(Серегина Л. В.) («Журнал российского права», 2009, N 5)
ФИНАНСОВЫЕ ГАРАНТИИ ПРАВ ИЩУЩИХ РАБОТУ И БЕЗРАБОТНЫХ ГРАЖДАН
Л. В. СЕРЕГИНА
Серегина Лариса Владимировна — научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП.
В условиях мирового финансового кризиса происходит интенсивное сокращение рабочих мест. Международная организация труда (далее — МОТ) обнародовала тревожный прогноз по рынку труда. Предполагается, что к концу будущего года безработица в мире увеличится на 20 млн. человек и составит 210 млн. — это максимальный уровень за всю историю. В числе отраслей, которые в первую очередь затрагивает финансовый кризис, называются строительство, автопром, финансы, туризм, сфера услуг и недвижимость <1>. ——————————— <1> См.: Грицюк М., Егоршева Н., Смольякова Т. Запасной аэродром. Люди предпочитают подыскивать новую работу, не дожидаясь «черной метки» от нанимателя // РГ. 2008. 29 окт.
Судя по всему, проблемы на рыке труда затронут и Россию <2>. Пока в России ситуация относительно спокойная, но не исключено, что возможны серьезные изменения, а значит, нам надо быть готовыми к оперативному реагированию на негативные изменения на рынке труда. ——————————— <2> Так, 1076 предприятий в 76 регионах России объявили о предстоящем высвобождении кадров — всего примерно 45 тыс. человек (см.: Грицук М. По собственному нежеланию // РГ. 2008. 11 нояб. Горьковский автозавод (ГАЗ) остановил конвейер до 13 октября 2008 г., а КамАЗ до 6 октября перешел на четырехдневную рабочую неделю). В Верхнем Уфалее остановлено градообразующее предприятие «Уфалейникель», почти три тысячи сотрудников отправлены в незапланированный отпуск. Временно прекратило свою работу Тургоякское рудоуправление: из 597 сотрудников которого в вынужденных отпусках — 500 человек. На неполную рабочую неделю перешли на «Челябвтормете» более тысячи человек (по материалам М. Грицюк и А. Золотухиной, опубликованным в «Российской газете» от 15 октября 2008 г. и от 29 октября 2008 г.).
В такой ситуации особого внимания заслуживают гарантии финансового обеспечения прав ищущих работу и безработных граждан в сфере занятости населения. В качестве такой гарантии выступает созданная государством система финансового обеспечения мероприятий, направленных на беспрепятственное осуществление прав граждан в случае потери ими работы, включающих в себя не только социальную поддержку безработных граждан (меры пассивной политики занятости), но и финансирование мероприятий, направленных на трудоустройство ищущих работу и безработных граждан (мер активной политики занятости). В мировой практике известны два основных подхода к финансовому обеспечению прав безработных граждан, или два «метода защиты», по терминологии Конвенции МОТ N 168 «О содействии занятости и защите от безработицы» <3> — обеспечение непосредственно из бюджета и обеспечение за счет страховых фондов. ——————————— <3> Принята Генеральной конференцией МОТ 21 июня 1988 г. Россия Конвенцию не ратифицировала.
С теоретической точки зрения построение всех систем поддержки в случае безработицы в государствах — членах Европейского союза базируется на двух общих принципах социальной защиты: принцип страхования и принцип вспомоществования. В первом случае выплаты по безработице обусловлены предыдущими страховыми взносами и предыдущим доходом. Во втором случае речь идет о выплате безработным гарантируемого минимального дохода (помощи по безработице), который рассчитывается на основе минимальных потребностей бенефициара, а его размер, как правило, меньше страхового пособия. Система выплат по безработице также подчиняется указанным принципам, поэтому в большинстве стран — членов Европейского союза пособия по безработице состоят из двух частей: первой, базирующейся на принципе страхования и выплачиваемой в течение начального периода безработицы, и второй, предоставляемой в случае длительной безработицы, — помощи по безработице <4>. ——————————— <4> Антропов В. В. Социальная защита в странах Европейского союза. М., 2006. С. 92.
Во Франции право на пособие имеет застрахованное на случай безработицы лицо, потерявшее работу не по своей воле, зарегистрированное в Национальном агентстве по обеспечению занятости. Это правило распространяется на лиц в возрасте до 60 лет и старше, если они не заработали права на полную пенсию по старости. В Италии также предусмотрена выплата безработным страхового пособия. Право на страховое пособие возникает при страховом стаже не менее двух лет и выплате страховых взносов в течение 52 недель за предшествовавшие два года. В Испании пособие назначается лицам, потерявшим работу, или тем, чье рабочее время сократилось на 1/3. Страховое пособие полагается лишь платившим взносы не менее 12 месяцев за шесть лет, предшествовавших наступлению безработицы. Тем, кто не имеет права на страховое пособие, законодательством этих стран предоставляется социальная помощь <5>. ——————————— <5> Клинова Е. Пособия по безработице в странах Европейского союза // Человек и труд. 1995. N 8. С. 24 — 25.
Таким образом, основными параметрами, отличающими системы страхования на случай безработицы в различных странах, являются условия предоставления права на пособие по безработице, размер пособия и продолжительность его выплаты. В нашей стране в течение долгого времени право на труд, на получение оплачиваемой работы было гарантировано государством, в связи с чем функции социального страхования (обеспечения) ограничивались содержанием полностью или частично нетрудоспособных членов общества. Перестройка социально-экономического уклада общества возродила безработицу, а вместе с ней и потребность в социальной защите лиц, лишившихся способности зарабатывать на жизнь своим трудом. 19 апреля 1991 г. был принят Закон РФ N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» <6> (далее — Закон о занятости), в соответствии с которым была создана институциональная инфраструктура системы защиты от безработицы, определена система пассивных мер помощи безработным гражданам и реализации мероприятий активной политики занятости населения. В Законе о занятости была применена система, основные принципы которой изложены в Конвенции N 168 МОТ «О содействии занятости и защите от безработицы». Принятый в 1991 г. Закон о занятости населения по сути ввел страхование по безработице, хотя по тексту Закона материальное обеспечение безработных выступает как элемент государственной политики занятости. Как практическая деятельность, тесно связанная с предоставлением безработным услуг по трудовому посредничеству и профессиональному обучению, социальное страхование по безработице вписывалось в рамки политики занятости, составляя так называемую пассивную ее часть, содержание которой заключалось в поддержании доходов вынужденно незанятых лиц. ——————————— <6> Ведомости РСФСР. 1991. N 18. Ст. 565.
Пополнение системы государственного социального страхования новым видом страхования — страхованием от безработицы — не было до конца воспринято общественным и правовым сознанием, в том числе и законодателя. Об этом свидетельствует, в частности, то обстоятельство, что при внесении изменений в КЗоТ РСФСР в 1992 г. в перечень видов обеспечения по государственному социальному страхованию не были включены пособия по безработице. Для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики занятости населения, был создан Государственный фонд занятости населения (Фонд занятости, ст. 22 Закона о занятости в первоначальной редакции). Фонд занятости формировался за счет обязательных страховых взносов работодателей, обязательных страховых взносов с заработка работающих, ассигнований при необходимости из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, добровольных взносов юридических и физических лиц (включая иностранных), других поступлений. Формирование этого Фонда за счет страховых взносов являлось несомненным доказательством его принадлежности к фондам социального страхования. Страховые взносы были призваны обеспечить приемлемый жизненный уровень граждан, временно утративших доход, и должны были расходоваться в первую очередь на непосредственные нужды застрахованных. Федеральным законом от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» <7> к числу видов социальных страховых рисков отнесено признание безработным (ст. 7). Указанному виду социального страхового риска соответствует такой вид страхового обеспечения, как пособие по безработице (ст. 8). Порядок выплаты страхового обеспечения по каждому страховому случаю определяется в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (ч. 2 ст. 22). Несмотря на данное положение, законодательство об обязательном социальном страховании на случай потери работы (безработицы) не получило дальнейшего развития. ——————————— <7> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686.
С 2001 г. ликвидирован Государственный фонд занятости населения, а следовательно, отменены страховые взносы и возникновение такого предусмотренного Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» страхового случая, как наступление безработицы, стало финансироваться за счет средств федерального бюджета. Сложилась довольно странная ситуация: страхование на случай безработицы предусмотрено Федеральным законом, но этого вида страхования в России фактически нет. На принятие решения о ликвидации Государственного фонда занятости населения, на наш взгляд, повлиял ряд факторов. Можно выделить следующие причины ликвидации данного Фонда. 1. Несоответствие системы защиты от безработицы экономической ситуации в стране. В экономической и социальной сферах возник ряд принципиальных проблем, значительная часть которых обусловлена не только объективными трудностями переходного периода, но и несоответствием поставленных целей финансовым возможностям государства, несовместимостью социально ориентированной модели защиты от безработицы и проводимых экономических реформ. Это привело к невозможности сглаживания последствий роста безработицы, ухудшению положения работников в сфере оплачиваемой занятости, расширению бедности среди семей работающего населения. Начиная с 1996 г. сокращались совокупные затраты на финансирование мероприятий активной политики занятости населения, в том числе по причине снижения страховых взносов работодателей, уменьшался федеральный централизованный источник финансирования программ на рынке труда, который по закону был нацелен на сглаживание межрегиональных диспропорций, падал уровень охвата безработных государственными услугами и материальной поддержкой <8>. ——————————— <8> См.: Рассохач Е. А. Реформирование системы защиты от безработицы в Российской Федерации. Материалы Конференции, проведенной в Женеве 28 июня 2007 г.
2. Неравномерное, слабое поступление страховых взносов в Государственный фонд занятости населения, обусловленное экономической ситуацией (реструктуризация экономики, приостановление деятельности предприятий, возбуждение процедур банкротства и, как следствие, задержка выдачи заработной платы и приостановка либо полное прекращение выплат других обязательных платежей, развитие теневого рынка труда), постоянно возрастающая задолженность работодателей по уплате страховых взносов в Фонд занятости — все это привело к длительным (до двух лет) задержкам выплаты пособий по безработице и сокращению их размера, увеличению разрыва между начисляемыми и выплачиваемыми пособиями, широкому распространению практики выплат пособий в форме товаров и услуг (их денежная форма во многих регионах стала редкостью и практиковалась лишь в экстренных случаях в виде единовременной помощи), увеличению масштабов и уровня бедности семей безработных граждан. 3. Недостаток финансовых средств постепенно приводит к снижению уровня гарантий государства по реализации прав граждан в сфере занятости. Как отмечает В. Д. Мордачев, «Программа Правительства РФ по созданию и сохранению рабочих мест на 1996 — 2000 гг. в региональном и отраслевом разрезах, а также Федеральная программа содействия занятости населения на 1996 — 1996 гг. как альтернатива безработице оказались не реализованы из-за отсутствия ресурсного обеспечения. Программа формирования общего рынка труда стран содружеств также оказалась на бумаге без практической реализации» <9>. ——————————— <9> Мордачев В. Д. Занятость населения. Запад. Россия. Екатеринбург, 2005. С. 95.
Как следствие всего этого, была осуществлена консолидация средств Государственного фонда занятости населения и федерального бюджета <10>. Федеральным законом от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» было предусмотрено зачисление средств Государственного фонда занятости населения в доход федерального бюджета (ст. 10, 116). ——————————— <10> Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3341) признано утратившим силу Постановление Верховного Совета РФ от 8 июня 1993 г. N 5132-1 «Об утверждении Положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации».
На сегодняшний день финансирование всех мероприятий осуществляется из средств федерального бюджета. Произошло упорядочение учета расходов по каждому направлению деятельности, общая их картина стала более четкой. Указанные изменения финансирования мер защиты от безработицы позволили преодолеть негативную ситуацию с недостаточностью средств и обеспечить своевременную выплату пособий, стипендий и материальной помощи безработным гражданам на всей территории Российской Федерации. Однако такая система финансирования также не лишена недостатков. Объем средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных им полномочий в области содействия занятости, определяется на основе Методики, утвержденной Постановлением Правительством РФ от 22 января 2007 г. N 35, исходя из фактического числа получателей государственных услуг по отношению к общей численности безработных граждан, зарегистрированных в органах службы занятости в предшествующем периоде <11>. Основополагающими показателями для определения объема затрат на осуществление переданных полномочий в области содействия занятости населения служат численность безработных граждан, зарегистрированных в органах государственной службы занятости населения, и численность экономически активного населения в конкретном субъекте РФ. ——————————— <11> Методика определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. N 35 // СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 661.
Отличительными особенностями механизма финансового обеспечения деятельности органов службы занятости населения после их передачи на региональный уровень являются: отсутствие у Роструда прежних возможностей для изменения годовых лимитов и перераспределения средств между субъектами РФ; осуществление планирования затрат на основе нормативов по каждому виду предоставляемых государственных услуг в области содействия занятости населения и нормативов обеспеченности граждан государственными услугами в области содействия занятости населения. Таким образом, бюджет формируется в основном под нужды безработных граждан. Необходимость осуществления органами службы занятости каких-либо мер, направленных на предупреждение, недопущение безработицы, при формировании бюджета учитывается в недостаточной степени. Оперативное изменение статей расходов бюджета без принятия поправок соответствующими федеральными законами невозможно. Следует заметить, что некоторыми специалистами отмечаются сокращения доли государственного бюджета в финансировании социальной сферы <12>. Так, недостаточные объемы финансирования профессионального обучения безработных граждан (в 2006 г. — 1166,4 млн. руб.) не позволили органам службы занятости направить на профессиональное обучение граждан по остро востребованным на рынке труда, дорогостоящим в обучении профессиям и специальностям. Органы службы занятости были вынуждены направлять граждан на профессиональное обучение с небольшими сроками (в среднем 2,5 месяца) и низкой стоимостью обучения (около 4,45 тыс. руб.). И это при том, что потребность безработных граждан в профессиональном обучении составляет около 15 — 20% от общей численности безработных граждан, состоящих на учете в органах службы занятости (на 1 января 2007 г. — 642 тыс. человек). Профессиональное обучение в 2006 г. по направлению органов службы занятости проходили 303,3 тыс. человек, что почти вдвое ниже потребности безработных граждан в профессиональном обучении. Удельный вес граждан, направленных на профессиональное обучение, от общей численности безработных граждан, состоящих на учете в органах службы занятости, последние годы постоянно сокращается <13>. В 2007 г. на профессиональное обучение было направлено 271 тыс. человек — это на треть меньше, чем в 2006 г. Психологическую поддержку оказали 290 тыс. безработных — тут снижение почти на 20% <14>. ——————————— <12> Сергеев И., Кирсанова Н., Кирсанова И. Развитие социальной сферы: приоритеты регулирования // Экономист. 2007. N 1. С. 51 — 52. <13> См.: Справочный материал к заседанию секции по экономической и социальной безопасности научного совета при Совете Безопасности РФ по вопросу «Научные и организационные подходы к обеспечению национальной экономики кадровым потенциалом — возможности и угрозы экономическому росту». Заседание состоялось 11 апреля 2007 г. <14> Грицюк М. Подросткам можно и не платить. Роструд проверил службы занятости // РГ. 2008. 29 марта.
Бюджетное финансирование с его жесткой централизацией не позволяет гибко реагировать на изменения спроса на рынке труда, принимать адекватные стабилизирующие меры, опережать всплески социальной напряженности. Трудности с использованием бюджетных средств приводят к образованию так называемых невыбранных остатков. В рамках Фонда занятости все решалось оперативнее. Денежные средства, находившееся на счетах органов службы занятости, можно было переносить со статьи на статью в интересах решения первоочередных задач. Финансирование из бюджета нельзя назвать стабильным. Выделение средств происходит не по необходимости, а в зависимости от наполнения бюджета и объемов первоочередных расходов государства. Не случайно премьер-министр В. В. Путин говорит о том, что «нельзя постоянно накручивать спираль социальных обязательств государства, не принимая во внимание бюджетную систему, сможет ли она обеспечить уровень заявленных обязательств» <15>. ——————————— <15> Латухина К. В списке не значился. Владимир Путин поговорил с коммунистами обо всем — от мирового экономического кризиса до выборов в Чечне // РГ. 2008. 10 окт.
Ликвидация Фонда занятости привела к сужению круга лиц, которым предоставлялись государственные гарантии, а также к уменьшению объема гарантируемых прав. Так, участие в оплачиваемых общественных работах, прохождение профессионального обучения гарантируется теперь только безработным гражданам. Существенно изменились условия обеспечения и уровень пособия по безработице: условия стали более жесткими, а размеры пособия ниже. Размер пособия по безработице по-прежнему очень незначителен и фактически не является материальным возмещением утраченного заработка при потере работы, не поддерживает уровень жизни безработных граждан на социально приемлемом уровне, позволяющем сосредоточиться на активном поиске работы. Введение бюджетного финансирования такого страхового риска, как риск потери работы, привело к тому, что пособие по безработице утратило одну из своих основных функций (основные функции: стимул к скорейшему поиску работы; возмещение утраченного заработка при потере работы; материальная поддержка для обеспечения жизнедеятельности) и стало выполнять лишь функцию материальной поддержки. Произошел разрыв связи между источником формирования средств и конечным результатом (размером пособия). Вопрос о том, какую финансовую систему избрать для эффективного обеспечения занятости населения, довольно сложный. В промышленно развитых странах высказываются мнения о том, что системы обеспечения пособиями по безработице в большинстве стран нуждаются в реформировании. Предлагаются различные финансовые схемы. Например, финансирование пособий по безработице с помощью налогов на приобретаемые товары и услуги, что приведет к снижению издержек на рабочую силу и к повышению чистой заработной платы, чем налоги с фонда заработной платы. Считается, что это будет стимулировать предприятия к найму трудящихся, а трудящихся — к поиску рабочих мест <16>. Однако следует заметить, что отмена налога с фонда заработной платы может и не повлечь за собой ее увеличение. Увеличение налога на приобретаемые товары и услуги приведет не только к повышению цен, но и к устранению работодателей от формирования Фонда занятости и возложению этой обязанности только на работников, приобретающих товары и услуги по ценам, включающим такой налог. ——————————— <16> См.: Стимулирование занятости. Доклад Генерального директора. Международная конференция труда. 82-я сессия 1995 г. Женева: Международное бюро труда. С. 69.
Предлагаются и другие варианты реформы. Один из них состоит в понижении затрат на неквалифицированную рабочую силу посредством введения прогрессивного финансирования пособий по безработице. Другой заключается в превращении пособий по безработице в ваучеры занятости, так как это дает безработным, особенно долговременным безработным, еще один выход: использовать по желанию часть своих пособий по безработице в качестве ваучеров, передаваемых предпринимателям, которые под эти ваучеры принимают на работу <17>. Однако в предложенной финансовой схеме не решается самый главный, на наш взгляд, вопрос: за счет каких средств предполагается обеспечивать ваучерами безработных, к тому же в России еще памятны те времена, когда в период приватизации всем гражданам раздавали ваучеры на владение частью государственного имущества, по сути ничем (ни имущественно, ни финансово) не обеспеченные? ——————————— <17> Там же.
Следует отметить, что в России был опыт субсидирования заработной платы. Возможность доплаты к заработку предусматривалась Временным положением по организации субсидирования заработной платы длительно безработных граждан, утвержденным Приказом Федеральной службы занятости России от 4 мая 1995 г. Однако вследствие отказа от страховых принципов финансирования мероприятий по содействию занятости и возложения финансового обеспечения на федеральный бюджет осуществление мероприятий по субсидированию занятости было прекращено. На налоговой конференции Российского союза промышленников и предпринимателей прозвучали предложения о разделении единого социального налога на страховые взносы и налоговый платеж, который надо установить «для финансирования базовых государственных социальных гарантий». В частности, Е. Гонтмахер предлагает снизить ставку единого социального налога до уровня, чтобы за счет этого налога обеспечивались минимальные социальные гарантии, ввести обязательные страховые платежи во внебюджетные социальные фонды для обеспечения страховой и накопительной части пенсии, выплат по больничным листам сверх величины МРОТ, для обеспечения пособий по безработице и других действий в отношении безработных, в среднесрочной перспективе передать функцию по установлению размеров этих страховых взносов и реальному (а не декоративному, как сейчас) управлению внебюджетными фондами от государства в сферу социального партнерства <18>. ——————————— <18> Гонтмахер Е. Налог без страховки // РГ. 2006. 18 окт. С. 5.
В целях предотвращения проблем на рынке труда в условиях мирового финансового кризиса Российским союзом промышленников и предпринимателей предлагается вернуться к вопросу о воссоздании существовавшего до 2002 г. Фонда занятости. По словам Ф. Прокопова, «может быть, надо вернуться к концепции государственного фонда занятости с участием работника, работодателя и государства, может быть, к страховой системе. В целом этот пакет мер может рассматриваться как система страхования от безработицы». При этом работодатели не готовы повышать налоговую нагрузку для выплат в фонд, но готовы рассматривать вопрос перераспределения единого социального налога в пользу фонда, а с 2010 г. — страховых взносов <19>. ——————————— <19> См.: Николаева Д. Полис от увольнения // Коммерсантъ. 2008. 28 окт.
На наш взгляд, согласиться с такими предложениями в полном объеме не представляется возможным по следующим соображениям. Во-первых, никаких объективных экономических причин для установления минимальных социальных гарантий не имеется, они вполне могут быть установлены на уровне рациональных, а в последующем оптимальных для поддержания достойного уровня жизни. Во-вторых, в целях снижения налоговой нагрузки на работодателей лучше не сохранять пониженную ставку единого социального налога, одновременно вводя обязательные страховые платежи, а отказаться от единого социального налога и возродить полноценные страховые платежи. С 2010 г. единый социальный налог заменяется страховыми взносами, которые будут взиматься по общей ставке 26%. Из них 20% будут идти на обязательное пенсионное страхование граждан, оставшиеся 6% распределяться между фондами обязательного медицинского (ФОМС) и социального страхования (ФСС). Вопрос о возможности перехода к страховой системе по безработице по-прежнему остается открытым. В свою очередь, профсоюзы выступили с инициативой возродить Фонд занятости, за счет средств которого можно будет создавать новые рабочие места и финансировать центры обучения и переквалификации безработных, желающих сменить профиль. Эта идея близка и депутатам. По мнению Председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по труду и социальной политике А. Исаева, «в условиях финансового кризиса и возможных увольнений работников необходимо восстановить систему страхования от безработицы» <20>. ——————————— <20> См.: Грицук М. Фонд для безработного. Депутаты предлагают возродить страхование от потери работы // РГ. 2008. 16 окт.
На наш взгляд, сегодня в России имеются все предпосылки для того, чтобы возродить обязательное социальное страхование по безработице. Во-первых, в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования» по-прежнему предусматривается обязательное социальное страхование по безработице, а следовательно, законодатель не исключает возможности возродить такой вид страхования. Во-вторых, несмотря на практически полный отказ российского законодателя от страховых методов защиты от безработицы и переход к обеспечению безработных непосредственно из бюджета, в законодательстве о занятости по-прежнему просматриваются (сохраняются) страховые элементы. Такими элементами являются: деление безработных на категории по условиям обеспечения в зависимости от наличия необходимого трудового стажа (длительность трудового стажа при страховании на случай безработицы выступает косвенным показателем продолжительности страхового периода или страхового стажа); установление размера пособия по безработице лицам, имеющим установленный стаж работы, в зависимости от размера заработка (размер заработка определяет размер страховых взносов, уплаченных страхователем за данного застрахованного); установление размера пособия по безработице лицам, не имеющим установленный стаж работы, исходя из минимального уровня обеспечения, минимальной величины пособия по безработице. Наряду с этим в нормах о материальном обеспечении безработных есть и социально-обеспечительные элементы (например, равная продолжительность выплаты пособий независимо от стажа работы (страхового стажа); отказ от учета страхового стажа при выплате пособия во вторичный период безработицы; дополнительное пособие гражданам, подвергшимся радиации, гражданам из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей). Такое законодательное регулирование свидетельствует о смешанном характере используемого в России метода защиты безработных, что, на наш взгляд, хорошо. Сочетание страховых и обеспечительных мер позволяет охватить наибольшее число нуждающихся в материальной поддержке безработных граждан, предоставить им более высокий уровень гарантий прав в сфере занятости. В-третьих, с учетом стабилизации экономической ситуации в стране и последовательным ростом производства возложение на работодателей обязанности по уплате страховых взносов в Фонд занятости не будет являться непосильным бременем. Что же касается отсутствия четкой организованности и прозрачности бюджетного процесса Фонда занятости, то преодолеть этот недостаток возможно путем детального законодательного регулирования его деятельности. Не допускать возможности включения в закон о бюджете статей, предусматривающих расходования средств Фонда не по целевому назначению, отвлечения их на другие неотложные государственные нужды. Собранные в Фонд средства должны расходоваться строго по целевому назначению на осуществление мероприятий, направленных на трудоустройство и занятость и на материальную поддержку граждан. Отчисления 20% страховых взносов, уплаченных работодателями в централизованную часть Фонда, позволят осуществлять выравнивание бюджетов региональных фондов путем перераспределения средств и предоставления дотаций нуждающимся субъектам РФ. Финансирование же работы органов службы занятости (расходы на заработную плату сотрудников, содержание имущества органов службы занятости и т. п.) по-прежнему можно осуществлять за счет бюджетных средств. По мнению Г. Я. Ракитской и Б. В. Ракитского, целевой характер социально-защитительных фондов должен гарантироваться государством и охраняться законом и всеми возможными способами общественного воздействия, влияния и давления. Такие фонды никогда не должны консолидироваться (встраиваться, включаться, вливаться) в государственные, региональные и местные бюджеты <21>. ——————————— <21> Ракитская Г. Я., Ракитский Б. В. Социальная защита и самозащита труда. В 2-х ч. Ч. 2. Система социальной защиты и способы социальной самозащиты. М., 2002. С. 65.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что страхование по безработице не оформилось в самостоятельную в организа ционном отношении отрасль социального страхования. Заложенные Федеральным законом «Об основах обязательного социального страхования» принципы обязательного социального страхования (ст. 4), в том числе от безработицы, не получили дальнейшего законодательного регулирования. Однако в настоящее время имеются все предпосылки для возрождения обязательного социального страхования по безработице. Практические шаги в направлении создания системы страхования на случай безработицы — принятие Закона о страховании от безработицы. В основе системы страхования от безработицы должны быть применены базовые принципы, содержащиеся в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования». Кроме того, при формировании законодательных норм страхования от безработицы могут быть использованы положения Конвенции МОТ 1952 г. N 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» <22>. ——————————— <22> Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. В 2 т. Т. 1: 1919 — 1956. Женева: Международное бюро труда, 1991. С. 1055 — 1086. Россия не ратифицировала Конвенцию.
Возрождение социального страхования по безработице предоставит широкую возможность субъектам РФ самостоятельно решать вопрос о приоритетных направлениях финансирования, учитывая региональные особенности рынков труда, и оперативно реагировать на любые изменения ситуации в сфере занятости в регионе. Введение данного вида социального страхования позволит разорвать зависимость гарантированности прав в сфере занятости от состояния государственного бюджета и тем самым расширить круг лиц, которым предоставляются государственные гарантии, повысить уровень гарантий ищущим работу и безработным гражданам. Созданная государством четкая, отлаженная система финансового обеспечения мероприятий, направленных на реализацию прав граждан, осуществляемых в сфере занятости населения, сама по себе будет выступать гарантией прав граждан на содействие трудоустройству и материальную поддержку в период безработицы.
