Как сберечь природные богатства. О некоторых мерах по устранению правонарушений в сфере охраны окружающей среды

(Власов В. В.)

("Прокурор", 2012, N 4)

Текст документа

КАК СБЕРЕЧЬ ПРИРОДНЫЕ БОГАТСТВА

О НЕКОТОРЫХ МЕРАХ ПО УСТРАНЕНИЮ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В СФЕРЕ

ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В. В. ВЛАСОВ

Власов В. В., начальник отдела управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

То, что противно природе, к добру никогда не ведет.

(Фридрих Шиллер)

С течением времени возрастает опасность неконтролируемых глобальных изменений в природной среде, нарастает угроза существованию живых организмов. Способность же природных источников к самовосстановлению имеет свои пределы. Именно поэтому законодательство любого государства, заботящегося об экологии, здоровье нации и их потомков, гарантируя право граждан на благоприятную окружающую среду, одновременно вводит и определенные ограничения жизнедеятельности на своей территории, вводит обязанности по бережному отношению к природным богатствам.

В России указанные положения нашли свое закрепление в первую очередь в Конституции Российской Федерации. Более того, Основной Закон страны декларирует право каждого на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции Российской Федерации).

Федеральный закон "Об охране окружающей среды", в свою очередь, предусматривает основные принципы охраны окружающей среды, в соответствии с которыми хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду; обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека; охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности и др. (ст. 3).

Всего в стране существует более двадцати законодательных актов, направленных на регулирование различных отраслей жизнедеятельности, влияющих на окружающую среду и принятие которых имело целью наиболее плотно оградить природу от возможного вреда.

Вместе с тем одно лишь введение природоохранных требований, без создания механизма по их выполнению и привлечения виновных к ответственности, недостаточно для реализации государством эффективной политики в сфере обеспечения экологической безопасности. Тем более что в большинстве случаев серьезный урон природе наносится посредством использования пробелов в законодательстве, халатным отношением заинтересованных органов к исполнению прямых обязанностей, а иногда самонадеянностью и расчетом на безнаказанность в поисках получения сомнительной выгоды.

Взаимодействие общества и природы, возникающее при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и связанное с воздействием на окружающую природную среду, безусловно, требует проведения регулярных мероприятий в области охраны экологии.

Поэтому органы прокуратуры в последнее время сконцентрировали серьезное внимание на надзоре за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных действующим законодательством обязанностей по выполнению природоохранных требований, соблюдению запретов и ограничений, возмещению причиненного вреда.

Статьей 75 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

Однако большое количество бланкетных норм и сложности в их применении, отсутствие достаточного перечня общественно опасных последствий и гибкой системы санкций, стимулирующих к соблюдению всех природоохранных требований, зачастую не позволяет использовать арсенал норм, содержащихся в уголовном законодательстве, а также законодательстве об административных правонарушениях.

Поэтому особое значение приобретает работа по использованию механизма гражданского и арбитражного судопроизводства, а именно обращение в суд (арбитражный суд) прокурора и обеспечение дальнейшего участия в процессе с целью понуждения правонарушителей к устранению последствий незаконных действий и возмещению причиненного вреда.

Полномочия прокурора на обращение в суд с требованиями об обеспечении права на благоприятную окружающую среду прямо предусмотрены ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Реализация предоставленных полномочий может осуществляться прокурором как в интересах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципального образования, неопределенного круга лиц, так и в защиту конкретного гражданина на основании его обращения.

Меры реагирования могут применяться прокурором и в рамках, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Только за период с 2010 г. по первую половину 2012 г. прокурорами в суд (арбитражный суд) предъявлено более 50 тысяч заявлений в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Масштаб выявленных правонарушений и степень опасности возможных последствий иногда поражают опытных работников прокуратуры, повидавших на своем пути многое.

Представьте себе расположенную на определенной территории биотермическую яму - скотомогильник, предназначенный для захоронения биологических отходов, выявленных после ветеринарно-санитарной экспертизы, а также других отходов, получаемых при переработке пищевого и непищевого сырья животного происхождения. Или еще хуже - захоронение животных, павших от сибирской язвы.

Естественно, что такая яма является потенциальным источником распространения инфекций, опасных для животных и человека, и соответственно предполагает возникновение чрезвычайных ситуаций. Скотомогильник расположен в непосредственной близости от населенного пункта, дороги общего пользования, водоема и фермы. Вместе с тем территория скотомогильника не обвалована, не огорожена, фактически допуская на свою территорию людей и животных, находится в антисанитарном состоянии, отсутствует соответствующий указатель. Более того, указанный объект ни у кого на балансе не числится, ни за кем не закреплен, и фактически никто не следит за его санитарным состоянием.

При этом от постановки на баланс и проведения необходимых санитарных мер органы местного самоуправления отказывались со ссылкой на то, что нахождение скотомогильников и биометрических ям в собственности органов местного самоуправления Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусмотрено, денежные средства для осуществления обустройства скотомогильника местной администрации не выделялись.

Благодаря активной деятельности прокуроров, поднявших данный вопрос почти в половине субъектов Российской Федерации, удалось сформировать судебную практику, в соответствии с которой обязанность по принятию мер в отношении скотомогильников в целях соблюдения соответствующих ветеринарно-санитарных правил возлагается на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Занимаемая прокурорами в судах позиция об обязании высших постоянно действующих исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации к приведению скотомогильников в состояние, отвечающее установленным ветеринарно-санитарным требованиям по сбору, утилизации и уничтожению биологических отходов, в настоящее время решает эту проблему.

В целом ряде регионов при проведении проверки соблюдения законодательства в сфере обращения с медицинскими отходами прокуратурой было установлено, что в течение нескольких лет специализированными комбинатами осуществлялась без необходимой лицензии деятельность по сбору и обезвреживанию путем кремации отходов лечебно-профилактических учреждений, относящихся к опасным отходам. И это при том, что образовывавшиеся от учреждений здравоохранения патолого-анатомические отходы, органические операционные отходы (органы, ткани и т. п.) относятся к классу опасных (рисковых) отходов лечебно-профилактических учреждений.

Представьте, какую угрозу здоровью человека и окружающей среде могут нести в себе вещества, содержащие возбудителей инфекционных болезней, да еще и с высокой степенью токсичности, взрывоопасное, реакционной способности.

Только вмешательство прокуроров, инициировавших судебные процессы, привело к понуждению правонарушителей, по существу, приостановить деятельность до получения необходимой лицензии и повлекло за собой привлечение к административной ответственности.

Под пристальным вниманием прокуроров находятся и водные объекты страны, в которые ежегодно сбрасывается до 52 кубических километров сточных вод, треть из которых очищается плохо или не очищается вообще.

Основными источниками загрязненных сточных вод являются предприятия промышленности, жилищно-коммунального хозяйства и агропромышленного комплекса. На их долю приходится свыше 90 процентов общего объема сброса загрязненных сточных вод.

В то же время наблюдается значительный рост производства и ввод в эксплуатацию новых объектов, что влечет за собой рост количества правонарушений в данной сфере.

Это приводит к существенному увеличению нагрузки в работе прокуроров по восстановлению в судебном порядке интересов неопределенного круга лиц и устранению нарушений законодательства в сфере охраны водных объектов. Подавляющее большинство заявленных прокурорами в разных регионах требований: о запрете сброса сточных вод при отсутствии права пользования водным объектом, обязании оборудования локальными очистными сооружениями выпусков сточных вод, установлении приборов учета на выпусках сточных вод, проведении ревизии очистных сооружений, запрете размещения снежных масс при отсутствии сооружений, обеспечивающих охрану водных объектов, судами признаны обоснованными и были удовлетворены.

Прокуроры также обращались в суды с заявлениями о понуждении местных администраций муниципальных образований осуществить полномочия, относящиеся к вопросам местного значения, и провести уборку водных объектов. Во многих случаях занятая прокурором в суде позиция способствовала исполнению указанных требований в добровольном порядке. До вынесения судом решения администрации органов местного самоуправления разрабатывали и принимали адресные (ведомственные) программы по уборке водных объектов.

Не является новостью и информация о совершении сомнительных сделок с земельными участками, ограниченными в обороте. При получении соответствующих данных органы прокуратуры нацелены на принятие решительных мер к пресечению подобных явлений.

В качестве примера можно привести меры реагирования из практики работы Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры.

В ходе проверки, проведенной природоохранным прокурором, было установлено, что часть земельных участков, входящих в единое землепользование (площадью 763 га), явившееся предметом отчуждения в пользу некой коммерческой структуры на основании постановления главы муниципального образования, имеет в своем составе береговую полосу. При этом подавляющее большинство земельных участков, входящих в данное землепользование и расположенных вблизи озера Селигер и других водных объектов и островов, попадает на береговую полосу и частично на водную поверхность озер.

Обратившись в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным договора купли-продажи названного землепользования, прокурор сумел доказать, что сделка противоречит целому ряду норм федерального законодательства, регулирующего вопросы приватизации государственного и муниципального имущества, Земельному и Водному кодексам Российской Федерации, нарушает право граждан на пользование береговой полосой водных объектов.

Данное дело потребовало привлечения значительного числа участников, исследования большого количества документов, в том числе материалов кадастрового учета, проведения землеустроительной экспертизы, мониторинга законодательства, действовавшего ранее, в котором понятие береговой полосы отсутствовало, и пр.

В результате правильность избранной прокурором позиции была подтверждена Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.

И это далеко не единичный случай нарушения законодательства по защите и охране водных объектов. Особенно это касается территорий массового отдыха граждан, когда землепользование с особым правовым статусом является предметом незаконного отчуждения.

Еще одной проблемой является увеличение выбросов в атмосферу загрязняющих веществ, отходящих от стационарных источников. По данным Федеральной службы государственной статистики, только в первой половине 2012 г. такие выбросы составили 9,6 млн. тонн. В некоторых федеральных округах за указанный период рост выбросов по сравнению с первым полугодием 2011 г. увеличился более чем на 4%.

В связи с этим актуальной остается работа по использованию прокурорами гражданско-правовых средств для обеспечения строгого исполнения требований Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" и воздействия на предприятия в целях прекращения негативных последствий выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при отсутствии разрешения, а также понуждения предприятий провести инвентаризацию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Во многих случаях прокуроры добивались в судебном порядке и приостановления деятельности предприятий, осуществляющих выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух без необходимой разрешительной документации.

Статьей 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установлено, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

В частности, возмещение вреда окружающей среде предусмотрено за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов (ст. 52 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"); лесам вследствие нарушения лесного законодательства (ст. 100 ЛК РФ); объектам животного мира и среде их обитания (ст. 56 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире"); уничтожением зеленых насаждений на территории муниципальных образований, в иных случаях.

Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда (ст. 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.

Интересно, что Федеральным законом "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет, в то время как общий срок исковой давности в российском праве установлен в три года. Введение специального срока на обращение в суд (арбитражный суд) является еще одним подтверждением высокой степени значимости благоприятного состояния природы.

Необходимо подчеркнуть, что привлечение правонарушителя к дисциплинарной, административной либо уголовной ответственности не исключает возложение на допустившее нарушение лицо обязанности возмещения имущественного вреда.

Предъявление исков (заявлений) о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в случае если за такие действия предусмотрена уголовная ответственность, возможно как в рамках уголовного процесса (в порядке ст. 44 УПК РФ), так и в рамках полномочий, предусмотренных Гражданским процессуальным законодательством Российской Федерации (в порядке ст. 45).

Характерным примером деятельности прокуроров по принятию мер, направленных на возмещение причиненного окружающей среде вреда, является иск природоохранного прокурора, предъявленный в один из судов Орловской области.

Вступившим в законную силу приговором суда гражданин Р. осужден по ч. 3 ст. 260 УК РФ за незаконную рубку лесных насаждений, совершенную в особо крупном размере.

В ходе рассмотрения уголовного дела судом было установлено, что собранная гражданином Р. обманным путем бригада из наемных рабочих в нарушение лесного законодательства, без каких-либо разрешительных документов произвела рубку деревьев породы дуба (отделив от корня до полного прекращения роста 124 дерева) на территории участка лесничества, отнесенного к категории 1-й группы защитных лесов. В результате государственному лесному фонду причинен ущерб в особо крупном размере на общую сумму 7 353 729,60 руб.

Между тем вопрос о принудительном или добровольном возмещении ответчиком причиненного ущерба со стороны уполномоченных государственных органов не инициирован.

В итоге природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации в области лесных отношений о взыскании с осужденных в доход федерального бюджета компенсации вреда, причиненного лесному фонду незаконной рубкой лесных насаждений. В основу расчета сумм, заявленных к возмещению, была положена Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, а также таксы для исчисления размера ущерба, причиненного незаконной рубкой деревьев лиственных пород с диаметром ствола 16 см и более, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. N 273.

Требования природоохранного прокурора удовлетворены.

Следует отметить, что наличие вступившего в законную силу приговора суда по уголовному делу в соответствии с ч. 4 ст. 61 ГПК РФ освобождает прокурора от доказывания фактов совершения лицом конкретных противоправных действий.

Прокурорами инициировались в судах и дела в связи с нарушениями природоохранного законодательства при освоении и разработке нефтяных месторождений. При этом прокуроры добивались наложения запрета на эксплуатацию нефтесборных трубопроводов до получения соответствующих разрешений, нефтяных скважин, рекультивации земельных участков в связи с их загрязнением нефтесодержащей жидкостью. Принимались меры к возмещению вреда, причиненного разливом нефтепродуктов, и др.

Таким образом, арсенал имеющихся у прокурора средств борьбы с нарушителями природоохранного законодательства достаточно весом. Вместе с тем необходимо активнее использовать комплексный подход к принятию мер прокурорского реагирования на данном участке деятельности. При этом необходимо учитывать, что само по себе обращение прокурора в суд и удовлетворение заявленных требований не свидетельствует об устранении нарушений природоохранного законодательства. Задача прокурора состоит и в том, чтобы добиться реального исполнения судебного акта.

Кроме того, следует принять во внимание, что привлечение лица к административной ответственности за нарушение требований в области охраны окружающей среды, а также возмещение причиненного вреда, в дальнейшем не ограничивает возможность обращения прокурора в суд с заявлением об ограничении, приостановлении или прекращении его деятельности на основании ст. 1065 ГК и корреспондирующей с ней ст. 56 Федерального закона "Об охране окружающей среды", в соответствии с общим смыслом которых, если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

Приостановление деятельности повторным наказанием в таких случаях являться не будет.

------------------------------------------------------------------

Название документа