В. Маевский, заместитель прокурора Тульской области.
На юридических пространствах России уже год как кипят нешуточные страсти — обсуждается судебно — правовая реформа. Прежде чем принять в этом участие, есть смысл вспомнить, что единственной разумной целью реформы всякой действующей общественной системы (за исключением цели ее уничтожения или ослабления) может быть лишь повышение ее эффективности. Только когда эта цель является определяющей, тогда успех реформы действующей системы может быть обеспечен. Целое десятилетие у нас на глазах происходила реформа экономики. Руководили ею умнейшие люди и руководствовались они передовыми теориями. Результат — колоссальное снижение производства и эффективности экономики.
Причина может быть в том, что вместо того, чтобы принимать решения в зависимости от того, способствуют ли они повышению эффективности системы производства, решения принимались по другим мотивам — самым далеким от этой цели — причинам идеологического, ведомственного, корпоративного, местного, а иногда и личного характера.
Конечно, эффективность органов судебной власти определяется несколько иными категориями, чем экономика. Прежде всего это способность защищать конституционные права и законные интересы граждан как от преступных посягательств, так и от незаконных действий органов власти и должностных лиц, а также других граждан.
Идеологическая шелуха — плохое основание для реформы
Читая статью депутата Государственной Думы В. Похмелкина (Российская юстиция. 2000. N 5), с грустью убеждаешься, что единственным уроком истории в России является тот, что из нее уроков не извлекают. В своих суждениях он не ставит перед собой цели определения путей повышения эффективности органов судебной власти. Для него это несущественно. Главная его задача — доказать, что действующая система прокуратуры и ее широкие полномочия не соответствуют идеологическим взглядам его партии, которые он считает без сомнения истинными и демократическими. Из этого следует вывод о необходимости урезания этих полномочий.
«Концепция, восходящая еще к петровскому пониманию прокуратуры как «оку государеву», органично ложилась на обслуживание тоталитарного режима», — утверждает автор. Он считает эту концепцию «совершенно неприемлемой для демократического правового государства, предполагающего разделение властей, специализацию и деконцентрацию полномочий правоохранительных органов».
Трудно поверить, но именно эту идеологическую шелуху пытаются уложить в основание судебной реформы. История повторяется. Нетрудно понять, каковы будут результаты этих реформаторских усилий.
В древности, если не ошибаюсь, в Афинах, автору нового закона, который противоречил законам действующим, на шею набрасывали петлю и затем в зависимости от прохождения или отклонения проекта ее снимали или затягивали. Никто, понятно, не призывает к возобновлению древней традиции, но все же инициаторы новых законов должны чувствовать хоть какую-то, хотя бы моральную, ответственность за те последствия, которые могут возникнуть при реализации их проектов в жизнь.
Автор статьи вынужден признать, что необходимо «пока сохранить за прокуратурой функцию защиты прав и свобод человека и гражданина». Он предлагает оставить прокуратуре функцию защиты прав и свобод человека и гражданина, обрезав у нее полномочия (называемые им атавизмом) по обращению в суд с иском и участию в гражданском процессе — в защиту этих прав, полномочия надзора за исполнением федеральных законов региональными органами законодательной и исполнительной власти, а также органами местного самоуправления, должностными лицами государственных органов управления и контроля, а также руководителями коммерческих организаций.
Но ведь именно в нормативных актах и постановлениях этих органов и организаций содержится подавляющая часть нарушений прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ. И защищать эти права можно лишь имея полномочия опротестования незаконных актов, когда издавшие их органы и организации обязаны по представлению или протесту принять меры к устранению выявленных нарушений закона, а в случае отказа в удовлетворении протеста, имея полномочия обращения в суд и поддержания иска в гражданском процессе от имени государства, а затем и опротестования решения, если оно будет противоречить закону.
Оставлять за прокуратурой функцию защиты прав и свобод человека и гражданина, одновременно обрезая у нее эти полномочия, — все равно что, предварительно обезножив человека, предлагать ему бежать стометровку.
В России многие люди просто боятся обращаться в суд с жалобами на незаконные действия органов власти, тем более на действия руководителей коммерческих структур. У них нет денег на адвокатов, сил годами ходить в суд по своему иску, желания бороться с ветряными мельницами. Мало того, что после этого не найдешь работу, можно потерять гораздо большее. Предпринимательские структуры обслуживают, как известно, не только юридические конторы и коррумпированные чиновники, но нередко и вооруженные бандиты. В этих условиях наличие у прокуратуры полномочий надзора за исполнением законов всеми этими органами и организациями, а также право предъявлять и поддерживать иски в суде от имени государства в защиту законных интересов граждан, а также право опротестовать незаконные решения суда — объективная необходимость.
«Результаты прокурорского (общего) надзора мизерны», — утверждает В. Похмелкин, а прокурорские протесты и представления «мало влияют на реальное положение дел». В 2000 году российские прокуроры опротестовали свыше 37 тыс. незаконных нормативных актов органов местного самоуправления, из которых 30 тыс. приведены в соответствие с федеральными законами. Органами прокуратуры выявлено более 90 тыс. случаев ущемления прав несовершеннолетних, в связи с чем привлечены, по представлениям прокуратуры, к дисциплинарной ответственности более 4,5 тыс. должностных лиц, возбуждено по этим фактам около 400 уголовных дел. С помощью прокуратуры судами на работе восстановлены свыше 27 тыс. граждан, по представлениям прокуратуры свыше 12,5 тыс. работодателей привлечены к дисциплинарной и административной ответственности.
Если бы эти надзорные полномочия прокуратуры были урезаны год назад, законные права многих из этих граждан могли бы остаться незащищенными, а вместо федеральных законов на территории страны продолжали бы действовать противоречащие им незаконные акты местной «самодеятельности».
Конституция должна исполняться в полном объеме
Любопытно, что в обсуждаемой статье, где обосновывается закономерность изъятия у прокуратуры целого ряда функций, даже не обсуждается вопрос о необходимости передачи суду полномочий на арест граждан. Многие убеждены, что вопрос этот совершенно однозначно юридически разрешен Конституцией РФ, и, соответственно, нечего здесь обсуждать.
Практика обращения в суд с жалобами на арест и продление срока содержания под стражей показала достаточно высокий уровень законности и обоснованности арестов, санкционированных прокуратурой. В период предварительного следствия судами по жалобам арестованных и их защитников освобождается не более 1 — 2% арестованных.
Но если эффективность работы прокуратуры по этому вопросу столь высока, то в чем смысл разрушения действующей системы и передачи этих полномочий суду? Не хочется думать, что именно эта эффективность и беспокоит оппонентов. Официально их главный довод состоит в том, что действующий порядок заключения под стражу и продления срока содержания под стражей противоречит Конституции, которая установила, что такие решения может принять только суд.
Начнем с того, что ничего подобного в Конституции не написано. В ч. 2 ст. 22 говорится об исключительно судебном решении этих вопросов. Слова на самом деле очень похожи. Но не надо путать протоны с патронами. Мягко говоря, это не одно и то же. Конечно, всякое решение суда или судьи — это судебное решение, однако не всякое судебное решение может принять только суд. Кстати, в европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в качестве лица, который должен принимать решение об аресте граждан, названы не только судья, но и «другое должностное лицо, уполномоченное законом осуществлять судебные функции». А почему этим лицом не может быть прокурор? Основной закон страны действительно допускает возможность ареста, заключения под стражу и содержания граждан под стражей лишь по судебному решению. Что это означает?
Никакие органы законодательной или исполнительной власти, никакие органы управления, учреждения этих ветвей власти, никакие должностные лица государства, даже высшие, вплоть до Президента страны, не вправе решать вопросы заключения и содержания под стражей — это исключительная прерогатива органов судебной власти. Именно в этом смысл положения ст. 22 Конституции РФ. После практики произвола 30-х годов, когда решения об аресте могло принимать Политбюро ЦК ВКП(б), а смертные приговоры мог утверждать начальник «Дальстроя», это положение имеет для страны принципиальное значение.
Решение органов судебной власти и есть судебное решение в конституционном смысле. Если обратиться к гл. 7 «Судебная власть» Конституции РФ, то увидим, что к органам судебной власти отнесены как суды, так и прокуратура. Поэтому утверждения о том, что положения действующего УПК о возможности санкционирования прокурором заключения под стражу и продления сроков содержания под стражей противоречат Конституции РФ, не состоятельны.
Доводы некоторых оппонентов на то, что прокуратура якобы по ошибке включена в главу 7 «Судебная власть», не уместны. Конституция имеет прямое действие, ее надо исполнять в полном объеме, а не выбирать для исполнения лишь то, что соответствует взглядам тех или иных лиц.
Есть и еще одно возражение оппонентов. Как же можно утверждать, что действующий порядок заключения под стражу и продления сроков содержания под стражей практически соответствует Конституции РФ, если эти решения, пусть и с санкции прокурора, принимают все-таки следователи? Они-то какое отношение имеют к органам судебной власти?
Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Уголовное судопроизводство в соответствии со ст. ст. 1, 2 УПК РСФСР (в проекте нового УПК эти положения в основном воспроизводятся) — это вовсе не только порядок судебного разбирательства уголовных дел, но и установленный порядок возбуждения и расследования их, а также порядок осуществления прокуратурой надзора за соблюдением законности органами дознания и предварительного следствия. Раз Конституция признает, что судебная власть осуществляется посредством уголовного судопроизводства, это предполагает, что субъекты, осуществляющие уголовное судопроизводство в конституционном смысле, есть органы судебной власти. А значит, органами судебной власти являются как прямо названные в этом качестве в гл. 7 Конституции РФ судьи и прокуратура, так и не названные в ней органы предварительного следствия. Поэтому все решения и постановления, вынесенные при возбуждении и расследовании уголовных дел органами предварительного следствия и прокуратуры, так же как и судами при судебном разбирательстве этих дел, то есть органами судебной власти, есть не что иное, как судебные решения в конституционном смысле.
Различие между судебными решениями, выносимыми органами предварительного следствия и прокуратуры до направления дела в суд, и судебными решениями, выносимыми в процессе или по результатам судебного разбирательства, состоит лишь в том, что решения первых — это решения предварительные (следствие, которое они проводят, так и называется — предварительное), в то время как решения вторых — окончательные. Их единая природа наглядно видна из того, что приговоры судов в 90% случаев почти дословно воспроизводят обстоятельства преступления, доказательства и выводы о виновности, квалификации действий виновного, содержащиеся в составленных следователями и утвержденных прокурорами обвинительных заключениях. Подтверждением судебной природы предварительного следствия может служить и практика некоторых европейских стран (Франции, Германии), где должностное лицо, проводящее предварительное следствие и принимающее решение об аресте, называется следственным судьей.
Как представляется автору уже упоминавшейся статьи, «выполняя функцию уголовного преследования, прокурор осуществляет особый вид исполнительной власти — власть обвинительную». Он будто забыл, что часть функций уголовного преследования, в частности полномочия по применению меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении подозреваемых и обвиняемых на предварительном следствии, предлагается от прокуроров передать суду. Значит, суд по его логике наряду с властью судебной теперь будет осуществлять и особый вид исполнительной власти — власть обвинительную?
Любопытна сама логика авторов судебной реформы. С одной стороны, они утверждают, что борются против обвинительного уклона суда за его независимость, считают недопустимым, чтобы суды участвовали в уголовном преследовании граждан: возбуждали уголовные дела, доказывали предъявленное обвинение, с другой — требуют одновременно передачи судам полномочий на применение самой жесткой формы уголовного преследования — ареста.
Для всех понятно, что если возбуждение уголовного дела против гражданина необязательно должно закончиться обвинительным приговором, так как большой процент дел прекращается, не затрагивая конституционные права граждан, то заключение под стражу есть самое жесткое, и причем 100%-ное, ущемление этих его прав. Однако и возбуждение уголовного дела в отношении гражданина, и применение в отношении него меры пресечения — это лишь различные формы уголовного преследования.
Есть еще один очень важный аспект этой проблемы. Представим, что решение об аресте в процессе предварительного следствия стали принимать суды. Что изменится? Как это повлияет на соблюдение конституционного принципа независимости судей?
Сейчас суды, оценивая в судебном заседании доказательства, собранные по уголовному делу, и решения, принятые органами следствия, дознания и прокуратуры в отношении гражданина, совершенно независимы от решений правоохранительных органов по данному делу. Они могут согласиться с ними, а могут отвергнуть и принять другое решение, могут признать незаконным арест по жалобе арестованного, а могут ее отвергнуть. Вправе определить условную меру наказания тому, кто был под стражей, и наоборот, лишить свободы того, кто находился под подпиской о невыезде.
Независимы суды ныне в силу того, что они не принимают никакого участия в важнейших решениях органов предварительного следствия по делу о привлечении граждан к уголовной ответственности и применении к ним меры пресечения. Суды могут находиться «над ними», а значит объективно и критически с точки зрения закона и своей совести оценивать их. Если следователь или прокурор приняли незаконное или необоснованное решение, то они и будут за это отвечать.
Теперь же предлагается, чтобы суды вместо органов следствия и прокуратуры принимали решения об аресте подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, а затем сами же проверяли законность и обоснованность таких решений в процессе судебного разбирательства.
Считаю, что предложение о передаче судам полномочий на арест лишь одно из самых настораживающих предложений по реформе судебной системы. Если же осуществятся и некоторые другие проекты, которые всерьез обсуждаются, то суд может превратиться в некое централизованное ведомство, имеющее начальника, которое само расследует (судебные следователи), само арестовывает (полномочия ареста), само судит (функции правосудия) и само исполняет свои решения (передача судебных исполнителей в судебный департамент). Это никому ничего не напоминает? Конечно, для законченного воспроизводства хорошо известной системы типа НКВД здесь явно не хватает оперативно — розыскной функции и передачи в ведение судебного департамента исправительных учреждений.
Кому нужен такой суд?
Независимому суду не обойтись
без авторитетной прокуратуры
Решение об аресте подозреваемых и обвиняемых, как правило, применяется на первоначальном этапе расследования, когда риск совершения ошибки, даже при самом добросовестном отношении, очень велик. Те доказательства, которые представляет следствие в подтверждение необходимости ареста, в последующем могут оказаться недостоверными. Не соответствующими истине нередко оказываются и доводы защиты в пользу подозреваемого и обвиняемого. Таким образом, решение об аресте или об отказе в аресте — это почти всегда решение, принимаемое в условиях со многими неизвестными, а значит, они могут быть ошибочными. Принятие этих решений было всегда наиболее сильной головной болью прокуроров и следователей. Ошибочные решения именно по этому вопросу являются сейчас наиболее частым основанием для получения ими взысканий, вплоть до освобождения от должности. Они всегда воспринимались как неизбежное зло, как неизбежный риск, неотделимый от профессии. Теперь эту головную боль предлагают передать судам. Ну что ж, если суд готов, можно и передать. Конечно, в прокуратуре станет работать легче, но в связи с изъятием наиболее острого оружия — ареста эффективность уголовного преследования существенно снизится, что даст дополнительно тысячи нераскрытых преступлений.
При этом вместе с усилением суда, которое произойдет в связи с появлением у него новых властных полномочий, на ту же величину возрастет и их ответственность, причем отнюдь не теоретическая. О том, что получение функций ареста тесно связано с повышением ответственности, а значит, и со снижением уровня независимости, суды убедятся очень скоро. Если суд (или судья), к примеру, согласится с предложением органов следствия и прокуратуры о необходимости заключения подозреваемого или обвиняемого под стражу, то впоследствии суду очень трудно будет признавать его невиновным, так как это одновременно станет означать юридическое признание ошибочности ареста, а также возникновение оснований для ответственности за это самого судьи и всей судебной системы. Появляется зависимость суда от ранее принятого им же ошибочного решения. Несерьезным является возражение о том, что решение об аресте будет принимать один судья, а приговор выносить другой. Если один судья примет решение об аресте, а другой судья того же суда его оправдает, то ясно, что долго они вместе не проработают. После принятия судом решения об аресте судья (пусть другой) будет благожелательно воспринимать лишь доказательства, подтверждающие правильность этого решения. По своему отношению к обвиняемому он становится похожим больше на помощника прокурора или на следователя, чем на судью.
Предположим, суд (или судья) откажет в аресте. В результате подозреваемый или обвиняемый, оставшись на свободе, может совершить новое, а то и не одно, еще и более тяжкое преступление. В этом случае потерпевшие будут обоснованно требовать от руководителей судебного ведомства наказания судьи за необоснованный отказ в аресте, возмещения материального и морального ущерба.
Кроме того, если в результате ошибочного решения об аресте или отказе в нем наступят серьезные последствия (что тоже случается), органы прокуратуры по заявлениям лиц, которым причинен вред, в соответствии с законом также вынуждены будут проверять, нет ли в действиях судьи состава должностного преступления или преступления против правосудия. Не надо также думать, что многие из этих фактов не станут достоянием прессы и что по каждому из них судебную систему, к удовольствию криминальных структур, будут «топтать» меньше, чем сейчас прокуратуру.
А если вспомнить, что обсуждаются предложения о внесении в Закон «О статусе судей в Российской Федерации» изменений, предусматривающих возможность привлечения судьи к дисциплинарной, административной и иной ответственности, в том числе за ошибочные решения (последнее, полагаю, совершенно недопустимым, за исключением случаев злоупотребления), то должно быть ясно, что в результате подобных новаций от принципа независимости суда могут остаться только «рожки да ножки».
В процессе судебной реформы, с одной стороны, нельзя допустить снижения уровня независимости судей, с другой — необходимо выработать соответствующий Конституции порядок очищения судейского корпуса от коррупции. И обе эти задачи должны быть выполнены одновременно.
Судья с чистыми руками должен спокойно и независимо от кого-либо принимать решения по любому делу, находящемуся у него в производстве. Он не должен опасаться, что в случае ошибки его могут наказать в дисциплинарном или материальном порядке. Иначе он перестанет быть судьей. Для практических работников это аксиома. В то же время назрела и необходимость ограничения неприкосновенности судей за различные злоупотребления. Утверждения о том, что и при действующем порядке (когда судью нельзя задержать даже с поличным при получении взятки или при наезде его автомобиля на пешехода) судей можно привлекать к уголовной ответственности со ссылкой на то, что за последние четыре года под суд отдали аж 17 судей (!), вызывают улыбку.
Совершенно необоснованной является также попытка противопоставления независимости суда пресечению коррупции в судебной системе. Якобы разрешение на выявление и пресечение коррупции в суде уменьшит независимость судей. Почему же на Западе, на который так любят ссылаться оппоненты, независимость судей не уменьшается от того, что судей ловят с поличным?
Недавно «Независимая газета» (от 2 июня 2001 г.) даже сообщила, что судья Конституционного Суда Т. Г. Морщакова вслед за адвокатом Б. Н. Золотухиным заявила, что судья — коррупционер — меньшее зло, чем зависимый судья. Конечно, они — люди компетентные и знают, о чем говорят. Только по здравому размышлению нельзя так ставить вопрос: что зло меньшее, что большее, что хуже или что лучше — чума или холера? В прокуратуре уверены, что сила и авторитет суда зависят не от наличия у него каких-то подчиненных силовых структур или полномочий на арест, а от компетентности, независимости и безусловной чистоты судебных кадров. И такому суду без сильной и авторитетной прокуратуры не обойтись.
