ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА ЗАМЕНИТ СУЩЕСТВУЮЩУЮ
СИСТЕМУ ГОСЗАКУПОК
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 5 июня 2012 года
И. В. КЕРЕНСКИЙ
7 мая 2012 г. в Госдуму был внесен законопроект N 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (далее — законопроект). Его разработкой больше года занималось Минэкономразвития во исполнение поручения Президента РФ от 28.03.2011 N Пр-772.
В случае принятия законопроекта в Российской Федерации будет создана федеральная контрактная система, которая заменит существующую систему госзакупок, а Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о госзакупках) утратит силу.
Законопроект развивает положения Закона о госзакупках и дополняет их многими новыми нормами и правилами. Значительная часть норм, содержащихся в Законе о госзакупках, нашла свое отражение в законопроекте.
Так, практически без изменений описаны в законопроекте существующие способы осуществления закупок: открытый конкурс, открытый аукцион в электронной форме (в законопроекте — электронный аукцион), размещение заказов у единственного поставщика (подрядчика исполнителя), запрос котировок. В дополнение к существующим способам осуществления закупок законопроект предусматривает внедрение новых: конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса и запроса предложений, а открытый аукцион авторы проекта предлагают проводить только в форме электронного аукциона.
Существенным отличием законопроекта от Закона от госзакупках станет внедрение правил прогнозирования и планирования закупок. Предполагается впервые установить правило, по которому государственные и муниципальные заказчики обязаны будут обосновывать все свои закупки ссылками на долгосрочные планы развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Также законопроект предусматривает закрепление общих правил для всех способов осуществления госзакупок: правил определения начальной цены контракта, правил оценки заявок, правил обеспечения исполнения контракта и других. В отдельных статьях будут сгруппированы нормы, которые в Законе о госзакупках распределены по статьям, регулирующим конкретные способы осуществления госзакупок. А уже в статьях, регулирующих конкретные способы госзакупок, авторы законопроекта оставили только правила проведения закупок, подробно описав последовательность действий заказчиков и участников. Такая структура призвана существенно облегчить работу как сотрудникам заказчиков, так и участникам госзакупок.
1. Прогнозирование и планирование
в федеральной контрактной системе
Одним из элементов федеральной контрактной системы должно стать прогнозирование и планирование государственных и муниципальных закупок. Государственные и муниципальные заказчики обязаны будут обосновать каждую свою закупку ссылкой на соответствующие документы по планированию.
Законопроект предполагает, что будет установлена иерархия документов, обосновывающих необходимость проведения той или иной закупки.
Основой осуществления закупок станут документы, определяющие цели и задачи деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Подробный список таких документов в законопроекте не приводится, однако в нем установлено, что к ним относятся федеральные целевые программы, государственные программы РФ, иные документы стратегического и программно-целевого планирования (ч. 1 ст. 18 законопроекта).
Перечень документов, определяющих цели и задачи деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, является открытым. Правила разработки и принятия большинства из них не входят в законопроект. В нем отражены только правила разработки и принятия «Сводного прогноза закупок», который станет частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Утверждать его должен федеральный орган исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 17 законопроекта).
Помимо сводного прогноза, действующего на всей территории Российской Федерации, планируется принимать аналогичные документы на уровне субъектов РФ. Они будут называться «Прогнозы закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд входящих в его состав муниципальных образований».
Нижестоящими документами в иерархии документов планирования будут планы закупок и планы-графики, утверждаемые самими заказчиками. Государственные и муниципальные заказчики будут на основе документов, определяющих цели и задачи деятельности государственных и муниципальных органов, принимать два документа, непосредственно определяющих объемы и условия планируемых закупок (ст. 18 и ст. 21 законопроекта): план закупок и план-график.
1. План закупок рассчитан на три года и содержит, в частности, описание объектов закупок, планируемые объемы финансирования, сроки и периодичность осуществления закупок.
Его обязательная составляющая — указание на конкретные мероприятия, поименованные в документах программно-целевого планирования, а также перечисление государственных или муниципальных услуг или функций, во исполнение которых будут осуществляться закупки (подп. 2 ч. 2 ст. 18 законопроекта). Особенности данных мероприятий влияют на характеристики объекта закупок, перечисленные в плане закупок (подп. 3 ч. 2 ст. 18 законопроекта). Кроме того, если срок реализации мероприятий превышает три года, то план закупок должен содержать все требования к закупкам для реализации данного мероприятия на весь срок его осуществления.
Предполагается, что в планы закупок необходимо будет включать обоснование объектов закупки, способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее вместе — поставщики) и объемов денежных средств, необходимых для осуществления закупок (ч. 2 ст. 19 законопроекта). Помимо этого потребуется указать идентификационный код закупки, который позволит однозначно установить связь запланированной закупки с кодами КБК и ОКВЭД (ч. 6 ст. 19 законопроекта).
2. План-график, основанный на плане закупок (ч. 2 ст. 21 законопроекта), принимается на очередной финансовый год и содержит перечень закупок товаров (работ, услуг) заказчиков на соответствующий период.
В планы-графики вносятся среди прочего идентификационный код закупки, условия контрактов (включая подробные требования к объектам закупок), способ определения поставщиков и обоснование его выбора, указание на начальную (максимальную) цену контракта.
Согласно законопроекту заказчики смогут осуществлять закупки товаров, работ и услуг только в соответствии с планом-графиком. Исключение из этого правила будет сделано лишь для некоторых видов закупок, осуществляемых из единственного источника (ч. 5 ст. 21 законопроекта). Например, это закупки, осуществляемые заказчиками в пределах двухсот тысяч рублей, если совокупный объем таких закупок не превышает пяти процентов всего объема средств заказчика, предусмотренных для осуществления закупок (п. 5 ч. 1 ст. 85 законопроекта).
Законопроект определяет случаи обязательного изменения плана-графика. Причиной его изменения могут стать, например, коррективы, внесенные в план закупок, или увеличение стоимости планируемых к приобретению товаров (работ, услуг), необходимость которого выявлена в ходе планирования закупок, если при этом невозможно провести закупки в соответствии с начальной (максимальной) ценой контракта (п. 1 и 2 ч. 9 ст. 21 законопроекта). Другие случаи изменения плана-графика перечислены в п. 3 — 6 ч. 9 ст. 21 законопроекта.
Стоит отметить, что в действующей редакции Закона о госзакупках также установлена обязанность заказчиков разрабатывать и публиковать планы-графики (ч. 5.1 ст. 16 Закона о госзакупках). Однако их значение не столь велико по сравнению с тем, которое им придается в законопроекте. В настоящее время требования к планам-графикам и порядку их опубликования устанавливаются подзаконными нормативными актами, в которых нет нормы об обязательном соблюдении заказчиком утвержденного плана-графика при осуществлении закупок.
2. Информационное обеспечение
федеральной контрактной системы
Законопроект предусматривает создание единой информационной системы, содержащей данные обо всех этапах госзакупок, начиная с планирования и заканчивая исполнением контракта. В нее будут включены все документы по планированию закупок и по реализации планов, информация о заключении и исполнении контрактов, а также иные сведения, предусмотренные законопроектом (ч. 1 ст. 5 законопроекта). Информация будет общедоступна на официальном сайте федеральной контрактной системы, адрес которого определит Правительство РФ. Напомним, что по Закону о госзакупках на официальном сайте для общего доступа бесплатно публикуются сведения о размещении заказа и заключении госконтракта, но не о ходе его исполнения (ч. 6 и 8 ст. 16 Закона о госзакупках).
Также законопроект предусматривает создание новых информационных реестров: реестр (библиотека) типовых контрактов и реестр банковских гарантий.
Реестр типовых контрактов будет иметь значение для осуществления закупок федеральными органами исполнительной власти, на которых возложено нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности, а порядок разработки типовых контрактов, случаи и условия их применения будут устанавливаться Правительством РФ (ч. 7 ст. 33 законопроекта).
Реестр банковских гарантий будет иметь значение для участников закупок, поскольку только включенная в такой реестр безотзывная банковская гарантия может быть предоставлена в качестве обеспечения заявок и обеспечения исполнения контрактов (абз. 2 ч. 1 ст. 40 и ч. 2 ст. 88 законопроекта). Форма банковской гарантии, порядок ведения и размещения в единой информационной системе реестра банковских гарантий будут устанавливаться Минфином (абз. 2 ч. 1 ст. 40 законопроекта, п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 329).
3. Новые требования к заключению контрактов
Законопроект предлагает установить в отдельных статьях требования к описанию объекта закупок, обоснованию начальной цены, обеспечению заявки на участие в закупке, к оценке заявок. Они будут распространяться на все способы заключения государственных и муниципальных контрактов, в отличие от норм Закона о госзакупках, в котором данные требования расписаны для отдельных способов осуществления закупок.
А. Описание объектов госзакупок.
При формировании документации об осуществлении закупок заказчик обязан будет описать объект закупки в соответствии с законопроектом. Описание должно соответствовать плану-графику, носить объективный характер, содержать указания на функциональные, технические, качественные и эксплуатационные характеристики, предусмотренные планом-графиком (ч. 1 ст. 32 законопроекта).
Еще одним нововведением законопроекта станет запрет на закупку объектов, обладающих излишними потребительскими свойствами или являющихся предметами роскоши. При определении потребительских свойств объекта закупки заказчик должен будет руководствоваться специальными нормативными актами о нормировании в сфере госзакупок (ст. 20 законопроекта).
Данные акты будут определять требования к товарам, работам и услугам. Эти требования должны обеспечивать приобретение в рамках госзакупок только таких товаров (работ, услуг), которые соответствуют критериям, достаточным для обеспечения деятельности заказчиков, то есть полностью удовлетворяют государственные или муниципальные нужды, но не обладают излишними потребительскими свойствами (ч. 2 ст. 20 законопроекта).
Б. Начальная цена контракта.
Законопроект определяет методы обоснования начальной цены контракта:
— нормативный метод;
— метод одной цены;
— тарифный метод;
— метод индексации;
— запросный метод;
— проектно-сметный метод;
— метод расчета удельной цены основного параметра;
— самостоятельный расчет заказчиком начальной (максимальной) цены контракта (применяется, если цену контракта невозможно определить с использованием перечисленных выше методов).
Выбор того или иного метода зависит от условий контракта и, как правило, осуществляется заказчиком самостоятельно. Исключение составляет тарифный метод, который в обязательном порядке применяется заказчиком, если цена контракта определяется в соответствии с установленным тарифом (ценой) на товары (работы, услуги) (п. 3 ч. 1 ст. 22 законопроекта).
Каждый метод расчета начальной (максимальной) цены контракта предусматривает совершение заказчиком действий, определенных п. 1 — 8 ч. 1 ст. 22 законопроекта, и их документарное оформление. Например, метод индексации используется в случае, если заказчик в предыдущем году уже заключал аналогичные контракты. Тогда их стоимость умножается на индекс потребительских цен или на иной обоснованный заказчиком коэффициент. При этом количество предшествующих процедур закупок, учитываемых заказчиком в целях расчета, не может быть менее трех (п. 4 ч. 1 ст. 22 законопроекта).
Сведения, необходимые для определения начальной (максимальной) цены контракта, заказчики должны брать из источников информации, указанных в законопроекте. К ним относятся данные государственной статистической отчетности, сведения из реестра контрактов и некоторые иные (ч. 2 ст. 22 законопроекта). В обязанности должностных лиц заказчика войдет соблюдение требований к обоснованию начальной (максимальной) цены закупки. За нарушение этого условия они будут нести дисциплинарную ответственность, вплоть до увольнения, а также административную ответственность (ч. 6 ст. 22 законопроекта).
Отметим, что с апреля 2011 г. в Законе о госзакупках уже содержится требование об обосновании начальной (максимальной) цены контракта, однако в нем, в отличие от законопроекта, не установлены методы расчетов и основания их применения (ст. 19.1 Закона о госзакупках).
В. Обеспечение исполнения контракта.
Заказчик обязан будет установить в документации об осуществлении закупки требование об обеспечении исполнения для всех государственных и муниципальных контрактов (ч. 1 ст. 88 законопроекта). Исключение составляют случаи, когда участником, с которым заключается контракт, является государственное или муниципальное казенное учреждение. Тогда правила об обеспечении исполнения контракта не применяются, даже если условие об обеспечении установлено заказчиком (ч. 6 ст. 88 законопроекта).
Согласно Закону о госзакупках заказчик может выбирать, стоит ли ему установить обеспечение для данного контракта. И только для дорогостоящих контрактов (с начальной ценой свыше 50 млн. руб.) установлена норма об обязательном обеспечении исполнения (ч. 15.2 ст. 22, ч. 9 ст. 34 Закона о госзакупках).
Размер обеспечения в законопроекте предлагается следующий:
— от 5 до 30 процентов цены контракта, если начальная (максимальная) цена контракта менее 50 млн. руб.;
— от 10 до 30 процентов цены контракта, если начальная (максимальная) цена контракта превышает указанную сумму.
Если предусмотрена выплата аванса, то размер обеспечения исполнения контракта не может быть меньше размера аванса, даже когда последний превышает 30 процентов начальной (максимальной) цены контракта. В последнем случае обеспечение устанавливается в размере аванса (ч. 4 ст. 88 законопроекта).
Законопроект предусматривает два возможных способа обеспечения исполнения контракта: внесение денежных средств и предоставление безотзывной банковской гарантии, предоставляемой, как и в случае с обеспечением заявок, банком или иной кредитной организацией, включенной в реестр банковских гарантий (ч. 2 ст. 88 законопроекта).
Размер и способ обеспечения в ходе исполнения контракта могут быть изменены по инициативе поставщика, который вправе снижать обеспечение в соответствии с объемом выполненных обязательств по контракту (ч. 5 ст. 88 законопроекта). Впрочем, подробно в законопроекте порядок снижения размера обеспечения не описан.
В настоящее время идет подготовка законопроекта к первому чтению.
Документ:
Законопроект N 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг».
