Повышение пенсионного возраста как элемент пенсионной реформы: сравнительно-правовой анализ

(Черняева Д. В.) («Трудовое право», 2010, N 6) Текст документа

ПОВЫШЕНИЕ ПЕНСИОННОГО ВОЗРАСТА КАК ЭЛЕМЕНТ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Д. В. ЧЕРНЯЕВА

Старость есть самая неожиданная из всех вещей, которые случаются с человеком «Дневники и письма», Л. Д.Троцкий

Черняева Д. В., доцент кафедры трудового права Государственного университета — Высшей школы экономики.

Последние годы в России развернулось активное обсуждение проблемы совершенствования пенсионной системы. В качестве одного из значимых элементов пенсионной реформы рассматривается возможность повышения возраста выхода на пенсию. Предполагается, что эта мера уменьшит нагрузку на Пенсионный фонд, уже сегодня испытывающий серьезный дефицит средств, а также позволит сохранить возможность проведения регулярной индексации пенсионных выплат и постепенно увеличить коэффициент замещения <1>. ——————————— <1> Отношение среднемесячного размера пенсии к среднемесячному размеру заработной платы по стране.

В условиях глобальной проблемы падения рождаемости и общего старения населения повышение пенсионного возраста, безусловно, актуально для всего мира. Этот шаг в последние десятилетия регулярно обсуждается на законодательном и общественном уровне в большинстве стран. Однако продвижение в этом направлении осуществляется медленно и осторожно. Достижение желаемых целей при проведении очередных изменений возраста выхода на пенсию зависит от множества факторов и не в последнюю очередь от того, насколько адекватно государство представляет себе его краткосрочные и долгосрочные экономические и социальные последствия. Можно изыскать способы убедить обывателя в том, что повышение пенсионного возраста является если не благом, то как минимум необходимым и неизбежным злом, вытекающим из объективных особенностей текущей демографической ситуации. Однако у этой медали есть и обратная сторона. На какие средства будут жить те, чей пенсионный возраст вдруг отодвинется на несколько лет вперед? Известно, что перешагнувшим 40 — 45-летний рубеж не так просто найти работу и в стабильное время, а тем более в условиях кризисов, которые регулярно сотрясают мировую экономику, затрагивая множество стран. Очевидно, что даже при существующем пенсионном возрасте <2> число людей, перешагнувших этот возрастной рубеж, но не достигших пенсионного возраста, достаточно велико. Они слишком молоды для выхода на пенсию, но слишком стары для работодателей и, соответственно, мало востребованы на рынке труда даже в государствах, где на протяжении многих лет реализуются программы специальной поддержки данной категории населения. ——————————— <2> В большинстве государств на сегодняшний день пенсионный возраст колеблется между 60 и 65 годами; в странах, где возраст выхода на пенсию для мужчин и женщин отличается, для женщин этот возраст составляет обычно от 55 до 60 лет.

Отодвигая возраст выхода на пенсию еще на 3 — 5 лет, государство рискует вместо экономии средств за счет освобождения пенсионной системы от бремени выплат «молодым пенсионерам» получить перенос этого бремени с Пенсионного фонда на фонд занятости, а также на самих несостоявшихся пенсионеров и их семьи. Так, в Швеции повышение пенсионного возраста всего на 1 год (с 65 до 66 лет), планировавшееся еще в 1993 г., было в свое время отложено на неопределенное время, поскольку инициированное правительством исследование финансовых показателей проекта данной реформы продемонстрировало ее экономическую неэффективность именно в разрезе резкого увеличения затрат на выплату пособий по безработице, особенно в сопоставлении с незначительностью роста объемов долгосрочных пенсионных накоплений. Поэтому большинство зарубежных стран осуществляют подобные реформы крайне медленно и осторожно, одновременно предпринимая целенаправленные шаги по компенсации негативного эффекта от таких новаций, способных проявиться в сфере занятости и отразиться на общем уровне благосостояния населения. Одними из наиболее распространенных мер, не требующих существенного изменения существующих правовых режимов и дополнительного финансирования каких-либо специальных программ, являются развитие и усиление контроля в области соблюдения антидискриминационного законодательства. Эта мера была отмечена в качестве необходимого элемента государственной политики еще в 1980 г. в тексте Рекомендации МОТ N 162 «О пожилых работниках». Однако задача по ее реализации сохраняет свою актуальность и по сей день. Не всегда достаточная психологическая готовность пожилых работников к восприятию новых методов управления и новой корпоративной культуры, определенное несоответствие их знаний, навыков и способностей новым технологическим и временным требованиям, особенности их переобучения и проч. объективно снижают привлекательность данной категории лиц на рынке труда, предопределяя выбор работодателей в пользу более молодого контингента как при наборе персонала, так и в процессе оптимизации кадрового состава или принятия решений о карьерном росте и развитии отдельных работников. И все это несмотря на то, что, согласно исследованиям <3>, в значительной части современных видов занятости эффективность работников старшего возраста и молодежи практически равнозначна. Более того, способность пожилых работников продуктивно использовать обширный профессиональный и личный опыт может обеспечить работодателям конкурентные преимущества за счет более продуманных действий и более взвешенных и стратегически выверенных решений, не говоря уже об уникальной возможности адаптации продукции и услуг компании к потребностям клиентуры, средний возраст которой растет практически теми же темпами, что и средний возраст населения в целом. ——————————— <3> См., например: Approaches to improve the prospects of older workers in the labour market. TUAC discussion paper. Paris: TUAC OECD, 2003.

С другой стороны, пренебрежение пожилыми работниками (как предпенсионного, так и пенсионного возраста) не лучшим образом сказывается и на экономике. В частности, британский министр по вопросам равенства Х. Хармен в январе 2010 г., выступая на конференции, посвященной проблеме старения, отметила, что законодательство Великобритании, позволяющее при соблюдении определенной процедуры принудительно отправлять на пенсию или не принимать на работу лиц старше 65 лет <4>, обходится британской экономике в 31 млрд. фунтов стерлингов в год за счет потерь ВВП. Эти потери не всегда принимаются во внимание работодателями, кадровая политика которых ориентирована преимущественно на решение краткосрочных задач. Однако государство не может оставаться в стороне от данной проблемы. На законодательном и подзаконном уровне, а также в рамках деятельности судебной системы должны приниматься долгосрочные меры по предотвращению возрастной дискриминации. ——————————— <4> Официальный возраст выхода на пенсию в Великобритании.

Подобные меры в той или иной степени реализованы большинством экономически развитых стран. Так, британские лейбористы в начале 2010 г. внесли в парламент законопроект о более гибком регулировании вопроса выхода на пенсию. Законодательство США, как правило, защищает от возрастной дискриминации лиц старше 40 лет и запрещает отказывать пенсионерам в приеме на работу на основании достижения ими пенсионного возраста. Работодатель, нарушающий данные положения законодательства, может быть обязан судом не только восстановить работника или принять его на работу, но и выплатить ему неполученную зарплату (иногда в двойном или тройном размере), а также оплатить весьма дорогостоящие услуги адвокатов и, в особенно вопиющих случаях, «штрафные» компенсации, значительно превышающие размеры реально причиненного ущерба. Канадские специалисты отмечают широкое использование в трудовом законодательстве и коллективно-договорной практике двух основных подходов к запрету возрастной дискриминации: (1) прямой запрет дискриминации по признаку пола и (2) явно выраженный отказ от установления возрастных пределов <5>. Кроме того, в Канаде законодательными и коллективно-договорными нормами предусмотрено квотирование найма «возрастных» сотрудников <6>, льготные условия их найма и др. Даже Япония, где обязательный выход на пенсию продержался в законодательстве сравнительно долго, за последние десятилетия дважды пересматривала Закон о параметрах занятости 1966 г. в направлении сокращения законодательно установленных исключений и ужесточения запрета на необоснованные возрастные ограничения при найме <7>. ——————————— <5> Fourzly M., Gervais M. Collective agreements and older workers in Canada. Quebec: Human Resources Development, 2002. <6> Например, не менее одного работника старше 50 — 55 лет на каждые 10 работников предприятия. <7> Sakuraba R. The amendment of the Employment measure act: Japanese anti-age discrimination law // Japan Labour Reviw. 2009. Vol. 6. N. 2. P. 56 — 75.

Не менее важной мерой гармонизации процесса повышения пенсионного возраста является облегчение доступа пожилых работников к программам профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, а также иные формы углубления их вовлеченности в деятельность предприятия и карьерного роста. Такие программы могут реализовываться как на государственном или муниципальном уровне, так и на уровне отдельных предприятий. Исследование производственных компаний Германии, проведенное в ноябре 2009 г. Кельнским институтом экономических исследований, показало, что как минимум треть работодателей уже разработали и применяют различные методы повышения эффективности использования профессионального опыта работников старшего возраста и передачи профессиональных знаний и навыков между поколениями <8>. Так, более трети немецких предприятий целенаправленно создают рабочие группы смешанного возрастного состава, а также задействуют работников старше 50 лет в качестве преподавателей и наставников в корпоративных программах профессионального обучения. Кроме того, порядка 16% немецких работодателей уже используют либо планируют в ближайшее время использовать таких сотрудников в рамках корпоративных исследовательских проектов и программ развития предприятия, где их опыт может принести наибольшую пользу. Примерно такое же количество работодателей осуществляет переподготовку и повышение квалификации работников старшего возраста по специально разработанным для них программам. ——————————— <8> Stettes O. Altersbilder in deutschen Industrieunternehmen und Personalpolitik fur altere Beschaftigte. Koln: Institut der deutschen Wirtschaft, 2009. Адрес публикации: http:// www. iwkoeln. de/ Portals/ 0/ PDF/ trends04_09_3.pdf.

Примечание. Повышение пенсионного возраста рассматривается как способ оздоровления экономики.

Значимым элементом процесса гармоничного повышения пенсионного возраста является его поэтапный, распределенный во времени характер, а также введение новых и развитие существующих программ содействия занятости пожилых трудящихся. Подобные программы особенно развиты в странах ЕС, где в целях снижения безработицы среди лиц старшего возраста используются, в частности, общественные работы, частичное субсидирование занятости, уже упоминавшееся выше квотирование рабочих мест, бесплатная или льготная консультативная помощь в области переподготовки и поиска работы, льготное кредитование для создания собственного предприятия и др. Так, в 2009 г. правительством Франции было принято постановление, обязывающее предприятия с численностью работников более 50 разработать к следующему году собственные «стратегии занятости пожилых». В целом ряде стран ЕС (Франции, Португалии, Чехии и др.) реализованы системы продления сроков выплаты пособия по безработице либо предоставления длительно безработным лицам предпенсионного возраста квазипенсионных выплат, которые обычно равны пособию по безработице или несколько превышают его. Вообще на программы содействия занятости пожилых в Европе ежегодно тратятся достаточно значительные суммы. Даже Греция, находящаяся практически в состоянии экономического коллапса, предусмотрела на текущий год финансирование программ занятости в объеме 816 млн. евро, причем определенную часть целевых получателей услуг по этим программам составят именно пожилые лица, испытывающие трудности с поиском работы: женщины старше 50 лет с опытом работы и женщины старше 45 лет без такового <9>. ——————————— <9> 816 million euro for employment promotion in 2010 // GR Reporter. 09.04.2010. Адрес публикации: http:// www. grreporter. info/ en/ 816_ million_ euro_ employment_ promotion_ 2010/ 2493.

Определенную эффективность в деле смягчения последствий повышения пенсионного возраста доказала также политика гибкости в отношении момента выхода на пенсию. В значительной части экономически развитых стран законодательно ограничиваются права работодателя на увольнение работников непосредственно по достижении пенсионного возраста, обеспечивается возможность перехода на гибкое или неполное рабочее время с сохранением всего объема или части пенсионных выплат, разрешается досрочный выход на пенсию в случае длительной безработицы или массовых увольнений и др. В настоящее время одним из наиболее перспективных подходов к индивидуализации процесса выхода на пенсию является обеспечение работникам возможности изъять пенсионные накопления ранее достижения ими законодательно установленного пенсионного возраста, а также увеличение процента этих накоплений, доступного работнику, досрочно выходящему на пенсию. По свидетельству специалистов <10>, в большинстве стран на сегодняшний день эти подходы проходят стадию проработки и пока являются скорее актуальными задачами развития трудового и пенсионного законодательства, чем реально действующими механизмами. ——————————— <10> Jackson W. A. Retirement policies and the life cycle: current trends and future prospects // Review of political economy. 2009. Vol. 21. N. 4. P. 515 — 536.

Повышение пенсионного возраста проводится в зарубежных странах достаточно регулярно. В 1980-е гг. этот возраст повышался в среднем до уровня 60 лет. В 1990-е гг. большинство экономически развитых стран подняли возраст выхода на пенсию выше 60 лет. Одна из наиболее высоких возрастных планок выхода на пенсию, 67 лет, была установлена в Исландии и Норвегии. Однако дискуссии о необходимости дальнейшего повышения пенсионного возраста продолжаются и в новом тысячелетии. В некоторых странах уже предприняты промежуточные шаги по поэтапному повышению пенсионного возраста. Так, реформой 2005 г. в Финляндии были созданы условия для «гибкого» выхода на пенсию начиная с 63 и до 68 лет. С 2004 г. законодательствами Дании, Германии и Великобритании было предусмотрено постепенное повышение пенсионного возраста с 67 до 68 лет. До начала глобального экономического кризиса основным аргументом в пользу дальнейшего повышения пенсионного возраста были финансовые проблемы самих пенсионных систем, вызванные такими общими для всех стран процессами, как рост числа получателей пенсионных выплат, сокращение численности трудоспособного населения, падение рождаемости, старение нации и проч. Глобальный кризис пополнил перечень этих причин еще и бюджетными ограничениями, снизившими вероятность серьезной поддержки пенсионных фондов за счет государственного финансирования, сокращением их инвестиционной активности и уменьшением объемов пенсионных отчислений в условиях роста безработицы и общего экономического спада. По данным ОЭСР, в 2010 г. большинство государств столкнется с бюджетным дефицитом в размере порядка 9% национального дохода <11>. Поэтому на сегодняшний день дальнейшее повышение пенсионного возраста рассматривается еще и как способ оздоровления экономики. ——————————— <11> Whitehouse E. Pensions and the crisis // Paris: OECD, 2009. P. 1.

Закономерно, что принятие очередного закона о повышении пенсионного возраста каждый раз требует от правительств проведения достаточно продолжительных консультаций с представителями общественности, которая обычно весьма отрицательно воспринимает такие планы. Наиболее активными противниками таких шагов традиционно являются профсоюзы. Так, например, поддержанная правительством инициатива Конфедерации финской промышленности о повышении пенсионного возраста с 63 до 65 лет, получившая также одобрение ОЭСР, пока не находит понимания у представителей работников <12>. Безусловно, крайне непопулярна эта мера и у населения, включая и правозащитные организации. ——————————— <12> См., например: Two tripartite working groups draft retirement reforms // EIRO online — European industrial relations observatory. 15.03.2010. Адрес публикации: http:// www. eurofound. europa. eu/ eiro/ 2010/ 02/ articles/ fi1002019i. htm; Employers and trade unions disagree over age of retirement // EIRO online — European industrial relations observatory. 23.12.2009. Адрес публикации: http:// www. eurofound. europa. eu/ eiro/ 2009/ 11/ articles/ fi0911029i. htm; Widespread opposition to government plan to raise retirement age // EIRO online — European industrial relations observatory. 02.04.2009. Адрес публикации: http:// www. wikihow. com/ Make-Peanut — Butter — and — Jelly — Sushi — Rolls; и др.

Можно отметить, что, пока не найдено идеальное решение проблемы дефицита пенсионных фондов и реформы пенсионного обеспечения населения в условиях демографического кризиса, наилучшим решением все-таки остается диверсификация схем пенсионного обеспечения и расширение спектра источников его финансирования как в сфере государственного пенсионного обеспечения, так и в отношении частных пенсионных фондов. Эту модель в определенной мере мы можем наблюдать и в России. Однако недоверие населения, большая часть которого прекрасно помнят последствия различных финансово-экономических экспериментов прошедших десятилетий, вряд ли позволяет надеяться на значительный эффект таких мер. Представляется, что в России наиболее целесообразными были бы именно активное содействие занятости населения старшего возраста, выравнивание занятости этой категории лиц по регионам и жесткие меры по ограничению возрастной дискриминации. Это благоприятно сказалось бы и на объемах пенсионных накоплений отдельных лиц, и на уровне безработицы. Одновременно необходимо совершенствовать здравоохранение и популяризировать грамотный подход к своему здоровью в масштабах страны. По словам директора АНО «Институт проблем глобализации» М. Делягина, попытка решить собственные финансовые проблемы за счет попыток отобрать денежные средства у других описывается Уголовным кодексом <13>. Тогда как решать подобные вопросы на государственном уровне следовало бы путем анализа возможностей оптимизации существующих схем финансирования пенсионного обеспечения без ущерба для пенсионных прав граждан, которые в России и так весьма скромны. Повышение пенсионного возраста в нашей стране, где средняя продолжительность жизни в целом на 10 — 15 лет ниже, чем минимальный пенсионный возраст в некоторых экономически развитых странах, не только аморально, но и неэффективно. По мнению М. Делягина, основным результатом данной меры прежде всего станет всеобщее уклонение от уплаты страховых пенсионных взносов. Что, безусловно, никак не улучшит финансовое положение ни Пенсионного фонда РФ, ни уж тем более самих пенсионеров. ——————————— <13> Михаил Делягин: «Повышение пенсионного возраста в России абсолютно излишне!» // Комсомольская правда. 02.02.2010. Адрес публикации: http:// www. kp. ru/ daily/ 24434/ 601720/.

Даже проанализировав отклики россиян на публикации о возможности повышения пенсионного возраста, в изобилии приводимые различными печатными и интернет-ресурсами, можно видеть, что к этой мере не готовы не только сами граждане — к ней не готовы и соответствующие государственные механизмы. Не проанализированы и не доведены до сведения населения истинные, достоверные данные о причинах дефицита Пенсионного фонда, не изучены и не вынесены на всенародное обсуждение предполагаемые последствия предлагаемых реформ. Население в своих комментариях к материалам СМИ по данному вопросу часто вспоминает монетизацию льгот, а также проводит аналогии с киргизскими событиями. Мы опять забываем мировой опыт и необходимость гармоничного сосуществования экономических и социальных компонентов государственной политики. А это может дорого обойтись российскому обществу и государству. Мир пока не нашел решения актуальной проблемы старения. Зарубежное законодательство и практика на данный момент не предлагают готовых схем решения этого вопроса, а результаты предпринимаемых в настоящее время шагов пока недостаточно очевидны. Поэтому сегодня одним из наиболее целесообразных подходов к мировой практике в области повышения пенсионного возраста можно считать сосредоточение основного внимания на детальном изучении этих процессов без непосредственных попыток заимствовать какие-либо готовые модели.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *