Неопределенный срок предоставления военнослужащим постоянного жилья

(Глухов Е. А., Аникишин С. В.) («Право в Вооруженных Силах», 2013, N 12) Текст документа

НЕОПРЕДЕЛЕННЫЙ СРОК ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ ПОСТОЯННОГО ЖИЛЬЯ

Е. А. ГЛУХОВ, С. В. АНИКИШИН

Глухов Е. А., преподаватель СПВИ ВВ МВД России, кандидат юридических наук, подполковник юстиции.

Аникишин С. В., адъюнкт СПВИ ВВ МВД России, старший лейтенант юстиции.

В статье рассматривается генезис законодательства о предоставлении военнослужащим жилых помещений в части срока их предоставления. Автором путем сравнительно-правового анализа нормативных правовых актов делается вывод об отмене некоторого объема жилищных прав военнослужащих, что легализовало длительное нахождение военнослужащих в очереди на получение постоянного жилья.

Ключевые слова: военнослужащий, жилье по договору социального найма, срок обеспечения жилыми помещениями, ухудшение прав военнослужащих, гарантии реализации права.

Indefinite period of military permanent housing E. A. Glukhov, S. V. Anikishin

The article discusses the genesis of the legislation on the provision of military personnel living quarters to the term of their provision. By the author of the comparative legal analysis of legal acts concluded the abolition of some of the housing rights of military personnel, which legalized the prolonged presence of military personnel in the queue for permanent housing.

Key words: soldier, housing for social rent agreement, the term of the living space, the deterioration of the rights of soldiers, guarantees the right.

Первый российский Закон «О статусе военнослужащих» <1> наделял военнослужащих, проходящих военную службу по контракту <2>, а также членов их семей довольно большим объемом прав и привилегий в области их жилищного обеспечения, даже по сравнению с ныне действующим Федеральным законом «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ. ——————————— <1> Закон Российской Федерации от 22 января 1993 г. N 4338-1 «О статусе военнослужащих». Утратил силу в связи с принятием ныне действующего Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». <2> Далее в настоящей статье под военнослужащими будут подразумеваться только военнослужащие — граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту, не участвующие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения.

В частности, п. 1 ст. 15 Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих» 1993 г. гарантировал военнослужащим и совместно проживающим с ними членам семей предоставление жилых помещений не позднее трехмесячного срока со дня прибытия к новому месту военной службы за счет государственного, муниципального и ведомственного жилищных фондов, переданных в пользование Министерству обороны Российской Федерации и другим министерствам и ведомствам Российской Федерации, в войсках которых они проходят военную службу. Причем в приведенной правовой норме шла речь как о служебных жилых помещениях, так и о жилых помещениях по договору социального найма. Разница состояла в том, что служебные жилые помещения полагались тем военнослужащим, которые прослужили менее пяти лет (не считая времени обучения в военных вузах), а жилые помещения по договору социального найма — прослужившим более пяти лет. Но в обоих случаях срок обеспечения военнослужащих жильем устанавливался следующий: не позднее трех месяцев с момента прибытия к новому месту военной службы. Обеспечение жильем в трехмесячный срок гарантировалось и гражданам, уволенным с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более. Указанный трехмесячный срок обеспечения жильем исчислялся со дня подачи командованием их заявления для включения в списки нуждающихся в улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, а реализация данного права возлагалась на органы местного самоуправления по избранному военнослужащему постоянному месту жительства (п. 6 ст. 15 Закона Российской Федерации 1993 г. «О статусе военнослужащих»). Авторы согласны с Л. М. Пчелинцевой в вопросе о том, что предельный трехмесячный срок обеспечения жильем по своей природе относился к внеочередному порядку предоставления жилья <3>. Ожидание в очереди на получение постоянного жилья в указанный период не должно было превышать трех месяцев, что свидетельствует об особом характере именно внеочередного права на жилище. ——————————— <3> Пчелинцева Л. М. Жилищные права и льготы граждан в России. Комментарии законодательства и практики с приложением федеральных законов и иных нормативных правовых актов и документов. М., 2001.

Подтверждением приведенной выше позиции является и логика, использованная Верховным Судом Российской Федерации при рассмотрении дела по иску бывшего военнослужащего П. к администрации города о предоставлении ему жилья вне очереди согласно ч. 6 ст. 15 Закона Российской Федерации от 22 января 1993 г. N 4338-1 «О статусе военнослужащих»: «Поскольку в срок, предусмотренный ч. 6 ст. 15 Закона Российской Федерации «О статусе военнослужащих», жилое помещение не было предоставлено истцу и членам его семьи, то он вправе был ставить вопрос об обязании ответчика предоставить ему жилое помещение по установленным этим Законом нормам. В связи с этим ошибочна ссылка президиума областного суда на п. 28 Постановления Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 года N 1054 «О порядке учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства» в части предоставления жилья в порядке очереди. Нельзя признать правильной и ссылку суда на ущемление прав других очередников, поскольку эти права не были предметом судебного исследования. Между тем, поставив удовлетворение иска в зависимость от интересов других граждан, суд нарушил право истца на обеспечение жильем в трехмесячный срок в соответствии со ст. 15 вышеназванного Закона» <4>. ——————————— <4> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2005 г. N 35-В05-2, приведенное в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2005 г. (утвержден на заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2005 г.). Обзор опубликован в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации (2006 г., N 3).

Разрешая данное дело, Верховный Суд Российской Федерации обязал администрацию города предоставить П. благоустроенное жилое помещение. Далее законодательство о сроках обеспечения военнослужащих жильем в очередной раз изменилось. С принятием 27 мая 1998 г. Федерального закона «О статусе военнослужащих» обеспечение жильем по договору социального найма в течение трех месяцев со дня прибытия к новому месту военной службы было гарантировано уже не всем военнослужащим, прослужившим более пяти лет, а лишь тем из них, кто заключил первый контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. Остальные военнослужащие на время военной службы могут претендовать лишь на получение служебного жилья. Как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении <5>. По мнению авторов, установление различных критериев для получения постоянного жилья при выполнении субъектами одних и тех же обязанностей военной службы в одних и тех же условиях только лишь в зависимости от даты заключения ими первого контракта о прохождении военной службы противоречат ст. 19 (ч. 2) и ст. 55 Конституции Российской Федерации в части равенства всех перед законом. ——————————— <5> Определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 4 декабря 2007 г. N 965-О-П «По жалобам граждан Абросимовой Л. Д, Антоновой В. А. и Смирновой О. Б. на нарушение их конституционных прав положениями Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2008. N 2.

Так называемым Законом о монетизации льгот <6> объем жилищных прав военнослужащих был снова уменьшен. Из Федерального закона «О статусе военнослужащих» была исключена гарантия о праве военнослужащих на получение жилья по договору социального найма в течение трех месяцев со дня прибытия к новому месту военной службы. По мнению законодателя, с 1 января 2005 г. трехмесячный срок обеспечения военнослужащих жилищем должен распространяться только на получение ими служебного жилья. ——————————— <6> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Следует согласиться с мнением многих правоведов о том, что назначение служебных жилых помещений — удовлетворение интересов как нанимателя такого помещения, так и работодателя. Так, О. А. Городов пишет, что «необходимость института служебных жилых помещений обусловлена заботой о надлежащем выполнении своих обязанностей работниками организаций всех форм собственности» <7>. В. А. Сысоев, П. П. Васильев отмечают, что «служебные жилые помещения предоставляются, прежде всего, для решения определенных производственных (служебных) задач» <8>. Поэтому получение военнослужащим служебного жилого помещения, которое предназначено не для постоянного проживания, а для проживания лишь на время прохождения военной службы в данной местности, не решает всех его жилищных проблем и не полностью удовлетворяет жилищную потребность военнослужащего. Военнослужащий изначально знает, что впоследствии должен будет освободить служебное жилое помещение, поэтому не заинтересован в его качественном и дорогом обустройстве, вложении в него денежных средств. Кроме того, довольно большой процент служебных жилых помещений расположены в закрытых военных городках и вдали от тех населенных пунктов, где военнослужащие желают проживать после увольнения с военной службы. ——————————— <7> Городов О. А. Жилищное право: Учеб. пособ. М., 2001. С. 114. <8> Сысоев В. А. Особенности правового регулирования жилищных отношений в современный период: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1994. С. 169; Васильев П. П. Понятие служебного жилого помещения // Актуальные проблемы правоведения. 2005. N 1 (10). С. 108.

В отсутствие установленной законодательством льготы по скорому обеспечению военнослужащих постоянным жильем изменились и подзаконные правовые акты по данному вопросу. В частности, с ноября 2010 г. в связи с изданием Приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений» и признанием утратившим силу Приказа Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 «О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации» <9> и увольняемые военнослужащие Вооруженных Сил Российской Федерации также утратили право на внеочередное обеспечение их постоянным жильем. ——————————— <9> Утратил силу с 8 ноября 2010 г. в связи с изданием Приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1297.

Таким образом, наблюдая эволюцию изменения законодательства Российской Федерации о праве военнослужащих на получение постоянного жилья, можно сделать вывод, что государство постепенно отказывается от принятых им ранее обязательств по удовлетворению жилищных потребностей военнослужащих. Это проявляется в двух направлениях. С одной стороны, в том, что ценз выслуги лет, дающий право на получение постоянного жилья военнослужащим, вырос с 5 до 20 лет (при увольнении по «льготным» основаниям необходимая выслуга на военной службе составляет 10 лет и более в календарном исчислении). С другой стороны, установленный ранее сокращенный трехмесячный срок обеспечения военнослужащих постоянным жильем более не существует. К каким размышлениям приводят вышеуказанные выводы? Во-первых, в нарушение ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации в России были приняты законы, отменяющие или умаляющие права военнослужащих-граждан в части порядка обеспечения их постоянным жильем. Фактически законодатель ликвидировал то преимущество (льготу), которым ранее обладали военнослужащие по сравнению с иными категориями лиц, для которых сроки предоставления жилья не устанавливались. Во-вторых, как показывает практика, нахождение в очереди на получение постоянного жилья для военнослужащего может растянуться на годы. Подтверждением сказанного служат сведения, указанные даже в официальных документах. Так, например, в Стратегическом плане по улучшению жилищных условий военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и членов их семей на период до 2020 г. сказано: «Среднее время нахождения семей военнослужащих в очереди на получение жилья составило в 2005 году 9 лет. На 1 января 2008 г. это время сократилось и составило 4,5 года» <10>. В настоящее время, как признается руководитель Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, в среднем военнослужащий ждет возможности получения жилья от этого Министерства от пяти до семи лет <11>. ——————————— <10> Утвержден 16 февраля 2009 г. <11> Сергей Пирогов. Квартирный вопрос портит и военных // Военно-промышленный курьер. 2013. 23 окт.

И все это время военнослужащему придется подтверждать свой статус нуждающегося в постоянных жилых помещениях: не покупать жилье самому, не вкладывать денежные средства в его строительство, не получать землю под строительство жилья, не получать жилые помещения (даже ветхие домики в деревне) в наследство. Причем указанные требования относятся как к самому военнослужащему, так и к членам его семьи. Иначе военнослужащего просто могут исключить из очереди на получение жилья, причем на вполне законных основаниях. Все это вынуждает военнослужащего жить в стесненных и дискомфортных условиях: на условиях поднайма, в общежитиях, во временном жилье. Более того, в период ожидания заветного жилья военнослужащий может и умереть, так и не получив жилья, не воспользовавшись благами достойного существования, не оставив его в наследство родственникам. Именно такая ситуация и приводит к тому, что многие военнослужащие не могут быть уволены с военной службы по «льготным» основаниям без обеспечения их жильем, кроме случаев их на то согласия (абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Все это порождает излишние траты из бюджета страны на содержание военнослужащих, подлежащих увольнению, на фактически насильственное (по мнению авторов) удержание их на военной службе <12>. ——————————— <12> Ярким примером этого является ситуация, отраженная в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. N 322-О. Согласно фабуле дела военнослужащий Францын В. В. подлежал увольнению по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, просил его уволить по данному основанию, но ввиду не обеспечения его жильем еще более года продолжал проходить военную службу без контракта о прохождении военной службы (Вестн. Конституционного Суда Рос. Федерации. 2005. N 2).

В-третьих, канула в Лету и существовавшая ранее единственная законодательная норма, дававшая возможность для правового принуждения в отношении военного ведомства и его должностных лиц, обязанных реализовывать право военнослужащих на жилище. Таким образом, в настоящее время военнослужащие, получившие право на обеспечение постоянным жильем, получат его не в конкретный установленный законодательством срок, а в зависимости от общей очереди, исходя из времени принятия их на жилищный учет (ч. 1 ст. 57 ЖК Российской Федерации. Далее — ЖК РФ). Но если срок обеспечения военнослужащих постоянным жильем теперь не является конкретным, то в этом видится коррупциогенный фактор, выражающийся в отсутствии сроков принятия решений органами военного управления и их должностными лицами (подп. «а» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96). Следовательно, право на получение постоянного жилья военнослужащими стало более неопределенным и зависящим от усмотрения многих организаций и должностных лиц, а также от экономических возможностей и, самое главное, политической воли руководства страны и военного ведомства на выделение средств на жилищное обеспечение военнослужащих. Фактически военнослужащие в части срока получения постоянного жилья оказались приравнены к обычным малоимущим гражданам Российской Федерации, состоящим в очереди на получение жилья (ч. 2 ст. 49 ЖК РФ). И по данным авторов, например, в г. Москве среди очередников на социальное жилье немало тех, кто ждет получения этого жилья более 20 лет. Такая же участь может ждать и военнослужащих, если их правовой статус в части сроков получения жилья станет таким же, как у обычных малоимущих граждан. Здесь возникает вопрос: а где же особый правовой статус военнослужащих в части их жилищного обеспечения? Конституционный Суд Российской Федерации уже не раз разъяснял, что военнослужащие осуществляют свое право на жилище в особом, льготном, порядке. Так, в Определении от 24 марта 2005 г. N 112-О Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что военная служба представляет собой особый вид федеральной государственной службы, что обусловливает и особый правовой статус военнослужащих, выражающийся, в частности, в порядке их жилищного обеспечения, которое осуществляется на основе специального законодательства и по специальным правилам. Ответ на вопрос, что представляют собой эти специальные правила, можно найти в другом Определении того же суда: «военнослужащим с учетом особой значимости выполняемых ими функций и в целях компенсации обусловленных спецификой военной службы ограничений нормативными правовыми актами устанавливаются гарантии и преимущества, обеспечивающие им льготный порядок реализации права на жилище (выделено авторами)» <13>. ——————————— <13> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 2010 г. N 937-О-О «По запросу Магнитогорского гарнизонного военного суда о проверке конституционности пункта 25 статьи 34 Положения о порядке прохождения военной службы» // СПС «Гарант».

В самом общем виде порядок обеспечения военнослужащих жильем по-прежнему является льготным по сравнению с обычными гражданами нашей страны, но объем этой льготы уже меньше, чем был ранее. Теперь ожидание получения постоянного жилья превратилось в право пассивного характера, так как оно утратило свою активную составляющую <14>. Право на получение постоянного жилья у военнослужащего с соответствующей выслугой лет на военной службе в настоящее время есть, но потребовать его реализации такой военнослужащий от государственных органов не может <15>. Уже невозможно добиться судебного решения об обязании командования предоставить военнослужащему постоянное жилье в конкретные сроки, если только военнослужащий либо члены его семьи не относятся к лицам, указанным в ч. 2 ст. 57 ЖК РФ (к ним относятся граждане, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания, а также граждане, страдающие тяжелыми формами хронических заболеваний). ——————————— <14> Воробьев Е. Г. О праве на государственное жилищное обеспечение в избранном месте жительства в связи с увольнением с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 11. <15> Да простит нас требовательный читатель за отступление от юридической терминологии, но ситуация, когда право на обеспечение чем-либо у человека есть, а реализовать его он не может не по своей вине, и защитить указанное право в суде такой гражданин также не может, напоминает ситуацию из мультфильма про почтальона Печкина: «Вам посылка пришла. Вот она. Только я вам ее не отдам… Я к вам теперь каждый день приходить буду. Принесу посылку, спрошу документы и обратно унесу…».

Вместе с тем руководство страны и Министерство обороны Российской Федерации уже почти 10 лет уверяют общественность, что жилищная проблема военнослужащих будет решена. Так, еще в мае 2006 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин заявил, что к 2010 г. должен быть окончательно снят вопрос с постоянным, а к 2012 г. — со служебным жильем для военнослужащих <16>. Повторил он свое обещание и в 2007 г.: «К 2010 году задача обеспечить их (военнослужащих) постоянным жильем должна быть, безусловно, выполнена. А к концу 2012 года должен быть полностью сформирован фонд служебного жилья» <17>. Министерство обороны России, другие силовые ведомства должны выдержать взятые на себя обязательства по строительству и приобретению квартир. Поставленная задача по обеспечению постоянным жильем в 2010-м, а служебным — в 2012-м году должна быть неукоснительно выполнена» <18>. «К концу 2010 года должны быть выполнены все ранее взятые обязательства по обеспечению нуждающихся военнослужащих постоянным жильем, к 2012 году — служебным жильем» <19>. ——————————— <16> Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. // Рос. газ. 2006. 11 мая. <17> Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. // Там же. 2007. 27 апр. <18> Послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. // Парламентская газ. 2009. 13 нояб. <19> Бюджетное послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011 — 2013 годах» // СПС «Гарант».

Однако и к 2010 г., и к 2012 г. вышеуказанные задачи не были выполнены в полном объеме, поэтому для ликвидации довольно большой очереди военнослужащих на жилье Д. А. Медведевым были определены новые горизонты: «Наконец, впервые в истории Вооруженных Сил нашей страны мы приблизились к решению одной из самых сложных и самых острых проблем — обеспечению военнослужащих постоянным и служебным жильем. К 2014 году под штатную численность военнослужащих будет создан специализированный жилищный фонд, то есть служебный фонд. Таким образом, квартирный вопрос военнослужащих будет решен полностью» <20>. Не к началу 2014 г., но все же в 2014 г. пообещал полностью выполнить обязательства по предоставлению жилья военнослужащим и Президент Российской Федерации В. В. Путин <21>. ——————————— <20> Послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. // Рос. газ. 2011. 23 дек. <21> Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. // Там же. 2012. 13 дек.

Как видим, даже гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина уже много раз пытался определить сроки для решения жилищной проблемы, но всякий раз эти попытки не увенчались успехом. Однако поскольку провозглашение покончить с длительной очередью военнослужащих на постоянное жилье было оформлено не нормативным правовым актом, а документом политического характера — Посланием Президента Российской Федерации, то и обязательность его неукоснительного исполнения невелика и руководствоваться им судебные органы либо военные ведомства не обязаны. Ведь в отличие от нормативных правовых актов документы политического характера не подкреплены силой принуждения государства и не имеют распорядительного характера. Однако если и Президент Российской Федерации, и иные высшие должностные лица страны ратуют за сокращение очереди военнослужащих на жилье, тогда зачем отменять установленную законом гарантию военнослужащих на обеспечение жильем в сжатый трехмесячный срок? Гарантия обеспечения чем-либо, взятая на себя государством, является гарантией только тогда, когда как минимум определен предельно допустимый срок ее исполнения. В противном случае это не гарантия, а пустой звук <22>. Гарантия в этом случае превращается в выборочную награду конкретному человеку, в «шубу с барского плеча». ——————————— <22> Трощенко Р. А. Судебные ребусы (или вновь к вопросу о внеочередном предоставлении жилья при увольнении по «льготным основаниям») // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 1. С. 50.

Если государство действительно пытается решить жилищную проблему военнослужащих и ликвидировать огромную очередь нуждающихся в жилье, то полагаем необходимым закрепить такие гарантии в законе и вернуть в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» правовую норму о конкретном сроке обеспечения военнослужащих постоянным жильем.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *