Ильгова Е.В., декан факультета магистратуры ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», кандидат юридических наук, доцент.
Нами уже поднимался вопрос о статусе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — комиссии) и их месте и роли в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних <1>, к сожалению, до сих пор проблемы нормативно-правового регулирования организации и деятельности комиссий решены не были, а следовательно, являются не менее актуальными.
———————————
<1> Ильгова Е.В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации // Вопросы ювенальной юстиции. 2009. N 5.
С момента проведения парламентских слушаний, посвященных 90-летию деятельности комиссий, прошло более трех лет <2>, но все предложения, которые были на них высказаны, так и остались предложениями, не воплотившись в нормы действующего законодательства.
———————————
<2> Парламентские слушания, посвященные комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, проводились 17 марта 2008 г.
Говоря о том, кто должен инициировать процессы совершенствования законодательства в области организации и деятельности комиссий, нельзя не сказать о роли созданной еще в мае 2006 г. Правительственной комиссии. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 06.05.2006 N 272 <3> Правительственная комиссия образована в целях обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Достижение данной цели должно реализовываться как путем принятия участия в разработке и проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов и федеральных целевых программ, связанных с решением вопросов, отнесенных к компетенции комиссии, так и путем привлечения специалистов для оказания практической помощи органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также для выработки предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию деятельности указанных органов и организаций, связанных с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защитой их прав.
———————————
<3> Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 N 272 «О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 19. Ст. 2093.
Ранее мы уже писали, что отсутствие единого государственного подхода к четкому определению правового статуса комиссий снижает качество и эффективность работы не только самих комиссий, но и всей системы профилактики, что подчас приводит к невозможности обеспечения интересов ребенка, а также к прямому нарушению его прав и законных интересов. Следовательно, можно наблюдать прямую взаимозависимость между обеспечением единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и обеспечением единого государственного подхода к определению правового статуса комиссий. Отсутствие второго не позволяет эффективно реализовывать первый.
Несмотря на то, что у Правительственной комиссии в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2011 г. N 137-р <4> появилось «новое лицо», участие ее в разработке проектов нормативно-правовых актов в рассматриваемой области нельзя назвать целенаправленным, системным и эффективным. Об этом свидетельствует, например, наблюдающаяся в 2011 г. тенденция решения проблем правового регулирования организации и деятельности комиссий посредством внесения изменений в Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
———————————
<4> Распоряжение Правительства РФ от 04.02.2011 N 137-р «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 06.05.2006 N 272» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 7. Ст. 1024.
Так, Минобрнауки России был подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в части внесения изменений в ст. 4 и ст. 11 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и в главу 19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
На наш взгляд, указанный проект не решает проблем в области правового регулирования организации и деятельности комиссий.
При рассмотрении в рамках поручения Правительства Российской Федерации данного проекта в Генеральной прокуратуре Российской Федерации было отмечено, что необходима более детальная нормативная регламентация вопросов организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на федеральном уровне. Думается, что данная задача может быть решена путем принятия на федеральном уровне нормативного акта, определяющего основы организации и деятельности комиссий в Российской Федерации. Данным нормативным актом должен быть Федеральный закон, акт, аналогичный по юридической силе «морально устаревшему» Положению о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденному Указом Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967.
В пользу принятия на федеральном уровне Закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» можно высказать множество аргументов, но мы приведем лишь некоторые из них.
Во-первых, принятие Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» обеспечит единообразие в вопросах понимания места и роли комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как в системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, так и в вопросах обеспечения защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.
Во-вторых, принятие Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» будет способствовать более эффективной реализации мер, направленных на защиту прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних, предупреждению безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.
В-третьих, Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних», устанавливающее порядок рассмотрения комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав материалов и дел, противоречит положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части рассмотрения дел об административных правонарушениях, а в части рассмотрения материалов и дел, не связанных с административными правонарушениями, не соответствует реалиям существующей действительности, а также целям и задачам, закрепленным в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Принятие Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» позволит устранить указанные противоречия.
В-четвертых, в случае отмены Указа Президиума ВС РСФСР от 03.06.1967 «Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» остро встанет вопрос о необходимости правового регулирования рассмотрения комиссиями материалов (дел), не связанных с делами об административных правонарушениях. В свою очередь, включение норм, закрепляющих порядок рассмотрения комиссиями материалов (дел), не связанных с делами об административных правонарушениях, в Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» сделает данный нормативный акт громоздким, увеличив его в среднем на 10 статей. Включение же нормы, регулирующей рассмотрение комиссиями материалов (дел), не связанных с делами об административных правонарушениях, предусматривающей возможность применения к несовершеннолетним каких-либо мер воздействия, в положения нормативно-правовых актов субъектов будет противоречить ст. 2.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Указанная статья Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет применять к несовершеннолетним только те меры воздействия (помимо административных наказаний), которые предусмотрены в федеральном законодательстве. Следовательно, определение видов и порядка применения иных мер воздействия, в т.ч. воспитательного, несмотря на то, что защита семьи, материнства, отцовства и детства является вопросом совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ), является прерогативой Российской Федерации.
В 2008 г. в целях консолидации усилий в работе, в т.ч. и в области совершенствования правовой основы деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, 24 субъекта РФ <5> объединились, подписали и реализуют «Соглашение о совместной деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав субъектов РФ».
———————————
<5> Участники соглашения: Республика Марий �л; Республика Саха (Якутия); Удмуртская Республика; Республика Хакасия; Республика Бурятия; Республика Татарстан; Краснодарский край; Алтайский край; Амурская область; Республика Мордовия; Кировская область, Курская область; Магаданская область; Рязанская область; Саратовская область; Сахалинская область; Смоленская область; Тамбовская область; Нижегородская область и г. Нижний Новгород; Тульская область; Ульяновская область; г. Петрозаводск Республики Карелия; Чукотский автономный округ.
В качестве реальных результатов деятельности участников соглашения сегодня можно выделить два значимых.
Во-первых, создание и функционирование профессионализированного информационного ресурса — общероссийского портала КДН и ЗП (komissy.ru), который является открытой площадкой как для дискуссий, так и для обмена опытом между специалистами комиссий и специалистами иных органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также ученых, занимающихся исследованиями в данной области.
Во-вторых, участниками соглашения был обсужден и детально проработан проект Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» (одним из авторов которого является автор данной статьи). Указанный проект также обсуждался на конференции в г. Ростове-на-Дону в октябре 2010 г. С учетом замечаний и предложений участников конференции проект был доработан и в мае 2011 г. прошел обсуждение в Саратовской областной Думе и в порядке законодательной инициативы был передан во фракцию ЕР Государственной Думы Российской Федерации.
Хотелось бы обратить внимание на то, что представители 24 регионов сошлись во мнении о необходимости принятия Федерального закона «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», работа над проектом указанного Закона продолжалась почти два года и имеет реальный результат — результат работы профессионального сообщества.
Авторы проекта не претендуют на универсальность его содержания, да, возможно, некоторые его положения спорны и требуют доработки. Думается, профессиональное сообщество готово к диалогу с законодателем и к конструктивной совместной работе.
Переход от точечной бессистемной правки законодательства в области организации и деятельности как системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в целом, так и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в частности к целостной, системной, эффективной работе по формированию принципиально нового законодательства в данной области сегодня, на наш взгляд, зависит от ответа на один лишь вопрос: «Услышит ли Москва регионы?!»
Для того, чтобы заявления о проекте Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» не были декларативными, хотелось бы представить на открытое обсуждение и оценку читателей его содержание.
Проект
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
«ОБ ОСНОВАХ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ
НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ»
Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством устанавливает основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с организацией деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации (далее — комиссии) являются постоянно действующими коллегиальными координирующими органами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защите их прав, обеспечивающими в пределах своей компетенции единый подход к решению проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних.
Статья 2. Правовая основа деятельности комиссий
Правовую основу деятельности комиссий составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Статья 3. Принципы организации деятельности комиссий
Организация деятельности комиссий основывается на принципах:
— законности;
— демократизма;
— коллегиальности;
— гласности;
— приоритета права ребенка и семьи на помощь и защиту государства;
— единства системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
— индивидуального подхода к решению задач профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;
— гуманного и уважительного отношения к несовершеннолетнему, его родителям или иным законным представителям;
— индивидуального подхода к несовершеннолетним с соблюдением конфиденциальности полученной информации о них, а также его родителях или об иных законных представителях;
— взаимодействия с родителями или иными законными представителями несовершеннолетнего, а также с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями по вопросам защиты его прав и законных интересов;
— обеспечения ответственности родителей (законных представителей), должностных лиц и граждан за нарушение прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетних;
— самостоятельности аппарата комиссии, обеспечивающего ее деятельность.
Глава 2. СИСТЕМА КОМИССИЙ, ПОРЯДОК ИХ ОБРАЗОВАНИЯ И СОСТАВ
Статья 4. Система комиссий
1. На территории Российской Федерации может быть создана комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Российской Федерации (далее — Правительственная комиссия).
2. На территории субъектов Российской Федерации создаются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при высших исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации (далее — региональные комиссии).
3. На территории муниципальных районов, городских округов соответствующего субъекта Российской Федерации создаются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, являющиеся территориальными органами региональных комиссий (далее — районные (городские) комиссии).
В городских округах, имеющих территориальное деление, могут создаваться комиссии в территориальных единицах городского округа (далее — комиссии районные в городах).
В случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию комиссий и организации их деятельности районные (городские) комиссии образуются при местных администрациях муниципальных районов (городских округов). Комиссии районные в городах образуются при территориальных органах местных администраций в соответствующей территориальной единице городского округа.
4. На территории субъектов Российской Федерации могут формироватьс� � общественные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — общественные комиссии).
Статья 5. Порядок образования и состав Правительственной комиссии
1. Порядок образования, Положение о Правительственной комиссии, ее состав утверждаются нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации.
2. В состав Правительственной комиссии входят председатель, заместитель председателя, ответственный секретарь и члены комиссии.
3. В состав Правительственной комиссии входят руководители (заместители руководителей) органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представители общественных, научных организаций, социально ориентированного бизнеса, других органов и организаций, осуществляющих деятельность в области защиты прав и законных интересов детей.
4. Организация и обеспечение текущей работы Правительственной комиссии, контроль за выполнением ее постановлений осуществляются структурным подразделением аппарата Правительства Российской Федерации (далее — аппарат Правительственной комиссии).
Статья 6. Порядок образования и состав региональных комиссий
1. Порядок образования, Положение о региональной комиссии, ее состав утверждаются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. В состав региональной комиссии входят председатель, заместитель председателя, ответственный секретарь и 6 — 12 членов комиссии.
В состав региональной комиссии входят руководители (заместители руководителей) органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, депутаты законодательного (представительного) органа, представители общественных, научных организаций, социально ориентированного бизнеса, других органов и организаций, осуществляющих деятельность в области защиты прав и законных интересов детей.
3. Организация и обеспечение текущей работы региональной комиссии, контроль за выполнением ее постановлений возлагаются на структурное подразделение аппарата высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее — аппарат региональной комиссии).
Норматив обеспечения штатными сотрудниками аппарата региональной комиссии устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом рекомендуемой нормы — 1 специалист на 5 районных (городских) комиссий, комиссий районных в городах.
Статья 7. Порядок образования и состав районных (городских) комиссий, комиссий районных в городах
1. Порядок образования, Положение о районной (городской) комиссии, комиссии районной в городе, ее состав утверждаются постановлением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию комиссий и организации их деятельности состав районной (городской) комиссии, комиссии районной в городе утверждается постановлением главы администрации муниципального района (городского округа).
2. В состав районных (городских) комиссий, комиссий районных в городах входят председатель, заместитель председателя, ответственный секретарь и 6 — 12 членов комиссии.
В состав районных (городских) комиссий, комиссий районных в городах входят руководители (заместители руководителей) органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, депутаты представительного органа, представители общественных, научных организаций, социально ориентированного бизнеса, других органов и организаций, осуществляющих деятельность в области защиты прав и законных интересов детей.
3. Организация текущей работы районной (городской) комиссии, комиссии районной в городе, контроль за выполнением ее постановлений осуществляются аппаратом комиссии, обеспечивающим ее деятельность (далее — аппарат районной (городской), районной в городе комиссии).
Норматив штатных сотрудников аппарата районной (городской), районной в городе комиссии устанавливается высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию комиссий и организации их деятельности норматив штатных сотрудников аппарата районной (городской), районной в городе комиссии устанавливается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.
Норматив штатных сотрудников аппарата районной (городской), районной в городе комиссии устанавливается с учетом рекомендуемой нормы — 1 штатный специалист на 2 тысячи детского населения, но не менее двух.
Статья 8. Порядок образования и состав общественных комиссий
1. Порядок образования, Примерное положение об общественных комиссиях утверждаются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
2. Общественные комиссии образуются по инициативе общественности городских и сельских поселений.
Глава 3. АКТЫ, ПРИНИМАЕМЫЕ КОМИССИЕЙ
Статья 9. Постановления комиссии
1. Комиссии по вопросам, отнесенным к их компетенции, принимают постановления, которые обязательны для исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, организациями, должностными лицами и гражданами.
2. Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, организации, должностные лица и граждане обязаны в течение десяти дней со дня его получения сообщить в письменной форме в аппарат комиссии о мерах, принятых во исполнение постановления комиссии.
3. Ответственность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, организаций, должностных лиц и граждан за неисполнение постановления комиссии наступает в установленном законом порядке.
4. Постановления комиссии могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
Статья 10. Представления комиссии
1. Председатель комиссии или его заместитель в случае выявления нарушений прав и законных интересов несовершеннолетних, а также иных нарушений в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних от лица комиссии вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по их устранению.
2. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении допущенных нарушений в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах в аппарат комиссии в письменной форме.
3. Ответственность органов, организаций и должностных лиц за неисполнение требований, изложенных в представлении комиссии, наступает в установленном законом порядке.
4. Представления комиссии могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
