Цели и задачи земельного законодательства как основа содержания земельных правоотношений

(Харьков В. Н.) ("Экологическое право", 2013, N 2) Текст документа

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ОСНОВА СОДЕРЖАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ <*>

В. Н. ХАРЬКОВ

-------------------------------- <*> Khar'kov V. N. Purposes and tasks of land legislation as a basis for land legal relationships.

Харьков В. Н., доцент кафедры гражданского и земельного права Тульского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены понятие структуры и содержания земельных правоотношений, цели и задачи правового регулирования земельных отношений, в качестве которых названы обеспечение рационального и эффективного использования и охраны земель.

Ключевые слова: земельные правоотношения, обеспечение рационального и эффективного использования и охраны земель.

The article considers the concept and structure and contents of land relationships, purposes and tasks of legal regulation of land relationships, which include ensuring rational and efficient use and protection of lands.

Key words: ground legal relationship, ensuring rational and effective use and protection of lands.

Понятие, структура и содержание земельных правоотношений относятся к числу базовых, фундаментальных вопросов, являются одними из наиболее актуальных в теории земельного права. В советской научной литературе земельные правоотношения признавались особой категорией общественных отношений, поскольку в их основе лежали отношения исключительной государственной собственности на землю. В наиболее общем виде Г. А. Аксененок определял земельные правоотношения как земельные отношения, урегулированные нормами права <1>. В развитие данного определения отмечалось, что к земельным правоотношениям в СССР относятся все правовые отношения по поводу использования земли, в которых объектом является земля как исключительная собственность Советского государства <2>. В качестве отличительных особенностей земельных правоотношений автором указывались: объект - земля, являющаяся исключительной собственностью государства, разрешительный порядок использования земли, а также участие государства во всех земельных отношениях. -------------------------------- <1> См.: Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 7. <2> См.: Там же. С. 23.

Впоследствии Н. И. Краснов указывал, что земельное правоотношение представляет собой фактическое общественное отношение, являющееся результатом актов волевого поведения людей по поводу земли, урегулированное соответствующими нормами права, т. е. возникающее, осуществляющееся и прекращающееся в соответствии с предписаниями норм земельного права <3>. -------------------------------- <3> См.: Советское земельное право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Краснов, В. П. Балезин. М., 1977. С. 38.

Следует отметить, что в советском земельном законодательстве особо подчеркивались цели и задачи правового регулирования земельных отношений, в качестве которых называлось прежде всего обеспечение рационального использования и охраны земель. Так, в преамбуле Земельного кодекса РСФСР 1970 г. <4> отмечалось, что земля - важнейшее богатство советского общества, является главным средством производства в сельском хозяйстве и пространственным базисом размещения и развития всех отраслей народного хозяйства; научно обоснованное, рациональное использование всех земель, их охрана и всемерное повышение плодородия почв являются общенародной задачей. В ст. 1 ЗК РСФСР было определено, что задачами земельного законодательства являются регулирование земельных отношений в целях обеспечения в интересах настоящего и будущих поколений научно обоснованного, рационального использования и охраны земель, создания условий повышения их эффективности, охрана прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в области земельных отношений. -------------------------------- <4> См.: Земельный кодекс РСФСР от 1 июля 1970 г. // ВВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581.

В преамбуле Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. <5> указывалось, что Основы регулируют земельные отношения и направлены на создание условий для рационального использования и охраны земель, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды, для равноправного развития всех форм хозяйствования. -------------------------------- <5> См.: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. // СЗ СССР. 1990. N. 4. Ст. 45.

В теории советского земельного права было сформулировано общее понятие рационального использования земли, под которым понималось достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом взаимодействия земли с другими природными факторами и охраны земли, юридический аспект которого сводится к выявлению роли права в обеспечении рационального использования земли <6>. -------------------------------- <6> См.: Фомина Л. П. Право землепользования в социалистических странах (сравнительное исследование): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1983. С. 27.

Изначально новое российское законодательство также восприняло указанные цели и задачи правового регулирования земельных отношений в качестве основополагающих, базовых принципов осуществления земельной реформы. В частности, в ст. 1 Закона РСФСР "О земельной реформе" <7> провозглашалось, что земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель. -------------------------------- <7> См.: Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" // ВСНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327.

Земельный кодекс РСФСР 1991 г. <8> в качестве задач земельного законодательства назвал регулирование земельных отношений в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, создание условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охраны прав на землю граждан, предприятий, учреждений и организаций (ст. 1). -------------------------------- <8> См.: Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. N 1103-1 // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768.

Впоследствии в федеральном земельном законодательстве наметился отход от указания целей и задач правового регулирования, в частности, действующий Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) <9> не содержит прямого указания таковых, а закрепил в ст. 1 основные принципы земельного законодательства. При этом в ЗК РФ понятие "рациональное" используется фактически применительно к землеустройству (ст. 11.9, 68 ЗК РФ). -------------------------------- <9> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Конституция России <10> закрепляет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9). Определение правомочного субъекта, жизнь и деятельность которого обеспечиваются надлежащим использованием и охраной земель, ставит вопрос о корреспондирующем с ним обязанном субъекте, деятельность которого имеет целью гарантировать названное право народов Российской Федерации. Ответ на данный вопрос содержится в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <11>, в котором указано, что из содержания ст. 9 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 71 и 72 вытекает обязанность Российской Федерации и субъектов Федерации по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях (п. 3.2). -------------------------------- <10> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газ. N 237. 1993. 25 декабря. <11> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации определил в соответствии с Основным Законом обязательных участников (субъектов) земельных правоотношений, которыми являются названные публично-правовые образования в лице соответствующих государственных органов, призванные обеспечить использование и охрану земель в интересах народов, проживающих на соответствующей территории. Следовательно, отмеченная Г. А. Аксененком такая особенность земельных отношений, как участие государства во всех земельных отношениях, остается одной из главных характеристик земельных отношений. Таким образом, определяя субъектный состав земельного правоотношения, независимо от его содержания, следует иметь в виду, что его обязательными участниками, исполняющими названные обязанности, являются Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Применительно к экологическим правоотношениям аналогичную особенность обозначила М. И. Васильева, указав, что государство как субъект экологического права является постоянным участником - в зависимости от ситуации непосредственной или "третьей" стороной - экологических отношений <12>. -------------------------------- <12> См.: Васильева М. И. Государство как субъект экологического права // Экологическое право. 2008. N 6. С. 4.

В научной литературе пореформенного периода и настоящего времени существуют разные подходы к определению земельных правоотношений. Так, по мнению Е. Н. Колотинской, земельные правоотношения являются конечным результатом функционирования механизма земельного права и представляют собой правовую форму опосредования (упорядочения) земельно-правовыми нормами общественных отношений по поводу земли <13>. -------------------------------- <13> См.: Земельное право России: Учебник по специальности "Правоведение" / Под ред. В. В. Петрова. М., 1995. С. 58.

О. И. Крассов рассматривает земельные правоотношения как урегулированные нормами земельного права общественные отношения, которые возникают, существуют и прекращаются в соответствии с требованиями и по основаниям, предусмотренным земельным законодательством <14>. -------------------------------- <14> См.: Крассов О. И. Земельное право. М., 2000. С. 100.

По мнению Е. А. Галиновской, земельное правоотношение может быть определено с различных позиций. В частности, автором отмечалось, что земельное правоотношение представляет собой урегулированное нормой права общественное отношение по поводу использования земли <15>; также автор указывает, что земельные правоотношения можно считать такими, которые возникают, движутся и прекращаются в связи с урегулированием сложившихся в обществе значимых, защищаемых правом интересов по поводу использования земли в целях обеспечения основных потребностей жизни общества <16>. -------------------------------- <15> См.: Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; Юридическая фирма "Контракт", 2009. С. 12. <16> См.: Там же. С. 21.

С. А. Чаркин под земельным правоотношением подразумевает урегулированную правом внешнюю (юридическую) сторону общественных отношений в области использования, управления и охраны земель, субъекты которых обладают соответствующими субъективными правами и юридическими обязанностями, а их реализация гарантирована возможностью применения мер государственного принуждения; при этом автор подчеркивает, что земельные правоотношения, наряду с нормами права, могут порождать судебный прецедент и правовой обычай <17>. В качестве иллюстрации возможности возникновения земельных правоотношений по названным основаниям автор приводит Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. <18>, отдельные нормы действующего законодательства о публичном сервитуте (пп. 7 п. 3 ст. 23 ЗК РФ) и об особенностях природопользования коренных малочисленных народов (ст. 13 Федерального закона "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" <19>). -------------------------------- <17> См.: Чаркин С. А. Понятие земельных правоотношений и тенденции их доктринального исследования в отечественной юридической науке // Аграрное и земельное право. 2011. N 10. С. 48. <18> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2089. <19> См.: Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.

В современной литературе получили распространение новые взгляды относительно роли и значения судебного прецедента <20>, нормативного правового договора <21>, административного прецедента <22>, "негосударственных юридических источников права" <23>. -------------------------------- <20> См. подробнее: Марченко М. Н. Судебный прецедент: разнообразие понятий и многообразие форм проявления // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 96 - 108; Раслин В. Л. Правообразующая роль органов судебной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 4 - 5 и др. <21> См.: Ширабон О. В. Нормативно-правовой договор как источник современного российского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9 - 10. <22> См.: Дворникова О. А. Административный прецедент в системе источников права: теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 6 - 9. <23> Осыченко Е. В. Негосударственные источники права в правовой системе демократического государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 8.

Оставаясь на "старых" позициях понимания нормативного правового акта в качестве источника права, представляется необходимым признать важное доктринальное значение, которое имеют судебные постановления Конституционного Суда Российской Федерации, тем более что указанный орган судебной власти именно так и определяет значение своих решений. В частности, в п. 5 Постановления "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" <24> Конституционный Суд Российской Федерации указал, что его судебные постановления являются развивающими положения Конституции доктринальными правовыми позициями. -------------------------------- <24> См.: Постановление от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1230.

Конституционный Суд Российской Федерации, реализуя свои дискреционные полномочия по толкованию Конституции Российской Федерации и решению иных дел, не создает правовых норм, о чем говорилось в литературе <25>, как в силу фундаментальных принципов разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10 Конституции Российской Федерации), так и в силу того, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Прямое действие Конституции Российской Федерации, по нашему мнению, означает, что в случае признания той или иной правовой нормы не соответствующей Основному Закону к общественным отношениям подлежат применению непосредственно положения Конституции Российской Федерации в интерпретации, данной Конституционным Судом Российской Федерации. -------------------------------- <25> См.: Суханов Е. А. Воодушевляет систематическое принятие Конституционным Судом постановлений, направленных на защиту различных имущественных прав граждан // Журнал конституционного правосудия. 2011. N 6. С. 17 - 18.

В литературе были высказаны и иные точки зрения, согласно одной из которых роль высших судебных инстанций состоит в формировании правовых позиций, направленных на восполнение законодательных пробелов и обеспечение единообразия применения на практике соответствующих норм права <26>. -------------------------------- <26> См.: Мельников Н. Н. Роль правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в обеспечении баланса частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на землю // Аграрное и земельное право. 2012. N 1. С. 51.

Также следует отметить, не отрицая в принципе некоторого "присутствия" правового обычая в сфере земельных отношений, что существенного влияния на земельные правоотношения он не оказывает, и поэтому для сущностной характеристики земельных правоотношений значения не имеет. Обращает на себя внимание, что в большинстве своем современные подходы в определении земельных правоотношений, идя вслед за законодателем, выводят "за скобки" этого понятия цель правового регулирования земельных отношений, а значит (с учетом приведенных выше положений Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г.), и цель участия в них публично-правовых образований. И если законодатель под влиянием той или иной политической парадигмы смещает акцент в определении целей и задач правового регулирования земельных отношений, то научный подход предполагает, во всяком случае, определение конкретного назначения правового инструментария, регулирующего соответствующие общественные отношения для достижения позитивных целей. Л. П. Фомина справедливо отмечает, что право нуждается в постулате целевого, любой юридический институт не существует вне цели его создания, вне индивидуального или общественного интереса в достижении цели <27>. В связи со сказанным следует отметить позицию Р. К. Гусева, который под земельными отношениями понимает волевые, осознанные общественные отношения, возникающие по поводу земли, которые характеризуются триединством цели - обеспечение наиболее рационального использования земель; охрана земель; обеспечение земельных прав и предусмотренных законом интересов граждан и юридических лиц <28>. -------------------------------- <27> См.: Фомина Л. П. Тенденции развития земельного законодательства Российской Федерации в условиях глобализации // Аграрное и земельное право. 2008. N 11. С. 10. <28> См.: Земельное право: Учебник для вузов / Отв. ред. Г. Е. Быстров, Р. К. Гусев. М., 2006. С. 8.

В связи с изложенным большое значение для правильного определения целей и задач правового регулирования земельных отношений имеет Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" <29>, в котором выражена правовая позиция, детализирующая содержание обязанностей публичных органов власти применительно к требованиям ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации. Так, в Постановлении указано, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т. е. всего многонационального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности (п. 2). -------------------------------- <29> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. Ст. 1833.

Таким образом, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации доктринальные правовые позиции определяют не только обязательный субъектный состав участников земельных правоотношений, но и определяют публично-правовой характер таких отношений, обязывая их участников обеспечить рациональное и эффективное использование и охрану земель. В настоящее время в связи с ухудшением экологического состояния земельных ресурсов, сокращением площади сельскохозяйственных угодий особую значимость приобрели проблемы обеспечения рационального использования и охраны земель. Указанные обстоятельства требуют формирования такого механизма правового регулирования земельных отношений, который бы в полной мере соответствовал реализации задач обеспечения устойчивого развития Российской Федерации, обеспечения экологической и продовольственной безопасности страны. В целях решения названных задач и повышения эффективности управления земельными ресурсами страны актуальные направления развития земельного законодательства определены Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы <30> (далее - Основы). Характерно, что Основы вновь обратились к категориям "целей" и "задач" в сфере земельной политики. Второй раздел Основ именуется "Цели и задачи государственной политики по управлению земельным фондом". В качестве целей государственной политики Основы называют: повышение эффективности использования земель, охрану земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны. Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом признаны: -------------------------------- <30> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 297-р "Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы" // СЗ РФ. 2012. N 12. Ст. 1425.

- создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений; - обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия; - сохранение и повышение качественного состояния земель; - сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда; - обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости. Сравнительный анализ приведенных выше доктринальных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и положений Основ, на наш взгляд, свидетельствует о том, что Правительство Российской Федерации декларирует в качестве базовых принципов государственной земельной политики реализацию закрепленных в Конституции Российской Федерации положений о земле как основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, что детерминирует необходимость определения в теории земельного права и закрепления в земельном законодательстве целей и задач правового регулирования земельных отношений. В связи с чем предусмотренные четвертым разделом Основ разрабатываемые нормативные правовые акты должны содержать соответствующие положения о целях и задачах регулирования земельных отношений. Соответственно, общее понятие земельных правоотношений, на наш взгляд, должно включать указание на те цели и задачи правового регулирования земельных отношений, о которых говорят Конституция Российской Федерации и приведенные постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также содержать указание на особых участников правоотношений, выступающих в качестве лиц, обязанных обеспечить рациональное и эффективное использование и охрану земель посредством государственного управления рациональным и эффективным использованием и охраной земель. Таким образом, земельные правоотношения следует рассматривать как урегулированные нормами земельного права в целях обеспечения рационального и эффективного использования и охраны земель общественные отношения, участники которых являются носителями соответствующих субъективных прав и юридических обязанностей, гарантированных участием органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этих отношениях. Указание на обеспечение рационального и эффективного использования и охрану земель в совокупности позволяет рассматривать земельные отношения как в аспекте экономических (имущественных) отношений, где главным объектом выступает земельный участок, так и в аспекте природоохранных отношений, т. е. сделать акцент на земле как природном объекте и природном ресурсе, состоящем в системе экологических связей в окружающей среде. Такой подход позволяет рассматривать рациональное использование и охрану важнейшего природного объекта и природного ресурса - земли как способ достижения более широкой цели - обеспечение рационального природопользования, а также как конечную цель реализации земельно-правовых норм и как основной критерий оценки эффективности их действия. С точки зрения отраслевой классификации правовых отношений, возникающих по поводу земли (земельных участков, частей земельных участков, земельных долей и др.), критерий цели правового регулирования и публично-правовой характер этих отношений позволит отграничить собственно земельные правоотношения от гражданских и иных правоотношений.

------------------------------------------------------------------

Название документа