Еще раз к вопросу о социальной поддержке педагогов-пенсионеров

(Акутаев Р. М.) («Журнал конституционного правосудия», 2014, N 1) Текст документа

ЕЩЕ РАЗ К ВОПРОСУ О СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКЕ ПЕДАГОГОВ-ПЕНСИОНЕРОВ

Р. М. АКУТАЕВ

Акутаев Р. М., заместитель Председателя Конституционного суда Республики Дагестан, доктор юридических наук, профессор.

В статье содержится анализ решения Конституционного суда Республики Дагестан по конкретному делу, касающегося конституционности применения соответствующих правовых норм о мерах социальной поддержки в отношении определенной категории педагогов-пенсионеров.

Ключевые слова: педагоги-пенсионеры, меры социальной поддержки, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Again on the issue of social support of retired teachers R. M. Akutaev

Akutaev Rasul Magomedovich — Deputy Chairman of the Constitutional Court of the Republic of Dagestan, Doctor of Law, Professor, Honoured lawyer of the Russian Federation.

The article contains the analysis of a decision delivered by the Constitutional Court of the Republic of Dagestan in a particular case regarding constitutionality of the application of the relevant legal standards to the measures of social support of certain categories of retired teachers.

Key words: retired teachers, measures of social support, legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation.

Разные аспекты вопроса социальной поддержки педагогов-пенсионеров неоднократно становились предметом рассмотрения судами конституционной и общей юрисдикции <1>. Разумеется, разрешались они по-разному, но неизменным приоритетом и наиболее убедительным аргументом при их рассмотрении было конституционное положение о социальном государстве, конституционно-правовое толкование которого предусмотрено в ряде правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. ——————————— <1> О решениях Конституционного Суда Российской Федерации по делам, связанным с предоставлением мер социальной защиты педагогическим работникам, см.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2007 г. N 322-О-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 г. N 958-О-О; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 г. N 965-О-П // URL: http://sbornik-zakonov. ru/59793.html; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2008 г. N 480-О-П // URL: http://lawsforall. ru/index. php? ds=37113; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2010 г. N 240-О-О // URL: http://www. legis. ru/misc/doc/6939/; Постановление Конституционного суда Республики Карелия от 10 ноября 2008 г. // URL: http://www. russianpeople. ru/old/126747; Определение Конституционного суда Республики Карелия от 9 ноября 2009 г. // Вестник Конституционного суда Республики Карелия. 2009. N 1; Постановление Конституционного суда Республики Дагестан от 25 апреля 2012 г. N 1-П // URL: http://www. regionz. ru/index. php? ds=1768195; Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 апреля 2011 г. N 41-Г11-24 // URL: http://sudbiblioteka. ru/vs/text_big3/verhsud_big_49058.htm; Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Коми от 25 марта 2010 г. N 33-1367/2010 // URL: http://bazazakonov. ru/doc/?ID=2468276; решение Новгородского районного суда Новгородской области от 12 января 2012 г. // URL: http://www. nofp. net/Jur%20help_Sud%20praktika%204.htm и др.

Это толкование социального государства не содержит ничего общего с обыденным представлением некоторых лиц о социальном государстве, которое зачастую ассоциируется с государством всеобщего благоденствия, чуть ли не обязанным предоставлять соответствующие меры социальной поддержки, жилищные, коммунальные и иные льготы и создавать преференции каждому своему гражданину. При этих обстоятельствах, строго говоря, указанные меры теряют свою исконную сущность и предназначение. Тем не менее, очевидно, подобное представление о социальном государстве, сложившееся у части педагогов-пенсионеров, побудило их обратиться в Конституционный суд Республики Дагестан (далее — КС РД) с просьбой о признании не соответствующими Конституции Республики Дагестан ряда положений законодательных актов Республики, предусматривающих меры социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, проживающих в сельской местности и поселках городского типа. Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, в котором охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7), относит защиту прав и свобод человека и гражданина, социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1, п. «б», «ж»). Изложенное позволяет сделать вывод, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается не только на Российскую Федерацию, но и на каждый из ее субъектов и что соответствующее регулирование должно осуществляться исходя из предписаний ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Обратимся к существу жалоб, поступивших в КС РД. Все заявители относятся к числу педагогов-пенсионеров. Они жили и работали в образовательных учреждениях, расположенных в поселке городского типа Дагестанские Огни. Имеют стаж педагогической работы свыше 10 лет. В какой-то мере 4 марта 1991 г. для них стало своего рода «невезучим» днем, поскольку в этот день поселок городского типа Дагестанские Огни был преобразован в город <2>. В связи с этим, поскольку меры социальной поддержки были рассчитаны лишь на педагогических работников сельских поселений (рабочих поселков), всем заявителям, продолжающим на тот период работать в качестве педагогов образовательных учреждений в Дагестанских Огнях, так же как и всем иным педагогам этого теперь уже города, предоставление мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг было прекращено. ——————————— <2> Нормативной правовой основой для такого преобразования было издание Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 марта 1991 г. «Об отнесении рабочего поселка Дагестанские Огни, административного подчинения Дербентскому городскому Совету народных депутатов Дагестанской АССР, к категории городов республиканского (АССР) подчинения».

В период с 1996 по 2008 г. все бывшие педагоги, обратившиеся в КС РД, вышли на пенсию. В течение 2009 — 2010 гг. управление социальной защиты города возобновило (как впоследствии оказалось — ошибочно) выплаты средств на покрытие ими расходов на содержание жилья, отопление и освещение. Выплата этих средств была прекращена с января 2011 г., поскольку законодательство Республики Дагестан не предусматривает сохранение мер социальной поддержки за педагогами, вышедшими на пенсию после преобразования сельского населенного пункта или поселка городского типа в город. Городской суд города Дагестанские Огни отказал удовлетворить исковые требования прокурора города Дагестанские Огни в пользу заявителей на том основании, что указанные лица на момент преобразования поселка городского типа в город пенсионерами не являлись. Верховный суд Республики Дагестан оставил в силе решение суда первой инстанции. В ходе судебного заседания заявители подтвердили свои требования и просили КС РД признать оспариваемые акты противоречащими Конституции Республики Дагестан. Противоположной позиции придерживались представители Президента Республики Дагестан, Народного Собрания и Правительства Республики в КС РД. В своих жалобах заявители просили признать не соответствующими статьям 21, 40, 48 и 55 Конституции Республики Дагестан отдельные положения Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 г. N 64 (далее — Закон РД от 30 декабря 2004 г. N 64) «О мерах социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в сельской местности и поселках городского типа» (в том числе и внесенные в него изменения от 6 июня 2011 г.) и соответствующие положения некоторых подзаконных нормативных правовых актов в той части, в какой они не предусматривают предоставление мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг педагогическим работникам, общий стаж работы которых в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, составляет не менее 10 лет, в случае их выхода на пенсию после преобразования сельского населенного пункта или поселка городского типа в город, если на момент выхода на пенсию они не пользовались указанными льготами, т. е., по существу, утратили на них право. Поскольку жалобы граждан касаются одного и того же предмета, КС РД соединил дела по ним в одном производстве. При рассмотрении настоящего дела КС РД исходил из того, что принципиальное значение при оценке содержания нормативно-правового регулирования отношений по предоставлению жилищно-коммунальных льгот педагогам-пенсионерам имеет позиция законодателя, увязывающего предоставление этих льгот с рядом обстоятельств. Для уяснения этой позиции следует обратиться не только к положениям законодательства Российской Федерации и Республики Дагестан, но и к некоторым нормативно-правовым актам советского периода, которыми в свое время вводились указанные льготы, были определены их цели и круг педагогических работников, в том числе и педагогов-пенсионеров, на которых они распространялись. Нормативное предписание о сохранении права за вышедшими на пенсию педагогическими работниками общеобразовательных школ всех типов на бесплатные квартиры в сельской местности с отоплением и освещением, если общий стаж их работы в школах в сельской местности составлял не менее 10 лет, было введено Постановлением Совета Министров СССР от 4 мая 1971 г. N 255 «О некоторых мероприятиях по укреплению учебно-материальной базы общеобразовательных школ в сельской местности» (подп. «б» п. 6). В последующем это положение неоднократно подтверждалось в ряде нормативных правовых актов, в частности в Основах о народном образовании (1973 г.), в Основах жилищного законодательства (1981 г.), в Жилищном кодексе РСФСР (1983 г.) и т. д. Большое значение для решения вопроса, при каких условиях за пенсионерами, ранее работавшими в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности или поселках городского типа (рабочих поселках), при преобразовании их в город, сохраняются льготы по коммунальным услугам, имеет Постановление Госкомтруда СССР <3> и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 г. N 154/12-22. В соответствии с разъяснениями, содержащимися в указанном Постановлении, льготы по коммунальным услугам (бесплатные квартиры с отоплением и освещением) при переходе на пенсию сохраняются за перечисленными в этом Постановлении педагогическими работниками и за совместно с ними проживающими членами их семей, если общий стаж работы в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, каждого из работников составляет не менее 10 лет, при условии, что на момент выхода на пенсию они пользовались этими льготами (выделено мной. — Р. А.). Здесь же предусмотрено, что право на указанные льготы сохраняется за пенсионерами и проживающими совместно с ними членами семей и в случаях преобразования сельского населенного пункта и поселка городского типа (рабочего поселка) в город. ——————————— <3> В соответствии с Положением о Государственном комитете Совета Министров СССР по труду и социальным вопросам, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 3 октября 1977 г. N 890, правом издания официальных, т. е. обязательных для министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций, разъяснений о применении действующего законодательства о труде и социальном обеспечении был наделен Государственный комитет по труду СССР.

Таким образом, изучение законодательства о мерах социальной поддержки в виде льгот по коммунальным услугам, предоставляемых педагогам-пенсионерам, позволяет сделать по меньшей мере два вывода, относящихся к целевому назначению этих мер и к условиям, при которых они могут быть предоставлены. Что касается первого вывода о целях этих мер, то нет сомнений в том, что меры социальной поддержки направлены на решение задач усиления и укрепления педагогическими кадрами сельских (поселковых) образовательных учреждений, привлечения в них новых квалифицированных педагогов. При выходе на пенсию за ними сохраняются те меры социальной поддержки, которыми они пользовались, будучи действующими педагогами сельских (поселковых) образовательных учреждений. Второй вывод связан с наличием трех условий, с которыми законодательство связывает предоставление мер социальной защиты педагогам-пенсионерам. Первое из них относится к месту проживания и к характеру трудовой деятельности, каковыми являются село или поселок городского типа (рабочий поселок) и педагогическая деятельность в образовательном учреждении, расположенном в одном из указанных населенных пунктов. Второе условие — общий стаж работы в качестве педагогического работника должен составлять не менее 10 лет. Третье условие связано с тем, что на момент выхода на пенсию педагоги имели право (реже встречающаяся в нормативных правовых актах формула «пользовались ими» в данном контексте представляется юридически более корректной, точнее отражающей суть дела) на предусмотренные законодательством меры социальной защиты в виде соответствующих льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Разумеется, все три условия носят обязательный характер. Вместе с тем, как уже было отмечено, обращает на себя внимание, что законодательная формулировка третьего из перечисленных нами условий страдает неоднозначностью, в ней отсутствуют должные четкость и определенность выражения воли законодателя по данному вопросу <4>. Чтобы убедиться в этом, приведем соответствующую норму закона. ——————————— <4> На наш взгляд, такая неопределенность формулировки законоположения и явилась основанием для обращения в КС РД. Кроме того, по результатам обращения Уполномоченного по правам человека в Республике Дагестан Прокуратура Республики Дагестан внесла в Народное Собрание Республики Дагестан протест на то положение Закона РД от 30 декабря 2004 г. N 64, которое в последующем стало предметом рассмотрения в КС РД. Протест был отклонен. Между тем, как неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, «гарантированные Конституцией Российской Федерации равенство всех перед законом и судом, а также равноправие могут быть обеспечены лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; нарушение принципа формальной определенности норм, напротив, допускает неограниченное усмотрение в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит, к нарушению принципа равенства при осуществлении конституционных прав и свобод, верховенства Конституции Российской Федерации и закона» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2008 г. по делу о проверке конституционности части второй статьи 5 Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» в связи с жалобами граждан А. Ф. Кутиной и А. Ф. Поварнициной // Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2008 / Сост. и отв. ред. О. С. Хохрякова. М.: Норма, 2009. С. 164 — 165); О значении принципа правовой определенности при отправлении конституционного правосудия, в частности, см.: Гаджиев Г. А., Коваленко К. А. Принцип правовой определенности в конституционном правосудии // Журнал конституционного правосудия. 2012. N 5. С. 12 — 19.

Так, в оспариваемом п. 1 ст. 3 Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 г. N 64 (в ред. Закона Республики Дагестан от 06.06.2011 N 30) содержится положение, согласно которому «право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения сохраняется за педагогическими работниками-пенсионерами, проживающими в сельской местности и поселках городского типа, если общий стаж работы педагогических работников в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, составляет не менее 10 лет и на момент выхода на пенсию они имели право на указанные меры социальной поддержки» (выделено мной. — Р. А.). Здесь же предусмотрено, что «данное право сохраняется за указанными педагогическими работниками-пенсионерами в случаях преобразования сельского населенного пункта, поселка городского типа в город». Выделенное мною законоположение позволяет толковать его двояко: либо право на меры социальной поддержки в виде предоставления компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения при выходе на пенсию у педагогов, имеющих не менее 10 лет стажа педагогической работы в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности или в поселке городского типа, возникает с момента достижения ими пенсионного возраста и сохраняет свою юридическую силу в течение всего последующего периода, независимо от преобразования сельского населенного пункта или поселка городского типа в город и независимо от того, воспользовались педагоги этим правом до или после преобразования села или поселка городского типа в город (так называемое идеальное субъективное право); либо возникновение этого права в обязательном порядке следует увязывать с тем обстоятельством, что именно на момент выхода на пенсию заявители имели право на предоставление мер социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения, пользовались ими (реальное субъективное право). Стилистико-этимологическое толкование оспариваемого положения, изучение соответствующего законодательства и сложившейся практики его применения склоняют нас к признанию законности второго подхода. Прежде всего обратим внимание на тот факт, что законодатель при формулировке оспариваемого положения применительно к педагогам-пенсионерам пользуется терминологией «за ними сохраняется право». Полагаю, это справедливо, поскольку сохранить можно только то право, которое гражданин не утратил или которого не лишен. Следовательно, право на соответствующие меры социальной поддержки при наличии всех предусмотренных законом условий сохраняется за педагогом и в новом его статусе — педагога-пенсионера. В том же случае, когда педагог, имея необходимый стаж педагогической работы в сельской местности или поселке городского типа, своевременно, т. е. до грядущего преобразования поселка городского типа или села в город, не вышел на пенсию, поселок был преобразован в город, с этого момента он утрачивает право на меры социальной поддержки. Следовательно, в силу законодательной конструкции рассматриваемой нормы эти меры соцподдержки за педагогом-пенсионером не сохраняются, поскольку нельзя иметь право или сохранить то, что утрачено либо чего гражданин уже лишен. Данное толкование согласуется и с приведенным ранее толкованием-разъяснением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 г. N 154/12-22, согласно которому льготы по коммунальным услугам за педагогами при переходе их на пенсию сохраняются за теми из них (разумеется, при наличии прочих обстоятельств), кто на момент перехода на пенсию пользовался этими льготами, иначе говоря, имел на них право. Справедливость изложенного толкования Закона подтверждается и правоприменительной практикой. Так, согласно письму Министерства юстиции Республики Дагестан от 31 мая 2011 г. N 03-1670/01 при преобразовании сельского населенного пункта, поселка городского типа в город меры социальной поддержки по оплате жилого помещения, отопления и освещения сохраняются за педагогическими работниками — пенсионерами, которые на момент выхода на пенсию имели общий стаж работы в образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и поселках городского типа, не менее 10 лет; проживали в сельской местности и (или) в поселке городского типа; имели право на указанные меры социальной поддержки. Аналогичного подхода придерживается и судебная практика. В частности, мы отмечали тот факт, что городским судом города Дагестанские Огни было отказано в удовлетворении исковых требований, которые, по существу, аналогичны поданным в КС РД жалобам заявителей на предмет проверки конституционности отдельных положений законодательства, решения по которым были оставлены в силе Судебной коллегией по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан. Таким образом, КС РД признал оспариваемые положения Закона Республики Дагестан от 30 декабря 2004 г. N 64 и ряда иных нормативно-правовых актов, связанных с указанным Законом, которые явились предметом судебного рассмотрения, не противоречащими Конституции Республики Дагестан. Вместе с тем Конституционный суд Республики Дагестан признал, что принятое решение не препятствует введению на уровне Республики Дагестан специального правового регулирования, распространяющего меры социальной поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг на педагогов-пенсионеров, отвечающих требованиям оспариваемого законодательства, но при этом вышедших на пенсию после преобразования сельского населенного пункта или поселка городского типа в город. В заключение хотелось бы отметить следующее. Один из педагогов-пенсионеров, обратившихся в КС РД, назвал случившееся с ним гримасой социального государства. Можно ли оценить случившееся как некую гримасу социального государства, обращенную в сторону педагогов-пенсионеров или нет, судить читателям. Но при этом справедливости ради отмечу, что некоторые сомнения относительно не конституционности и верности принятого решения, в чем мы, безусловно, уверены, а гуманности и справедливости отношения государства к указанной категории педагогов-пенсионеров все же остаются.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *