Таможенный суверенитет: верховенство государственной власти

(Овчинников С. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 3) Текст документа

ТАМОЖЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ: ВЕРХОВЕНСТВО ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ <*>

С. Н. ОВЧИННИКОВ

——————————— <*> Ovchinnikov S. N. Customs sovereignty: supremacy of state power.

Овчинников Сергей Николаевич, доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института Дальневосточного государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматривается вопрос содержания понятия «таможенный суверенитет», анализ его отсутствия в действующем законодательстве. Автор приходит к выводу о том, что на верховенство государственной власти в таможенной сфере влияет сложность системы нормативно-правовых актов в области таможенного дела, различные толкования норм таможенного права.

Ключевые слова: государство, право, таможенное законодательство, суверенитет, правовые коллизии.

The article considers the issue of the contents of concept «customs sovereignty», analyses the absence thereof in the current legislation. The author makes a conclusion that the complexity of the system of normative-law acts in the sphere of customs affairs, various interpretations of the norms of customs law influence the supremacy of state power.

Key words: state, law, customs legislation, sovereignty, conflict of laws.

В юридической науке и законодательстве категория суверенитета встречается весьма широко и употребляется в разных смыслах. В Конституции РФ, в науке конституционного и государственного права используется понятие «государственный суверенитет», «народный суверенитет» и «национальный суверенитет». Так, в ст. 3 Конституции РФ говорится, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Статья 4 Конституции РФ устанавливает, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. В действующем законодательстве чаще всего встречается выражение «экономический суверенитет». Статья 6 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» <1> к полномочиям федеральных органов государственной власти в области внешнеторговой деятельности относит защиту экономического суверенитета и экономических интересов РФ и российских лиц. Статья 5 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г., говорит о суверенитете РФ в области культуры <2>. Можно даже обнаружить выражение «верховный суверенитет государства в сфере земельно-имущественных отношений» <3>. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4850. <2> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615. <3> Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002 — 2010 годы)». Утверждена Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. N 848 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51. Ст. 4895.

Кроме того, в научной литературе выделяют также политический, правовой, территориальный, фискальный, налоговый, валютный, уголовно-правовой, продовольственный и другие разновидности суверенитета. В этом же ряду можно поставить и таможенный суверенитет. В традиционном понимании государственный суверенитет представляет собой свойство государственной власти, выражающееся в верховенстве власти государства внутри страны и независимости ее по отношению к другим государствам. Иные упомянутые суверенитеты, кроме народного и национального, можно рассматривать как стороны или аспекты государственного суверенитета. Иногда отмечается, что суверенитет государства имеет различное отраслевое содержание <4>. Если предположить, что речь идет об отраслях права, то такая характеристика представляется не совсем удачной. Далеко не во всех исследованиях отраслей системы российского права выделяется и рассматривается соответствующий суверенитет. Например, вряд ли можно встретить выражение «гражданско-правовой суверенитет». Не всегда выделяемые стороны государственного суверенитета соответствуют отраслям права. Суверенитет государства един и неделим, и когда к слову «суверенитет» добавляют различные прилагательные, то подчеркивают ту или иную сферу деятельности государства. ——————————— <4> См., напр.: Остроухов Б. А. Международно-правовые проблемы фискального суверенитета государства // Юридический мир. 2009. N 3.

В одном из своих Постановлений Конституционный Суд РФ использовал выражение «фискальный суверенитет государства» <5>. По мнению некоторых авторов, это «выражение с формально-юридической точки зрения вряд ли является корректным, поскольку суверенитет государства един и его расщепление на различные суверенитеты (фискальный, таможенный, экономический и т. д.) представляется необоснованным» <6>. Представляется, что недостаточно обоснованной является сама критика. В приведенном и иных подобных выражениях речь идет не о различных суверенитетах, а опять-таки о различных сторонах единого государственного суверенитета. ——————————— <5> Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 197. <6> Брызгалин А. В., Берник В. Р., Головкин А. Н. Актуальные вопросы налогового права // Налоги и финансовое право. 2006. N 8.

К. Г. Борисов пишет, что «суверенитет государства рассматривается в двух аспектах: во-первых, как государственный и, во-вторых, как экономический суверенитет государства» <7>. С такой позицией вряд ли можно согласиться, потому что создается впечатление о равнозначности государственного и экономического суверенитета как двух аспектах суверенитета государства. Экономический суверенитет государства — это одна из сторон государственного суверенитета. И если уж выделять аспекты суверенитета, то их можно обнаружить гораздо больше. ——————————— <7> Борисов К. Г. Международное таможенное право: Учебное пособие. 2-е изд., доп. М., 2001. С. 29 — 30.

Действующее законодательство РФ не содержит прямого упоминания о таможенном суверенитете. В таможенном законодательстве эта категория не встречается. В ст. 10 Таможенного кодекса РФ 1993 г. среди основных функций таможенных органов РФ называлось обеспечение в пределах своей компетенции экономической безопасности РФ, являющейся основой экономического суверенитета РФ. Даже в тексте присяги сотрудника таможенного органа говорится об обязанности защищать экономический суверенитет и экономическую безопасность Российской Федерации <8>. Исследования в области таможенного права также редко затрагивают вопрос о таможенном суверенитете, чаще говорят об экономическом суверенитете, иногда экономический и таможенный суверенитет ставят рядом друг с другом <9>. В научной и учебной литературе таможенный суверенитет упоминается обычно в связи с понятиями «таможенная территория» и «таможенная граница» <10>. Но если такое понятие используется, значит, необходимо определить его смысл и содержание. ——————————— <8> Ст. 19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3586. <9> См.: Райкова А. Ю. Международно-правовые аспекты упрощения и гармонизации таможенных процедур (на примере международных таможенных конвенций по Карнетам A. T.A.): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 16. <10> См., напр.: Козырин А. Н. Таможенное право России. Общая часть. М., 1995. С. 46; Сандровский К. К. Международное таможенное право: Учебник. Киев, 2002. Глава 3. § 1.

Исходя из вышеупомянутого традиционного понимания государственного суверенитета, таможенный суверенитет можно определить как верховенство и независимость государства в регулировании таможенных отношений, т. е. отношений, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. В таможенном суверенитете государства можно выделить внутреннюю и внешнюю стороны. Суверенитет с его внутренней стороны представляет собой верховенство государственной власти в регулировании таможенных отношений, в определении таможенно-тарифной политики и средств ее реализации. Таможенное регулирование является монополией государства. Таможенный суверенитет выражается прежде всего в единстве таможенной территории, таможенного законодательства, системы таможенных органов, которые отнесены к федеральным органам исполнительной власти. В. С. Грачев и К. Н. Серов к числу правовых средств обеспечения экономического суверенитета относят конституционное закрепление принципа государственного суверенитета, конституционное закрепление принципов федерализма, регламентацию на конституционном уровне разграничения властных полномочий между субъектами Федерации и федеральным центром, нормативное закрепление принципов соотношения норм международного и национального права и т. д. <11>. Названные средства обеспечения суверенитета носят общий характер и могут быть отнесены к любой стороне государственного суверенитета, а не только к экономическому суверенитету. ——————————— <11> Грачев В. С., Серов К. Н. Правовые средства обеспечения экономического суверенитета современного государства // История государства и права. 2007. N 8.

Таможенный суверенитет находит свое закрепление в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, относящей таможенное регулирование к исключительному ведению Российской Федерации. Это положение Конституции выражает единство таможенного регулирования на территории всей страны. Однако мало закрепить его в Конституции и Таможенном кодексе, необходимо его еще и реально обеспечить. В условиях федеративного государства необходимо добиваться верховенства федерального законодательства. Тем более что история современной России дает нам примеры отступления от этого принципа как со стороны федеральной власти, так и со стороны субъектов Федерации. Уже после принятия действующей Конституции РФ были подписаны Соглашения между Правительством РФ и правительствами некоторых республик в составе Федерации (Башкортостан, Саха (Якутия), Удмуртская Республика), администрациями Краснодарского края, Ростовской области об урегулировании отношений в области таможенного дела, о разграничении полномочий в области таможенного дела и т. п. <12>. Конституция РФ не предусматривает совместного ведения и правового регулирования таможенного дела субъектами РФ или с их участием. Подобного рода соглашения нарушают закрепленный в ст. 5 Конституции РФ принцип равноправия субъектов РФ. ——————————— <12> См. подробнее: Новиков А. Б., Новикова Э. В. Правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере внешнеэкономической деятельности // Таможенное регулирование. Вып. 1: Сб-к статей / Под ред. А. Б. Новикова. СПб., 2006. С. 43 — 48.

Можно отметить попытки со стороны субъектов Федерации обжаловать законные полномочия федеральной власти в таможенной сфере. Так, Народное Собрание Парламента Чеченской Республики обратилось в Конституционный Суд РФ с запросом, в котором оспаривается конституционность положений Постановления Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1999 г. N 1223 «О мерах по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации в пределах Северокавказского района». Этим Постановлением Государственному таможенному комитету РФ предписано временно прекратить таможенное оформление прибывающих из-за границы товаров и грузов, следующих в Чеченскую Республику, а также в адрес физических и юридических лиц, зарегистрированных на территории Чеченской Республики и действующих на территории Российской Федерации от имени и (или) в интересах Чеченской Республики. Конституционный Суд РФ отказал в принятии запроса к рассмотрению, поскольку в данном случае неопределенность отсутствует. Правительство РФ действовало в рамках своих законных полномочий <13>. ——————————— <13> Определение Конституционного Суда РФ от 16 января 2007 г. N 22-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 3.

Некоторые субъекты Федерации стремятся самостоятельно регулировать таможенную деятельность. Например, в 1998 г. Дума Приморского края приняла ныне уже отмененный Закон «О порядке утилизации, складирования, перемещения лома и отходов черных, цветных металлов и сплавов в Приморском крае» <14>. В названном Законе устанавливается перечень документов, которыми должны сопровождаться лом и отходы металлов, перемещаемые для таможенного оформления экспортной поставки потребителям. На Дальневосточное таможенное управление возлагается обязанность контролировать перемещение лома и отходов металлов и сплавов лишь при наличии документов, соответствующих указанному перечню. Экспортеры лома и отходов металлов и сплавов при отсутствии предписанных документов могут нести административную ответственность, причем право составления протоколов об этих административных правонарушениях предоставлено также таможенным органам. Нетрудно заметить, что рассматриваемый Закон Приморского края мало согласуется с Конституцией РФ и таможенным законодательством. ——————————— <14> Закон Приморского края от 10 июля 1998 г. N 13-КЗ // Ведомости Думы Приморского края. 1998. N 10. Утратил силу в связи с принятием Закона Приморского края от 11 февраля 2002 г. N 194-КЗ // Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 2002. N 107.

Более того, свою лепту в таможенное регулирование вносят и муниципальные образования. Так, глава местного самоуправления г. Находка Приморского края 17 мая 1996 г. принял Постановление N 757 «О таможенном оформлении судов с автомашинами на борту в г. Находка» <15>. В этом Постановлении дается указание начальнику таможни организовать таможенное оформление автомашин с судов в определенных местах, предусмотреть особый режим таможенного оформления и т. п. ——————————— <15> СПС «КонсультантПлюс».

Приведенные примеры показывают, что таможенный суверенитет государства нуждается в постоянной поддержке. На верховенство государственной власти в таможенной сфере влияет также сложность системы нормативно-правовых актов в области таможенного дела, различные толкования норм таможенного права. В настоящей статье затронут лишь внутренний аспект таможенного суверенитета. Международно-правовой аспект таможенного суверенитета требует отдельного исследования.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *