Проблемы оказания бесплатной юридической помощи в Российской Федерации

(Радаева Г. О.) ("Адвокатская практика", 2012, N 5) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ОКАЗАНИЯ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

Г. О. РАДАЕВА

-------------------------------- <*> Radaeva G. O. Issues of free legal assistance in the Russian Federation.

Радаева Галина Олеговна, аспирант 2 года обучения НИУ - ВШЭ, специальность 12.00.11 - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности.

Автор статьи рассмотрела основные современные принципы оказания юридической помощи как в Российской Федерации, так и за рубежом с целью раскрытия основных аспектов оказания безвозмездных услуг профессионалами в области права.

Ключевые слова: юридическая помощь, государственная система юридической помощи, юридические клиники, центры оказания правовой помощи населению.

The author of the article reviewed the basic contemporary principles of rendering legal aid in the Russian Federation and abroad with the aim of the disclosure of major aspects of the provision of free services professionals in the field of law.

Key words: legal assistance, the state system of legal aid, legal clinics, centres providing legal assistance to the population.

Для современной российской системы бесплатной юридической помощи характерны высокий уровень децентрализации (различные публичные образования ответственны за функционирование системы) и многообразие субъектов предоставления бесплатной юридической помощи (адвокаты, некоммерческие организации, политические партии, уполномоченные по правам человека, муниципальные образования, юридические клиники). Но при этом значительное количество наших граждан не имеет возможности получить бесплатную и качественную юридическую помощь. Необходимость реформирования и развития системы бесплатной юридической помощи является актуальной и признанной российской государственной властью. Существуя почти во всех развитых странах, системы оказания бесплатной юридической помощи отличаются по критериям отбора получателей помощи, а также процедурам и способам организации процесса ее предоставления. Немецкая система оказания бесплатной юридической помощи с точки зрения сравнения ее с другими подобными системами является уникальной, и тому есть несколько причин. Уникальность этой модели заключается в том, что отсутствует какая-либо централизованная структура по управлению системой бесплатной юридической помощи. Услуги бесплатной юридической помощи оказываются практически исключительно частнопрактикующими адвокатами при ограничении роли государства в финансировании системы. Оказание бесплатной юридической помощи в Германии движимо исключительно спросом и не связано с определением каких-либо приоритетов или установлением очередности. Оказание помощи прежде всего ориентировано на представительство в суде и предполагает сравнительно небольшой спектр услуг за пределами судебного разбирательства. Расходы на бесплатную юридическую помощь в сравнении с другими странами являются довольно скромными, однако необходимо учитывать, что Германия - крупнейший рынок услуг страхования на случай юридических расходов в мире. Более 40% всего населения охвачены данным видом страхования. Существование хорошо развитой системы страхования снижает потребность в финансируемой государством бесплатной помощи в тех областях права, в которых риск оказаться стороной правового спора покрывается коммерческим страхователем [1]. Иная модель оказания бесплатной юридической помощи действует в Японии. 10 апреля 2006 г. правительство учредило Японский центр правовой поддержки - государственное учреждение, целью которого является управление системой бесплатной юридической помощи. Центр создал 26 региональных офисов в местностях, где количество адвокатов было до этого недостаточным по отношению к численности населения. Каждый региональный офис укомплектован штатными адвокатами. Деятельность Центра в гражданско-правовой сфере ведется по четырем направлениям: правовое информирование, бесплатная юридическая помощь по гражданским делам, оказание услуг жителям сельской местности, поддержка жертв преступлений. Центру также были переданы некоторые функции, ранее выполнявшиеся информационной службой Ассоциации адвокатов. Оказание бесплатной юридической помощи по гражданским делам - основная задача Центра. Однако существуют некоторые ограничения, связанные с доступом к получению такой помощи. В основном они заключаются в регламентировании верхней планки доходов потенциального клиента. Центр также оказывает поддержку таким социально незащищенным группам населения, как беженцы, дети, пожилые и лица, страдающие психическими заболеваниями [2]. В США существуют различные организационные формы оказания бесплатной юридической помощи неимущим и малоимущим гражданам как на федеральном уровне, так и в отдельных штатах, где преобладающей формой являются ведомства "публичных защитников" - организации, состоящие на государственном бюджете штата и обслуживающие на бесплатной основе обвиняемых по уголовным делам из числа неимущих или малоимущих граждан. Такое ведомство создается местными органами власти (в разных штатах разными) - городским советом, муниципалитетом, мэрией и т. п., которые и курируют общим образом деятельность этого ведомства, не вмешиваясь в его повседневную работу. В некоторых юрисдикциях ведомство публичных защитников входит в структуру местного органа власти, и адвокаты-сотрудники ведомства формально считаются государственными служащими. Но, несмотря на государственное финансирование, такие ведомства и корпорации от властей независимы. В небольших городах, сельских местностях бесплатная юридическая помощь неимущим оказывается адвокатами, вызвавшимися представлять интересы неимущих помимо своей основной практики. Такие адвокаты после собеседования в квалификационной комиссии включаются в списки адвокатов, ведущих дела неимущих граждан, распространяющиеся по всем судам данной юрисдикции. Аналогичные списки составляются и на федеральном уровне. Услуги "списочных" адвокатов оплачиваются государством по тарифной сетке (почасовая оплата или оплата за дело), утвержденной соответствующим органом власти. Крупные адвокатские фирмы могут добровольно взять на себя обязанность вести часть дел, по которым клиентом выступает неимущее лицо, на безвозмездной основе [3]. В Российской Федерации с 15 января 2012 г. действует Федеральный закон от 21.11.2011 N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" [4]. Основным новшеством данного Закона является то, что ныне адвокат должен являться участником государственной системы бесплатной юридической помощи. Предполагается, что бесплатная юридическая помощь будет оказываться преимущественно на государственных началах. К участникам бесплатной государственной системы юридической помощи в соответствии со ст. 15 вышеуказанного Закона отнесены: - федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; - органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения; - государственные внебюджетные фонды; - государственные юридические бюро (юридические лица, созданные в форме казенных учреждений субъектов РФ). Отдельно указано, что в оказании гражданам бесплатной юридической помощи также могут участвовать адвокаты и нотариусы. Финансирование расходов на создание и деятельность государственных юридических бюро, а также на оплату труда и компенсацию расходов адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь, возлагается на региональные бюджеты. Но, как и ранее, первые три категории и так обязаны давать бесплатные правовые консультации в устной или письменной форме по вопросам, входящим в их компетенцию. Причем абсолютно всем обратившимся гражданам без исключения. Такой порядок установлен Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" [5]. То же самое касается и нотариусов по вопросам их деятельности. А вот составлять документы и представлять интересы граждан в судах и прочих структурах такие органы должны только в предусмотренных федеральным (региональным) законодательством случаях, в частности, Законом N 324-ФЗ. Необходимо заметить, что в самом Законе отсутствует четкая формулировка понятия "юридическая помощь", однако это компенсируется тем, что оговорены ее виды: - правовое консультирование в устной и письменной форме; - составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера; - представление интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях. Крайне важно, что в ст. 8 Закона N 324-ФЗ приведены требования к квалификации тех, кто будет непосредственно оказывать бесплатную юридическую помощь. Это смогут делать только лица с высшим юридическим образованием. Поскольку представление интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях требует более высокого качества знаний и большего опыта, предусмотрено, что Федеральным законом для оказания помощи этого вида могут быть установлены дополнительные квалификационные требования. Особого внимания заслуживает перечень категорий граждан, которые смогут воспользоваться бесплатной юридической помощью всех видов в рамках государственной системы. Приведем его полностью: - малоимущие граждане (среднедушевой доход семьи ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ, либо одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума) (соответствующую справку выдает орган социальной защиты населения); - инвалиды I и II группы; - ветераны Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда; - дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также их представители, если обращение связано с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей; - граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" [6]; - несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы, а также их представители, если обращение связано с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних; - граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Законом РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" [7]; - граждане, признанные судом недееспособными, а также их законные представители, если их обращение связано с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких граждан; - граждане, имеющие право получать бесплатную юридическую помощь в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Как видно, приведенный перечень является исчерпывающим. Поэтому говорить о введении широкомасштабной бесплатной юридической помощи различным слоям населения не приходится. С другой стороны, последний пункт позволяет не только федеральным, но и региональным властям постоянно расширять список, благо ограничений нет. Простой анализ перечня показывает, что принятие рассматриваемого закона адресовано прежде всего социально незащищенным слоям населения. Поэтому вряд ли он составит конкуренцию частным юридическим и консалтинговым фирмам. По сути, право на бесплатную юридическую помощь предусмотрено законодательством только для отдельных категорий малоимущих граждан и по ограниченному кругу вопросов (например, изъяты вопросы, связанные с предпринимательской деятельностью). То есть далеко не каждый пенсионер сможет воспользоваться данной возможностью. В ч. ч. 2 и 3 ст. 20 Закона N 324-ФЗ приведены случаи, когда названные категории граждан смогут воспользоваться бесплатной юридической помощью. Перечень содержит много позиций. Причем в процессе подготовки закона он был значительно расширен (например, сначала подразумевалось представительство в судах только первой инстанции). Изначально оказание юридической помощи населению к вопросам местного значения не относится. В связи с этим законом субъекта РФ такое полномочие может быть делегировано органам местного самоуправления. Учитывая дотационность местных бюджетов, не понятно, как будут финансироваться местные юридические бюро. К тому же вопрос их статуса принятым законом и другими нормативными актами не урегулирован. По этой же причине местные власти вряд ли ринутся принимать правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии прав граждан на получение бесплатной юридической помощи (ч. 2 ст. 14 Закона N 324-ФЗ). При всем этом органы местного самоуправления наделены правом (а не обязанностью) оказывать гражданам все виды бесплатной юридической помощи. Но в любом случае финансирование всех указанных мероприятий осуществляется из местных бюджетов (ч. 3 ст. 29). Надо отметить, что перспективы удачной реализации Закона N 324-ФЗ специалисты (юристы, нотариусы, адвокаты и пр.) оценивают по-разному. Прежде всего, много вопросов вызывает реализация одного из основополагающих принципов оказания бесплатной правовой помощи - ее доступность. Дело в том, что процедура признания малоимущим подразумевает представление в орган социальной защиты населения целого пакета документов. Их сбор иногда требует длительного времени, а скорая юридическая помощь нужна гражданину здесь и сейчас. Также есть мнение, что государственные юридические бюро не смогут эффективно оказывать бесплатную юридическую помощь тем малоимущим гражданам, чьи права и интересы нарушены региональными госчиновниками. Риск остаться без работы из-за личной принципиальности и активности, а также возможная ликвидация неугодного для региональных властей государственного юридического бюро будет сдерживать инициативу и стремление его сотрудников добросовестно выполнять свои профессиональные обязанности. Не исключено, что в правовой модели, которая предусмотрена для негосударственных центров бесплатной юридической помощи (ст. ст. 24 - 26 Закона N 324-ФЗ), заложена коррупционная составляющая. Такой вывод напрашивается, поскольку Закон N 324-ФЗ не исключает меры государственной поддержки подобных организаций (п. 3 ч. 2 ст. 26). Если рассуждать глобально, Закон N 324-ФЗ - важный шаг на пути построения правового государства и одновременно способ борьбы с правовым нигилизмом. Но главное, чтобы оказываемая помощь в итоге была качественной и результативной и чтобы на практике характеристики "бесплатная" и "плохая" не стали синонимами. Тем более что основное финансовое бремя реализации Закона ляжет на региональные бюджеты.

Литература

1. Килиан Маттиас. Бесплатная юридическая помощь по гражданским делам в Германии. Бесплатная юридическая помощь: модель взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт): Сборник докладов. М.: Акварель, 2011. С. 84 - 108. 2. Танабе Масанори. История бесплатной юридической помощи в Японии. Бесплатная юридическая помощь: модель взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт): Сборник докладов. М.: Акварель, 2011. С. 194 - 203. 3. Сондерс Дональд. Краткая справка и актуальные проблемы, влияющие на оказание бесплатной юридической помощи по гражданским делам в Соединенных Штатах Америки. Бесплатная юридическая помощь: модель взаимодействия государства и гражданского общества (зарубежный и российский опыт): Сборник докладов. М.: Акварель, 2011. 4. Федеральный закон от 21.11.2011 N 324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации" // Российская газета. 2011. 23 ноября. N 263. 5. Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Российская газета. 2006. 5 мая. N 95. 6. Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" // Российская газета. 1995. 4 августа. N 150. 7. Закон Российской Федерации 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33.

------------------------------------------------------------------

Название документа