичной власти, выступающих учредителями автономных и бюджетных учреждений, имеет значительную заинтересованность в развитии деятельности учреждений <9>, в повышении качества оказываемых услуг и выполняемых работ, в том числе сверх государственного задания, а также в установлении монополии на рынке в той или иной сфере. Поэтому собственник имущества автономного или бюджетного учреждения, как представляется, не будет возражать против распоряжения недвижимым и особо ценным движимым имуществом в целях расширения сферы деятельности учреждения. ——————————— <9> См.: Сумина М. Н., Богданов Е. В. Ответственность автономных учреждений // Современное право. 2010. N 3. С. 51.
Заметим, однако, что к особо ценному движимому имуществу относится такое имущество, которое не может быть предметом частной собственности (например, архивы, отдельные музейные ценности и прочее). Но не стоит забывать, что автономное или бюджетное учреждение является учреждением государственным, которое выполняет отдельные государственные функции в социальной сфере, и государство может наделить его возможностью распоряжения таким государственным (муниципальным) имуществом. По сути, право оперативного управления имуществом автономного или бюджетного учреждения предусматривает возможность распоряжения всем имуществом: и полученным в результате осуществления приносящей доход деятельности, и закрепленным за ними собственником недвижимым и особо ценным движимым имуществом. Мы полагаем, что право оперативного управления в таком случае можно рассматривать как «усеченный вариант» права собственности, который ограничивает возможность распоряжения отдельным имуществом необходимостью получения согласия собственника. Представляется, что наделение имуществом государственных (муниципальных) учреждений на праве оперативного управления — это всего лишь способ осуществления права собственности указанных субъектов социальной сферы. В подтверждение такому выводу можно привести норму п. 2 ст. 299 ГК РФ, согласно которой плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущество, приобретенное им по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. Данное законоположение говорит о нормативных правовых актах, в соответствии с которыми приобретается не право оперативного управления, а право собственности. Возможно, что это является коллизией, а возможно, что законодатель подчеркивает особое право собственности на имущество государственных (муниципальных) учреждений.
Библиографический список
1. Васильев Ю. Грядет бюджетная реформа: изучаем законопроект // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2010. N 4. 2. Жигалов Д. В. Сортировка бюджетной сети // Руководитель бюджетной организации. 2010. N 6. 3. Ларцева Л. Государственные учреждения культуры в 2011 году: бюджетные или казенные учреждения? // Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение. 2010. N 6. 4. Пронина Л. И. Совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений // URL: http://bujet. ru/article/79219.php. 5. Сизонова О. Правовой статус бюджетных учреждений здравоохранения на грани переворота // Бюджетные учреждения здравоохранения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2010. N 7. 6. Сумина М. Н., Богданов Е. В. Ответственность автономных учреждений // Современное право. 2010. N 3.
