ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИИ (ПОНЯТИЯ, ФУНКЦИИ, ФОРМЫ, МЕТОДЫ): ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА, ПРОБЛЕМЫ
Г. Е. БЫСТРОВ
Быстров Григорий Ефимович, д. ю.н., профессор, заведующий кафедрой аграрного и земельного права РГАУ — МСХА им. К. А. Тимирязева, Президент Российской ассоциации аграрного и природоресурсного права.
Понятие, функции, принципы и основные направления государственного регулирования сельского хозяйства. В XXI веке вопрос об участии государства в регулировании аграрной экономики не является предметом дискуссии. Вопрос сводится к тому, как и каким образом, с помощью каких механизмов и методов можно обеспечить наиболее эффективное осуществление государством своих регулирующих функций. Такой подход выражен и в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 10 января 2000 г.) <1>. Здесь особо обращается внимание на угрозы национальной безопасности в сфере экономики, связанные со стагнацией аграрного сектора и тенденциями к преобладанию в импортных поставках продовольствия и предметов потребления, включая предметы первой необходимости. Для обеспечения продовольственной безопасности разрабатываются законодательные меры, связанные с усилением государственного регулирования аграрной экономики. ——————————— <1> СЗ РФ. 1997. N 52. Ст. 5909.
Все это перекликается с той позицией, которая выражена в совместном заявлении «Новая экономическая политика России», подписанном ведущими российскими учеными-экономистами и их американскими коллегами, среди которых пять лауреатов Нобелевской премии. Российское правительство должно играть значительно более важную роль в экономике, подобно той, которую играют правительства других стран в таких современных смешанных экономиках, как экономики США, Швеции, Германии. Государство должно играть центральную координирующую роль при создании государственных и частных компаний, обеспечивающих функционирование рыночной экономики. Государство не только имеет право осуществлять государственное регулирование экономики, но и обязано это делать, что закреплено законодательно в Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой 12 декабря 1974 г. на пленарном заседании 29 сессии Генеральной Ассамблеи ООН. В соответствии со ст. 7 Хартии «каждое государство несет основную ответственность за содействие экономическому, социальному и культурному развитию своего народа. С этой целью каждое государство имеет право и несет ответственность за выбор средств и целей развития, за полную мобилизацию и использование своих ресурсов, осуществление прогрессивных экономических и социальных реформ, за обеспечение полного участия своего народа в процессе и выгодах экономического развития. Все государства обязаны индивидуально и совместно сотрудничать, а также устранять препятствия, которые мешают такой мобилизации и использованию» <2>. ——————————— <2> Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С. 135.
Действующее законодательство не дает определения и не раскрывает понятие государственного регулирования. Лишь в некоторых законах о государственном регулировании отдельных отраслей делается попытка его определения. В ФЗ от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства» государственное регулирование определялось как экономическое воздействие государства на производство, переработку, реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также на материально-техническое обеспечение и производственно-техническое обслуживание агропромышленного производства. В большинстве нормативных актов понятие «государственное регулирование» не раскрывается. В экономической и юридической литературе содержится множество определений государственного регулирования. В большинстве случаев оно раскрывается через категорию «деятельность». Достаточно распространенным является мнение о том, что «государственное регулирование экономики — это нормативная, индивидуально-регулятивная и организационная деятельность государства в лице уполномоченных органов, воздействующая на рыночный (экономический) процесс с целью защиты публичных интересов» <3>. ——————————— <3> Тотьев К. Ю. Предпринимательское право. Публично-правовой статус предпринимателя. М., 2003. С. 25.
Близкое к этому понимание государственного регулирования предпринимательской деятельности выражено в работах проф. Е. П. Губина, который под государственным регулированием экономики понимает «деятельность (воздействие) государства в лице его органов, направленную на упорядочение отношений в рыночной экономике и предпринимательстве» <4>. ——————————— <4> Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства. Правовые проблемы. М., 2005. С. 71.
Значительным своеобразием отличается государственное регулирование сельского хозяйства, которым обозначается деятельность государства по воздействию на систему аграрного предпринимательства, функционирующего преимущественно на рыночной основе с применением методов экономического регулирования (цен, налогов, кредитов, пошлин), а также государственных заказов, лицензий, квот, иных административных методов воздействия. Государственное регулирование предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве осуществляется в установленных Конституцией РФ целях. При этом государство выступает как субъект политической власти и носитель публичных интересов, для защиты и реализации которых оно вправе вмешиваться в частную хозяйственную деятельность в случаях, пределах и формах, которые предусмотрены Конституцией РФ, Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» и иными федеральными законами. Можно выделить пять функций государственного регулирования сельского хозяйства. Первая важная функция государственного регулирования состоит в том, чтобы создать устойчивую систему продовольственного обеспечения страны на основе формирования федеральных и региональных продовольственных фондов, их достаточных резервов для государственных нужд, стабилизационных продовольственных фондов для сохранения здоровой окружающей среды и повышения качества жизни российских граждан. Отметим особо, что речь идет о самообеспечении продовольствием страны, так как Россия и до реформы потребляла значительное количество продовольствия, ввозимого как из республик бывшего Союза ССР, так и из-за границы, а в настоящее время объем импорта продовольствия и сельскохозяйственного сырья по сравнению с 1990 г. вырос в несколько раз. Федеральный закон от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства» (ст. 1) выделял в числе первоочередных задач государственного регулирования сельским хозяйством проблему продовольственной безопасности России. В настоящее время некоторые попытки решить вопросы, связанные с обеспечением продовольственной безопасности страны, предприняты ФЗ «О развитии сельского хозяйства», выделившим в качестве основной цели государственного регулирования сельского хозяйства обеспечение населения российскими продовольственными товарами. Этим вызвана необходимость усиления и расширения публично-правовых форм государственного регулирования продовольственного рынка, связанных прежде всего с реализацией права российских граждан на полноценное питание. Оно, как известно, ранее было закреплено п. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.: «Каждый имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и семьи…» Применение в России норм п. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека о праве человека и гражданина на полноценное питание обеспечивается нормами различной отраслевой принадлежности. Важная роль в реализации этого права принадлежит прежде всего положениям части 1 ст. 7 Конституции РФ, которая рассматривает принцип социального государства как одну из основ конституционного строя, отражая тем самым новую возросшую роль государства в материальной обеспеченности беднейших слоев населения базовыми продуктами питания на уровне стандартов современного развитого общества. Существует ошибочное мнение, что право на полноценное питание не является индивидуальным правом, поскольку оно рассматривается в программах правительств в экономической и социальной областях. Между тем ст. 11 Декларации гласит, что право на полноценное питание есть право каждого человека и гражданина. В данной норме право на питание трактуется не как широкое коллективное действие, а как человеческое право, предоставленное каждому индивиду. К тому же из мнения о том, что право на питание есть часть конкретной программы, вовсе не следует вывод о том, что для реализации иных прав человека и гражданина не требуется принятие правительственных программ. В действительности любое правительство должно иметь специальные программы для того, чтобы защитить любое человеческое право. Это касается борьбы с любым социальным злом: будь то голод, насилие, террор или похищение людей. Существует также заблуждение, что экономические права человека по своей правовой природе отличаются от гражданских и политических прав. В связи с этим гражданские и политические права человека называются негативными, так как они не зависят от функционирования государства и потому бесплатны. Что касается экономических, социальных и культурных прав, то они называются позитивными. Предполагается, что для их реализации нужна соответствующая деятельность государства и потому они должны быть платными. Из конституционного признания России социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, и положений п. «е» ст. 71 Конституции РФ, который относит к ведению РФ установление основ федеральной, в том числе и продовольственной, политики и федеральные программы в области социального развития, следует, что государство как социальная службы должна выполнять два вида обязательств перед обществом. Во-первых, государство должно защищать права граждан на полноценное питание. Обеспечивая защиту этого права, оно должно принимать меры по устранению продовольственной зависимости страны от зарубежных стран и сокращению импорта продовольствия, который по-прежнему остается каналом утечки капитала за границу путем манипуляций с контрольными ценами, фиктивными авансовыми переводами денег, оплатой розничных услуг, что подрывает экономическую систему государства. Во-вторых, государство призвано установить социальный порядок, создать справедливую политику продовольственного обеспечения, содействуя при этом повышению уровня калорийности суточного рациона питания населения, устранению дисбаланса в потреблении между социальными группами, повышению покупательной способности бедных и социально незащищенных групп населения, в том числе лиц с фиксированными государственными доходами, пенсионеров и детей, зависящих от государственного социального обеспечения. Постепенно складывается система продовольственной помощи лицам, не имеющим достаточного дохода для покупки продовольствия. Государственная Дума РФ 21 февраля 2001 г. одобрила в первом чтении проект Федерального закона «О продлении срока действия Федерального закона «О продовольственной корзине», который расширяет и детализирует перечень продуктов, входящих в продовольственную корзину, до уровня, достаточного для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Федеральным Министерством сельского хозяйства разработана Программа государственного регулирования продовольственного рынка в рамках модели «Социальное кольцо», обеспечивающая потребности в стратегических продуктах, товарах и услугах, входящих в продовольственную корзину, малоимущих слоев населения, военных и приравненных к ним спецпотребителей, жителей районов Крайнего Севера, социальных объектов медицины, детских дошкольных и школьных заведений и других потребителей. Емкость этого рынка государственных интересов в рамках модели «Социальное кольцо» в России составляет до 70% потребительского рынка. В-третьих, государство должно противодействовать деятельности мощных продовольственных компаний, которые создают искусственный продовольственный дефицит, нарушают договорные обязательства, взвинчивают цены на продовольствие, наносят ущерб окружающей среде, выпускают экологически опасное для здоровья людей продовольствие. Вторая функция государственного регулирования сельским хозяйством связана с созданием рыночной производственной инфраструктуры на селе. Речь идет о формировании и функционировании федеральных и региональных продовольственных рынков. В Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 — 2012 годы особо выделены специальные правила регулирования рынка зерна, мяса, сахара. Для этого используются инструменты наблюдения за индексом цен на сельскохозяйственную продукцию, сырье и индексом цен (тарифов) на промышленную продукцию (услуги), используемую сельскохозяйственными товаропроизводителями, поддерживается паритет индексов таких цен (тарифов), закрепляется комплекс мер, направленных на повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции и российских сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечение качества российских продовольственных товаров. Третья функция государственного регулирования сельским хозяйством состоит в том, что для формирования эффективно функционирующего рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия государство проводит закупочные интервенции в форме закупок и залоговых операций с сельскохозяйственной продукцией и продовольствием, а также торговые интервенции в форме их распродажи из федерального и региональных продовольственных фондов, закрепляет комплекс мер, направленных на повышение доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей. Четвертая функция государственного регулирования сельским хозяйством связана с ориентацией законодательства на повышение качества жизни сельского населения, повышение роста доходов лиц, занятых в сельском хозяйстве, создание материальной базы устойчивого развития сельских территорий и достойных условий жизни сельского населения. На практике до сих пор остаются незащищенными социальные права сельского населения. Падает престижность и доходность сельскохозяйственного труда. За чертой бедности находится почти половина сельского населения. Наблюдается повсеместное обнищание сельских жителей. Проявления бедности особенно очевидны в районах с так называемым депрессивным характером экономики, расположенных вдали от региональных центров и в неблагоприятных экономических условиях. Вызывает тревогу возрастание смертности на селе, депопуляция в 64 регионах страны, деградация качественного потенциала рабочей силы, снижение ее общеобразовательного и квалификационного уровня. Одна из основных функций государства состоит в том, что оно создает условия для устойчивого развития сельских территорий; расширения рынка труда в сельской местности, повышения уровня жизни сельского населения, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве. Социальные функции государства связаны с созданием условий для повышения комфортности проживания в сельской местности, обеспечением равного доступа с горожанами к благоустроенному жилью, здравоохранению, образованию, торговле, бытовому обслуживанию. Пятая функция государственного регулирования сельским хозяйством выполняется путем решения конкретных задач в области охраны окружающей среды и природопользования. Это нашло отражение в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды», в котором выделена специальная глава VII «Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности». Закон определяет эти требования как меру экологически допустимого поведения предпринимателя. Закон ужесточает требования к хозяйственной деятельности и признает недостаточным, как ранее, выдачу разрешений и лицензий на природопользование. В ст. 31 закрепляется требование об экологической сертификации, регистрации источников загрязнения, об отчетности предприятий, об организации производственного контроля. В Законе закрепляются новые повышенные требования к сельскохозяйственной деятельности, которая является постоянным и мощным источником загрязнения, особенно почв и вод. В новом Законе появилось новое требование: объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, которые должны исключать загрязнение почвы, воды, воздуха (ст. 43). Это означает, что при предоставлении земли для сельскохозяйственных целей часть земель должна отводиться для защитных зон либо должны быть предоставлены дополнительные участки для санитарно-защитных зон. Экологическая функция государства нашла свое закрепление в ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который провозглашает в качестве одной из основных целей государственной аграрной политики сохранение и воспроизводство используемых для нужд сельского хозяйства земельных угодий и их почвенного плодородия, водных ресурсов, объектов растительного и животного мира. Главный и коренной вопрос государственного регулирования сельским хозяйством — вопрос о принципах государственной аграрной политики. К основным принципам политики относятся: равная доступность и адресность государственной поддержки для всех сельскохозяйственных товаропроизводителей; равная доступность для всех субъектов продовольственных рынков информации о рынках и о государственной аграрной политике; единство агропродовольственного рынка и рынка ресурсов для сельскохозяйственного производства на всей территории РФ и обеспечение равных условий конкуренции на этом рынке; последовательность осуществления мер государственной аграрной политики и ее устойчивое развитие; участие союзов (ассоциаций) сельскохозяйственных товаропроизводителей в формировании и реализации государственной аграрной политики. В формулировках многих из этих принципов, провозглашенных ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ст. 3), нашли прямое отражение соответствующие положения Конституции РФ. В ряде случаев такие формулировки лишь косвенно связаны с конституционными положениями. Однако и они выражают нормативно-руководящие идеи, положения, присущие аграрному праву как комплексной интегрированной отрасли права. В законодательстве предусматриваются и другие принципы, такие, например, как свобода предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве в рамках общественного хозяйственного порядка; самостоятельное распоряжение сельскохозяйственным товаропроизводителем своей собственностью; равная доступность для всех субъектов продовольственных рынков информации о рынках и о государственной аграрной политике; ограничение вмешательства государственных органов в аграрные отношения; аграрный протекционизм (его внутриэкономический и внешнеэкономические аспекты); гарантированность исполнения обязательств государства перед сельскохозяйственными товаропроизводителями; декриминализация аграрной экономики; обеспечение правопорядка и законности в предпринимательской деятельности в сельском хозяйстве. В законодательстве с учетом целей и задач государственной аграрной политики выделены приоритетные направления формирования новой системы государственного регулирования продовольственного рынка России. Во-первых, это устранение межрегиональных торговых барьеров, препятствующих свободному движению сельскохозяйственных товаров. Во-вторых, это финансовое оздоровление сельскохозяйственных предприятий. В-третьих, это расширение использования внебанковских, альтернативных форм кредитования — лизинга, системы складских (зерновых) расписок, залога сельскохозяйственной продукции. В-четвертых, это формирование рыночной инфраструктуры (создание кредитно-финансовых, страховых, торговых, кооперативных, акционерных, государственных структур, обслуживающих сельскохозяйственные коммерческие организации и всех субъектов продовольственного рынка). В-пятых, это присоединение России к ВТО и формирование общего аграрного рынка стран СНГ. В законодательстве выделены и другие направления реализации экономической функции государства. К их числу относятся государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей; защита экономических интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках; развитие науки и инновационной деятельности в сфере АПК; устойчивое развитие сельских территорий; система обучения, подготовки и переподготовки специалистов для сельского хозяйства. Из норм ст. 74 Конституции РФ следует, что полноценный продовольственный рынок не может функционировать в какой-то ограниченной зоне экономического пространства. Не может быть эффективного продовольственного рынка в одном отдельно взятом регионе, если экономика других регионов функционирует по иным законам (например, по законам планово-распорядительной системы). Формирование продовольственного рынка должно быть всеохватывающим и должно происходить одновременно на всей территории РФ. Это требование закреплено ст. 74 Конституции РФ, которая не допускает установления каких-либо таможенных границ, пошлин, сборов, каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров и услуг и финансовых средств. В этой сфере не может быть никаких ограничений на передвижение товаров и услуг, за исключением особых случаев, когда речь идет о торговле наркотиками и медикаментами. Между тем на практике администрации отдельных субъектов РФ устанавливают всевозможные лицензии, квоты, ограничения на цены и торговые наценки, местные налоги и сборы, льготы отдельным хозяйствующим субъектам, препятствующие свободному движению сельскохозяйственной продукции и продовольствия. Широко распространены также торговые барьеры, которые вводит местная власть, запрещая вывоз сельскохозяйственной продукции и продовольствия за пределы территории субъекта РФ. Такого рода запреты на вывоз продовольствия мотивируются по общему правилу тем, что выплаченные региональной властью дотации на животноводческую продукцию должны оставаться на территории своего региона. В определенной мере административные торговые барьеры были спровоцированы также товарными кредитами, по которым производилась поставка нефтяными компаниями горюче-смазочных материалов сельскохозяйственным коммерческим организациям. При этом не погашенные в срок долги по товарным кредитам были переоформлены в долговые обязательства регионов. Поэтому региональные власти вводят сезонные ограничения на вывоз сельскохозяйственной продукции и продовольствия до уплаты долгов по товарным кредитам. Достаточно распространенными являются ограничения на ввоз отечественного продовольствия на свою территорию, которые устанавливает Правительство г. Москвы, регулярно закупая продовольствие за границей за счет валютных кредитов федерального правительства. Свободному движению продовольствия препятствуют также ограничения на ввоз чужой ликероводочной продукции как подакцизного и высокодоходного товара, от реализации которого в региональный бюджет поступают значительные доходы. В связи с этим возникают вопросы, с одной стороны, об установлении эффективных механизмов защиты единства продовольственного рынка, с другой — об эффективности контроля и правовых мер по обеспечению режима законности и охране Конституции РФ (часть первая ст. 74), запрещающей установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров на территории страны. Такого рода незаконные акты, устанавливающие торговые барьеры на пути свободного движения сельскохозяйственной продукции и продовольствия, отменяются судами либо по протестам прокуроров, либо по жалобам граждан, оспаривающим в суде действия и нарушения, затрагивающие права и свободы граждан. Существуют и иные формы защиты единства продовольственного рынка от нарушения нормотворчеством субъектов РФ. Конституционный надзор и контроль могут осуществляться Президентом РФ, федеральными органами исполнительной власти. Однако наиболее эффективным механизмом охраны единства продовольственного рынка и обеспечения режима законности в деятельности региональных органов государственной власти, регулирующих продовольственный рынок, является судебный конституционный контроль и прокурорский надзор. Формы и методы государственного регулирования сельского хозяйства. Традиционными правовыми формами государственного регулирования сельского хозяйства являются законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, содержащие нормы аграрного права, принятые на основе и во исполнение нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ. В последнее время получило распространение мнение, согласно которому «принятие законов и других нормативных правовых актов, направленных на правовое обеспечение аграрной реформы в Российской Федерации на различных этапах ее проведения» <5>, является одним из направлений государственного регулирования сельского хозяйства. ——————————— <5> Козырь М. И. Аграрное право России. М.: Изд. «Норма», 2008. С. 130 — 131.
В лекции первой, посвященной понятию, предмету, методам, принципам, источникам аграрного права, проведена классификация нормативных правовых актов, регулирующих аграрные отношения, на унифицированные и дифференцированные нормативные правовые акты, установлены разные проявления общей объективной закономерности признания значимости деления аграрного права на частное и публичное. В современном законодательстве достаточное признание получает публично-правовое регулирование аграрного предпринимательства. Оно охватывает многочисленные стороны аграрных отношений, которые частично сохраняют частноправовой характер. Роль публично-правовых начал в изменении форм собственности и порядка осуществления хозяйственного оборота, изменении правового положения участников хозяйственного оборота возрастает за счет включения в предмет правового регулирования аграрного права таких отношений, как финансирование, кредитование, расчеты, страхование агропромышленного производства, продовольственный рынок. Речь идет, например, о регулировании конкурсного порядка выбора поставщиков при поставках продовольствия для военных потребителей в федеральный продовольственный фонд. Аналогичные формы публично-правового регулирования аграрного предпринимательства применяются при лицензировании деятельности по закупке, поставке, переработке, хранению, реализации зерна и продуктов его переработки. В связи с этим усиливается значение норм процессуального права, которое определяет порядок подачи, проверки, рассмотрения документов лицензирующими органами, принятие решения о выдаче и отказе в выдаче лицензий на предпринимательскую деятельность по закупке зерна. В экологическом законодательстве содержится значительное число норм публично-правового характера, регулирующих прогнозирование и планирование мероприятий в области природопользования, нормирование воздействия на окружающую среду, проведение экологической экспертизы, осуществление государственного экологического контроля, эколого-правовую ответственность — приостановление, ограничение, прекращение природопользования и деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Широкое применение публично-правовых методов регулирования природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве предусматривается законодательством, регулирующим безопасное обращение пестицидов и агрохимикатов <6>. С введением в действие Закона любой производитель пестицидов и агрохимикатов, которые используются на территории России, должен пройти процедуру регистрации до применения его сельскохозяйственными организациями. Государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов является важным правовым инструментом, который позволяет не только регламентировать, но и контролировать производство, применение, реализацию, транспортировку, хранение, рекламу, ввоз, уничтожение пестицидов и агрохимикатов на территории России. ——————————— <6> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3510.
Законодатель признает, таким образом, тотальным или как минимум преобладающим эколого-правовой подход к безопасному обращению с пестицидами. На его основе проводятся регистрационные испытания, государственная экологическая экспертиза, экспертиза регламентов применения пестицидов и агрохимикатов. Закон вводит такой режим регистрации, при котором может быть отказано в государственной регистрации пестицида, если его применение может оказать негативное воздействие на здоровье людей. Ст. 11 Закона наделяет заинтересованное лицо правом обжаловать в суд заключение экспертизы по результатам регистрационных испытаний. Процедура государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов достаточно сложна. Завершается она выдачей специально уполномоченным государственным органом гражданину или юридическому лицу регистрационного свидетельства и составлением государственного каталога пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к использованию на территории России. Зарегистрированные пестициды подразделяются на две категории. Пестициды общего (т. е. безопасные, безвредные, нетоксичные, экологически безопасные) и ограниченного пользования. Наибольшую опасность представляют пестициды ограниченного пользования. Их применение допускается только по специальному разрешению специально уполномоченного государственного органа и только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку. Все зарегистрированные пестициды, как общего, так и ограниченного пользования, применяются только с соблюдением установленных регламентов. Понятие государственной регистрации пестицидов включает последующий контроль специально уполномоченного государственного органа за соблюдением законодательства в области безопасного обращения с пестицидами. Нарушение законодательства служит основанием для прекращения этой деятельности, связанной с применением пестицидов, и наказания виновных лиц. Важную роль в публично-правовом регулировании аграрных отношений играет законодательство о несостоятельности (банкротстве) <7>, устанавливающее особые меры в отношении должника — сельскохозяйственной коммерческой организации и крестьянского (фермерского) хозяйства, направленные на восстановление их платежеспособности или ликвидацию. Здесь основной акцент делается на процедуры наблюдения, финансового оздоровления, продажи имущества, внешнего управления сельскохозяйственной органи зацией. Они вводятся на срок до окончания соответствующего сезона сельскохозяйственных работ и не могут превышать 12-месячный срок более чем на три месяца. При неблагоприятных обстоятельствах, связанных со стихийными бедствиями, 12-месячный срок внешнего управления может быть продлен на один год. Аналогичный режим внешнего управления установлен нормами публичного аграрного права для несостоятельных крестьянских (фермерских) хозяйств. ——————————— <7> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 419.
Под действие норм публичного аграрного права подпадают земельные аграрные отношения. В ФЗ от 16 июля 1998 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» <8> включены нормы, совокупность норм, целые главы, обеспечивающие плодородие земель как средства производства в сельском хозяйстве с учетом данных государственного земельного кадастра о естественно-природных и экономических качествах земли. ——————————— <8> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3339.
Методы экономического и административного воздействия государства на сельскохозяйственное производство, закрепленные в Законе, обращены прежде всего к федеральным и региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления, уполномоченным регулировать земельные отношения и проводить эффективные меры по повышению плодородия почв. Требование обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения обращено также к собственникам, землевладельцам, землепользователям, в том числе и арендаторам земельных участков, которые обязаны при их использовании соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила, регламенты, охранять, восстанавливать и повышать плодородие почв и не наносить вреда окружающей среды. Закон пронизан нормами публично-правового характера, содержащими властные предписания о системе мероприятий, направленных на воспроизводство плодородия земель как компонента природной среды и природного ресурса, предотвращение ухудшения качественного состояния земель в результате природного и антропогенного воздействия. Эффективная охрана земель от загрязнения и других деградаций осуществляется на основе комплекса агротехнических, агрономических и мелиоративных мероприятий, финансируемых за счет бюджета субъектов РФ и федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ <9>. ——————————— <9> Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 99 утверждена Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 — 2010 годы и на период до 2012 года» // СЗ РФ. 2006. N 10. Ст. 1101.
Не менее ярким примером публично-правового регулирования гражданско-правовых сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения является ФЗ от 24 июня 2002 года N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» <10>, который регламентирует максимальные и минимальные размеры земельных участков, находящихся в собственности и аренде сельскохозяйственных товаропроизводителей; корректирует цены на находящиеся в рыночном обороте земельные участки; ограничивает права иностранных лиц в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения; предоставляет преимущественное право субъектам РФ (муниципальным образованиям) на покупку земельного участка при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов. ——————————— <10> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.
Второй самостоятельной правовой формой государственного регулирования сельского хозяйства признаются договоры между федеральным органом исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ, осуществляющими функции по реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. По таким договорам осуществляется финансирование мероприятий по поддержке сельскохозяйственного производства в рамках приоритетного национального проекта «Развитие АПК» и законодательства, которое предусматривает предоставление из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов РФ на осуществление государственной поддержки в сфере агропромышленного комплекса. В соглашении о взаимодействии по финансированию мероприятий по поддержке сельскохозяйственного производства определяются трансферты — объемы бюджетных средств, направляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ для предоставления субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям и организациям АПК всех форм собственности, крестьянским (фермерским) хозяйствам, организациям потребительской кооперации, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, и сельскохозяйственным потребительским кооперативам. Во исполнение указанных соглашений осуществляется кредитование сельскохозяйственных товаропроизводителей посредством возмещения им из федерального бюджета разницы в процентных ставках по кредитам, полученным в кредитных организациях сельскохозяйственными товаропроизводителями, предприятиями и организациями агропромышленного комплекса. Такого рода договоры, как управленческие соглашения «не менее двух субъектов административного права, заключенные на основе норм административного права в публичных целях, опосредующие горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права» <11>, предназначены исключительно для обслуживания сельскохозяйственных товаропроизводителей, широко применяются при использовании субсидий, переданных их федерального бюджета в бюджет субъекта РФ на осуществление государственной поддержки в сфере АПК, и должны рассматриваться в качестве административных договоров. ——————————— <11> Демин А. В. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск, 1998. С. 28.
С 2004 года в агропродовольственной политике начались перемены, которые можно характеризовать как последовательный рост значимости рыночных механизмов в деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. В процессе перехода к рыночной аграрной экономике существенную трансформацию претерпевают не только функции направления государственного воздействия, но и методы государственного регулирования аграрной экономики. Это нашло свое отражение и в Положении о Министерстве сельского хозяйства РФ <12>, которое является уполномоченным федеральным органом, осуществляющим государственное регулирование деятельности саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов и ведение государственного реестра саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооператив. Минсельхоз России, в частности, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, растениеводство, карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, использование земель сельскохозяйственного назначения, регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, устойчивое развитие сельских территорий. ——————————— <12> СЗ РФ. 2006. N 14. Ст. 1543.
В современных условиях меняются координаты российского аграрного права, которое закрепляет комплекс мер, направленных на преодоление негативных последствий как малопродуктивного развития АПК в период перестройки, так и издержек реформаторских действий первого этапа аграрной реформы в 90-х годах XX века. Существование «провалов» продовольственного рынка, неспособность государства противостоять монопольным действиям заготовительных, перерабатывающих, обслуживающих и торговых предприятий и организаций — поставщиков материально-технических ресурсов сельскохозяйственным товаропроизводителям потребовало внести серьезные коррективы в «правила игры» на продовольственном рынке в направлении обеспечения социально справедливого общественного распределения продовольствия. Этим вызвана необходимость существенного изменения стратегии и тактики реформ в целом, аграрной реформы в частности, связанного с усилением государственного регулирования продовольственного рынка, переориентацией капитала с торговых и финансовых отраслей на вложения в производственную сферу в АПК и привлечение иностранных инвестиций. В современных условиях четко прослеживается стремление законодателя усилить экономические и социальные функции государственного регулирования продовольственного рынка как управляемого и регулируемого механизма свободного движения сельскохозяйственной продукции и товаров, функционирование которого обеспечивается едиными нормами и правилами, регулирующими предпринимательскую деятельность субъектов продовольственного рынка. Главным субъектом гармонизированного, управляемого, регулируемого продовольственного рынка является государство, которое осуществляет контроль и нормативное регулирование, обеспечивает информационную, финансовую, административную, страховую поддержку участников хозяйственного и коммерческого оборота. В современной аграрной политике четко прослеживается стремление законодателя усилить экономические и социальные функции государственного регулирования при осуществлении Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции и продовольствия на основе прямой государственной поддержки сельского хозяйства и использования специальных финансово-кредитных рычагов. ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» является продолжением перемен, заложенных в аграрном законодательстве начала XXI века, которое должно активно и гибко использовать регулирующие и стимулирующие функции государства как монопольного (функционирующего на общих основах и правилах, подверженного антимонопольным ограничениям) субъекта социального рыночного хозяйства, организующего «рынок в направлении обеспечения и регулирования свободной, совершенной конкуренции, защищенной от монополизма и рыночных «провалов» <13>. ——————————— <13> Буздалов И. Н. Социальное рыночное хозяйство как базовое общественное условие устойчивости развития агропромышленной системы. В кн.: Многофункциональность сельского хозяйства и устойчивое развитие сельских территорий. Никоновские чтения-2007. М., 2007. С. 10 — 11.
В данном Федеральном законе предпринимается попытка определить и границы, и методы государственного вмешательства в устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий, связанное с их стабильным социально-экономическим развитием, увеличением объемов производства сельскохозяйственной продукции, повышением эффективности сельского хозяйства, достижением полной занятости сельского населения и повышением уровня его жизни, рациональным использованием земли. Несмотря на то что набор административных методов регулирования (лицензирование, квотирование, контроль над ценами, доходами, валютным курсом, учетным процентом) и экономических методов регулирования (денежно-кредитного и налогового регулирования) аграрной экономики после 2007 года не отличается существенной новизной от тех, которые применялись ранее, ориентация государственного регулирования продовольственного рынка претерпела существенные изменения. Современный законодатель ориентируется прежде всего на формирование развитых продовольственных рынков, надежное продовольственное обеспечение страны, развитие эффективного устойчивого агропромышленного производства, повышение уровня доходов сельского населения и сохранение природных ресурсов для аграрного производства. Рост значимости рыночных механизмов в деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств означает и смену акцентов государственного регулирования с административных (прямых) методов на косвенные. При этом возрастает роль и значение кредитного, налогового, таможенно-тарифного и нетарифного, антимонопольного регулирования рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия, которые выделены в качестве косвенных методов осуществления государственной аграрной политики. В теории и практике государственного регулирования важное место занимают закупки и поставки сельскохозяйственной продукции и продовольствия для государственных нужд. Государство обеспечивает максимальную экономическую свободу предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, используя при этом в качестве инструментов государственного регулирования интервенционные закупочные цены, интервенционные товарные цены, залоговые цены, государственные закупочные цены, тарифы на услуги по хранению сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Не менее значима для формирования и развития продовольственного рынка роль такого фактора, как информационное обеспечение сельскохозяйственных товаропроизводителей и других участников продовольственного рынка. Информационное обслуживание субъектов агропродовольственного рынка признается одним из важнейших направлений государственной агропродовольственной политики, нацеленной на создание конкурентной среды. Создаются нормативные предпосылки для равной доступности информации всех сельскохозяйственных товаропроизводителей, органов государственной власти и местного самоуправления, населения. Равнодоступность информации обеспечивается ее размещением на сайте Минсельхоза России, на который возлагается обязанность создать ведомственную Целевую программу «Единая система информационного обеспечения агропромышленного комплекса (2008 — 2010 годы)», и распространением через средства массовой информации без ограничений и безвозмездно. В процессе перехода к рыночной аграрной экономике существенную трансформацию претерпевают не только принципы, функции, но и методы государственного регулирования сельского хозяйства. Это нашло свое выражение в п. 1 ст. 6 ФЗ от 26 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» и ФЗ от 24 июля 2007 г. «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», которые предусматривают многообразие форм государственной поддержки сельского хозяйства. К их числу относятся субсидии, направляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации из федерального бюджета по Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 — 2012 годы. Этот вид финансовой помощи применяется для оказания общей финансовой поддержки сельского хозяйства (системы кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей, системы страхования сельскохозяйственных культур, поддержки сельскохозяйственной кредитной кооперации); регулирования рынков основных сельскохозяйственных продуктов и продовольствия (программы регулирования рынка зерна, рынка мясной продукции и рынка сахара); государственной поддержки устойчивого развития сельских территорий (программа поддержки жилищного строительства, сети образовательных учреждений, здравоохранения, физкультуры, спорта и др.). Закон закрепляет принцип, согласно которому при составлении, рассмотрении и утверждении ежегодного бюджета должны быть полностью покрыты расходы по Государственной программе. Общий объем финансирования Программы в 2008 — 2012 годах за счет средств федерального бюджета составляет 551,3 млрд. руб. В рамках этой Программы предоставляется широкая оперативная самостоятельность при принятии решений федеральному органу федеральной исполнительной власти, осуществляющему функции по нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса. Закон наделяет этот орган всей полнотой ответственности за реализацию государственной программы и вместе с тем определенной степенью самостоятельности. Государство использует из федерального бюджета огромные средства на сохранение льготного режима налогообложения сельскохозяйственного производства, финансовое оздоровление сельскохозяйственных товаропроизводителей, развитие земельной ипотеки как важнейшего условия обеспечения доступа сельскохозяйственных товаропроизводителей к кредитным ресурсам. Среди многообразных форм государственной поддержки устойчивого развития сельского хозяйства особо выделяются меры, обеспечивающие доступность кредитов сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам, включая индивидуальных предпринимателей и организации, осуществляющие первичную и последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции. Это самый «молодой вид» помощи субъектам РФ, который впервые был предусмотрен Законом о развитии сельского хозяйства и Законом о федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов. Регулирующее воздействие государства на систему кредитования субъектов агропродовольственного сектора осуществляется через субсидии, которые предоставляются из средств федерального бюджета всем сельскохозяйственным товаропроизводителям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам — владельцам личных подсобных хозяйств на уплату процентов на весь срок действия договоров кредита (займа). Субсидии сельскохозяйственным товаропроизводителям предоставляются по краткосрочным кредитам на срок до одного года, по среднесрочным договорам на срок от одного до пяти лет, по долгосрочным договорам на срок более пяти лет. Наиболее общее выражение государственное регулирование сельского хозяйства находит в нормах права, закрепляющих меры государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в сфере страхования рисков в сельском хозяйстве; развития племенного животноводства; развития элитного семеноводства; обеспечения производства продукции животноводства; обеспечения закладки многолетних насаждений; обеспечения обновления основных средств сельскохозяйственных товаропроизводителей; обеспечения мероприятий по повышению плодородия почв; обеспечения устойчивого развития сельских территорий; предоставления консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям; информационного обеспечения при реализации государственной аграрной политики. ФЗ «О развитии сельского хозяйства» существенно отличается от ранее действовавшего ФЗ от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства». В головном акте аграрного законодательства выделена ст. 10 «Национальный доклад о ходе и результатах реализации государственной программы». На Министерство сельского хозяйства РФ возлагается обязанность ежегодно готовить и публиковать национальный доклад о ходе и результатах реализации государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. На Правительство РФ возлагается обязанность ежегодно публично отчитываться перед Государственной Думой РФ о состоянии агропродовольственной политики и агропродовольственных рынков. Доклад содержит как общие результаты агропродовольственной политики, так и общую оценку реализации государственной программы по отдельным подпрограммам. Традиционной формой государственного регулирования сельским хозяйством является государственная поддержка экономически значимых программ развития сельского хозяйства субъектов РФ. Такие программы разрабатываются по все более широкому кругу регионов, имеющих особо важное, иногда геополитическое значение для всей России. В федеральном бюджете предусматривается так называемый бюджет развития, предназначенный для финансирования и поддержки экономически значимых региональных программ. Для этих целей используются средства федерального бюджета, которые предоставляются на конкурсной основе в виде субсидий бюджетам субъектов РФ с целью поддержания производства, имеющего существенное значение для социально-экономического устойчивого развития сельских территорий.
