(Устюжанинова Е. А.) («Российская юстиция», 2013, N 8)
О РЕФОРМЕ ВЫСШИХ ОРГАНОВ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
Е. А. УСТЮЖАНИНОВА
Устюжанинова Е. А., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Статья затрагивает некоторые аспекты конституционной реформы, осуществляемой в настоящее время в Великобритании. Законом «О конституционной реформе» 2005 г. была упразднена апелляционная юрисдикция Палаты лордов и учрежден Верховный суд Соединенного Королевства. Данные меры были предприняты в целях увеличения степени разделения законодательной и судебной властей и усиления независимости судебной власти. Особое внимание в статье уделяется предшествовавшей этому дискуссии, а также отражаются различные точки зрения по данному вопросу.
Ключевые слова: зарубежное право, судебная власть Великобритании, реформа.
The article touches upon some aspects of constitutional reform, which is realized now in Great Britain. The Constitutional Reform Act 2005 abolished appellate jurisdiction of the House of lords and established a Supreme court of the United Kingdom. The objects of given arrangements were to increase the degree of separation of powers between legislative and judicial authorities and independence of the judiciary. The particular attention in article is given to preceded discussion, different points of view on the matter are reflected also.
Верховный суд Соединенного Королевства начал действовать 1 октября 2009 г. Его учреждение было предусмотрено ч. 1 ст. 23 Закона о конституционной реформе 2005 г. <1>. ——————————— <1> Закон о конституционной реформе 2005 г. Ст. 23 (1) (Constitutional Reform Act 2005 (c. 4), s. 23 (1)) // http://www. legislation. gov. uk/ ukpga/2005/4/section/23. Далее — Закон 2005 г. — Прим. автора.
Ранее термин «верховный суд» использовался в Великобритании в иных значениях. В соответствии с Законом о Верховном суде 1981 г. <2> в состав Верховного суда Англии и Уэльса входили Апелляционный суд, Высокий суд правосудия и Суд короны. В настоящее время, в соответствии со ст. 59 Закона 2005 г. <3>, Верховный суд Англии и Уэльса, а также Верховный суд правосудия Северной Ирландии переименованы и называются соответственно Высшие суды Англии и Уэльса (Senior Courts of England and Wales) и Суд правосудия Северной Ирландии (Court of Judicature of Northern Ireland). Согласно ст. 1 (1) ч. 1 приложения 11 к Закону 2005 г. <4> при цитировании Закон о Верховном суде 1981 г. (Supreme Court Act 1981) может называться теперь Законом о Высших судах 1981 г. (Senior Courts Act 1981), а согласно ст. 3 (3) ч. 1, Правила Верховного суда (Северной Ирландии) 1980 г. (The Rules of the Supreme Court (Northern Ireland) 1980) могут цитироваться как Правила Суда правосудия (Северной Ирландии) 1980 г. (The Rules of the Court of Judicature (Northern Ireland) 1980). ——————————— <2> Закон о Верховном суде 1981 г. Ст. 1 (1) (Supreme Court Act 1981 (c. 54), s. 1 (1)) // http://www. legislation. gov. uk/ ukpga/1981/54/section/1/enacted. <3> Закон о конституционной реформе 2005 г. Ст. 59 (Constitutional Reform Act 2005 (c. 4), s. 59) // http://www. legislation. gov. uk/ ukpga/2005/4/section/59. <4> Приложение 11 к Закону о конституционной реформе 2005 г. (Constitutional Reform Act 2005, Schedule 11) // http://www. legislation. gov. uk/ ukpga/2005/4/schedule/11.
Создание Верховного суда стало важным шагом на пути к усилению независимости судебной власти в стране. До этого ординарные лорды по апелляции (Lords of Appeal in Ordinary) (обычно называемые «судебные лорды» (Law Lords)) в количестве 12 человек, являвшиеся членами Палаты лордов, выполняли одновременно как судебные, так и законодательные функции. В 2003 г. Н. А. Алексеев <5> в своем подробном исследовании Палаты лордов указывал на уникальность этого древнейшего представительного института, заключающуюся также в том, «что он является высшей судебной апелляционной инстанцией в государстве (и это еще одна черта британского конституционализма, которую нельзя встретить ни в одной стране мира)». Однако через несколько лет положение изменилось. В соответствии с реформой, начатой правительством Т. Блэра в 1999 г., в процессе которой был принят Закон 2005 г., судебные лорды вышли из состава Палаты лордов и стали первыми членами Верховного суда Соединенного Королевства. Все новые судьи после октября 2009 г. назначаются непосредственно в Верховный суд. Лорд-канцлер перестал быть главой судебной власти Великобритании, он не является судьей Верховного суда, но обязан, как и иные указанные в законе лица, поддерживать постоянную независимость судебной власти <6>. Первым председателем Верховного суда Соединенного Королевства был назначен лорд Филлипс (Lord Phillips of Worth Matravers). ——————————— <5> Алексеев Н. А. Палата лордов британского Парламента: от Суда короля Эгберта до революции премьера Т. Блэра (825 — 2003 гг.). М.: БЕК, 2003. С. 23. <6> Закон о конституционной реформе 2005 г., ст. 3 (1) (Constitutional Reform Act 2005 (c. 4), s. 3 (1)).
Существовали различные точки зрения относительно необходимости создания Верховного суда Соединенного Королевства. Вопросы о том, должна ли новая вторая палата Парламента продолжать осуществлять через комитеты, состоящие исключительно из судебных лордов, судебные функции и должны ли судебные лорды, особенно ординарные лорды по апелляции, по-прежнему заседать в качестве законодателей в новой палате, изучались среди прочих Королевской комиссией по реформе Палаты лордов под председательством лорда Вэйкхэма (Lord Wakeham). Как указывалось в Докладе <7>, опубликованном Комиссией в январе 2000 г., одним из аргументов для изменения существующего положения является то, что для членов законодательного органа в принципе неправильно выполнять судебные функции. Однако доктрина разделения властей никогда строго не применялась в Соединенном Королевстве. В соответствии с конвенционным соглашением на практике судебная деятельность Палаты лордов отделена от иной ее деятельности. То обстоятельство, что осуществляющие судебные функции лица были бы также членами законодательного органа, не является само по себе аргументом против того, чтобы вторая палата продолжала выполнять судебные функции нынешней Палаты лордов. Таким образом, Комиссия заключила, что причины, по которой вторая палата не должна продолжать осуществлять судебные функции нынешней Палаты лордов, нет. ——————————— <7> A House for the Future; Royal Commission on the Reform of the House of Lords. The Stationery Office. January 2000. P. 92 — 96 // http://www. pixunlimited. co. uk/ pdf/news/lords/ housereport. pdf.
В Докладе отмечался позитивный вклад, который вносят судебные лорды в деятельность Палаты лордов. Судебные лорды возглавляют комитеты или работают в них, участвуют в общих прениях и в рассмотрении предложенных законопроектов, делясь своим огромным судебным опытом. Даже если судебные лорды не могут излагать собственные мнения, они в состоянии прояснить правовые или помочь определить спорные вопросы, требующие решения. Часто имеет значение то, что они понимают, как право работает на практике. Указывалось на их приверженность верховенству права и надлежащей процедуре рассмотрения предложенных законодательных актов, и, наконец, на то, что при осуществлении своих судебных функций судебные лорды и вся судебная система в целом выигрывают от их членства во второй палате: оно увеличивает осознание ими расширенного политического контекста, в котором разрабатывается законодательство. Сейчас, когда Европейская конвенция о защите прав человека включена в британское право, даже более важно, чтобы члены высшего органа судебной власти были внимательны к данному контексту своей работы. Таким образом, по этому вопросу Комиссия пришла к следующему заключению: при условии уточнения конвенционными соглашениями их роли для Парламента было бы полезным, чтобы ординарные лорды по апелляции оставались ex officio членами реформированной второй палаты и продолжали выполнять свои судебные функции. Принимая во внимание разделение между апелляционной и иной функциями второй палаты, Комиссия не сочла, что сохранение нынешних условий подорвало бы независимость судебной власти или общественное доверие к ней. Выводы Комиссии были изложены в соответствующей Рекомендации 57 <8>: ординарные лорды по апелляции должны продолжать быть ex officio членами реформированной второй палаты и выполнять свои судебные функции. ——————————— <8> Op. cit. P. 94.
Комиссия отметила также важность того, чтобы осуществляющие судебные функции лица были объективны и беспристрастны при рассмотрении дел, и их объективность и беспристрастность должны быть очевидными. Если участие судебных лордов в обсуждении или голосовании во второй палате впоследствии ограничит их возможность рассматривать связанное с этим дело, это может нанести определенный вред или причинить неудобство. Есть аргумент, что с момента принятия Закона о правах человека <9> и законов о деволюции риск этого увеличился, так как законодательство, по которому члены второй палаты дают комментарии или голосуют, вероятнее всего, может в будущем стать предметом судебного рассмотрения. Однако Комиссия высказала мнение, что судьи, проявляющие здравый смысл и соблюдающие некоторые основные конвенционные соглашения, могут справиться с любыми проблемами. ——————————— <9> Закон о правах человека 1998 г. (Human Rights Act 1998 (c. 42)) // http://www. legislation. gov. uk/ ukpga/1998/42/contents.
Интересно, что, несмотря на рекомендации, содержащиеся в докладе Комиссии, в Консультативном документе «Конституционная реформа: Верховный суд для Соединенного Королевства», опубликованном Департаментом по конституционным делам в июле 2003 г., обосновывалась иная точка зрения. Как указывалось в документе, впервые о своем намерении создать Верховный суд, отделяющий Высший апелляционный суд от второй палаты Парламента и выводящий ординарных лордов по апелляции из состава законодательного органа, правительство Великобритании объявило 12 июня 2003 г. Объясняя цель создания Верховного суда, лорд Фалконер (Lord Falconer), в 2003 г. являвшийся Государственным секретарем по конституционным делам и лордом-канцлером; высказал надежду, что это будет отражать и усиливать независимость судебной власти как от законодательной, так и от исполнительной. «Данное решение не означает какой-либо неудовлетворенности деятельностью Палаты лордов в качестве нашего высшего суда. Наоборот, ее судьи вели себя предельно честно и независимо. Они вызывают глубокое и справедливое восхищение с общенациональной и международной точек зрения. Однако правительство считает, что пришло время учредить новый суд, определенный статутом как орган, отдельный от Парламента» <10>. Помимо этого в документе говорилось <11> о том, что в настоящее время функции высших судов страны разделены между двумя органами — Апелляционным комитетом Палаты лордов и Судебным комитетом Тайного совета. В связи с этим возникает вопрос, существует ли еще достаточная независимость судебной власти от исполнительной и законодательной, чтобы уверять в этом людей. Значительное увеличение исков о судебном контроле в последние годы неизбежно вовлекло судей в центр политического внимания. Возникла необходимость сделать все возможное, чтобы свести к минимуму опасность восприятия судебных решений как политически мотивированных. Закон о правах человека 1998 г., сам по себе продукт изменения господствующих представлений, сделал людей более восприимчивыми к спорным вопросам и более осознающими аномальное положение, в силу которого высший апелляционный суд расположен в рамках одной из палат Парламента. Не всегда понимается, что решения Палаты лордов — это на практике решения Апелляционного комитета и что несудебные члены Палаты никогда не принимают участия в вынесении решений. Равно как не всегда принимаются во внимание ограничения, которые установили сами судебные лорды, не давая вовлекать себя в политические вопросы касательно законодательства, по которому они могут быть обязаны позднее выносить решения. Тот факт, что лорд-канцлер как глава судебной власти имел право заседать в Апелляционном и Судебном комитетах и делать это в качестве председателя, усиливал ощущение, что на их независимость могли оказывать влияние соглашения. Отмечалось также, что Закон о правах человека 1998 г., особенно в отношении ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека, в настоящее время требует более строгого подхода не только к чему-либо, способному подрывать независимость или беспристрастность судебного органа, но даже к тому, что могло создавать впечатление об этом. Таким образом, то обстоятельство, что судебные лорды — это Комитет Палаты лордов, может говорить о том, что независимость от законодательной власти является кажущейся. ——————————— <10> Консультативный документ «Конституционная реформа: Верховный Суд для Соединенного Королевства», изданный Департаментом по конституционным делам. Июль 2003 г. (Constitutional Reform: A Supreme Court for the United Kingdom. A consultation paper produced by the Department for Constitutional Affairs. July, 2003. P. 4 — 5 // http://webarchive. nationalarchives. gov. uk/ +/ http://www. dca. gov. uk/ consult/supremecourt/ supreme. pdf. <11> Op. cit. P. 10 — 12.
В отношении данного вопроса профессор Г. Друри указывает <12>, что его подоплекой послужили решения Страсбургского суда по делам «Procola v. Luxembourg» <13> (касательно членов Судебного комитета Государственного совета Люксембурга, которые до принятия законодательного акта дали по нему заключение, что явилось предметом рассмотрения в административно-правовом деле) и «McGonnell v. United Kingdom» <14> (касательно бейлифа острова Гернси, который возглавлял слушание жалобы по вопросу планирования, председательствуя ранее при принятии плана развития, на котором основывалось спорное решение). Данные решения настойчиво подтвердили необходимость действительной беспристрастности (objective impartiality) в судопроизводстве. ——————————— <12> Drewry G. The UK Supreme Court — A Fine New Vintage, or Just a Smart New Label on a Dusty Old Bottle? P. 6 // This article is the revised version of a paper delivered in Toulouse in September 2010 to a meeting of the Study Group on Law and Public Administration of the European Group for Public Administration in September International Journal For Court Administration, April 2011 // http://www. iaca. ws/ files/ TheUKSupremeCourt — GavinDrewry. pdf. <13> (1995) 22 EHRR. 193. <14> (2000) 30 EHRR 289.
С другой стороны, говорилось в Консультативном документе, требование для Верховного суда Соединенного Королевства очевидной беспристрастности и независимости также в большей степени ограничивает для судебных лордов возможность содействовать работе Палаты лордов, уменьшая, соответственно, ценность их членства в Палате как для них самих, так и для Палаты. Согласно Консультативному документу создаваемый Верховный суд был бы отделен от судов Англии и Уэльса, также как и от судов Шотландии и Северной Ирландии. Причем не предполагалось, чтобы данный суд был создан по модели Соединенных Штатов Америки и обладал полномочиями по отмене законодательных актов, равно как он не должен быть особым конституционным судом или каким-то иным органом, главной задачей которого было бы вынесение предварительных постановлений по сложным правовым вопросам. Что касается Судебного комитета Тайного совета, то предполагалось, что в его юрисдикции останутся различные вопросы, связанные с Содружеством, а также заморскими и зависимыми территориями Соединенного Королевства. Юрисдикция по спорам, затрагивающим вопросы о полномочиях децентрализованного управления (devolved administrations), должна быть передана новому Верховному суду. Таким образом, как показало дальнейшее развитие событий, в конце концов победила точка зрения правительства. Верховный суд Соединенного Королевства создан и успешно функционирует. В заключение, чтобы подвести итог вышеизложенному, хотелось бы привести мнение, высказанное в английской юридической литературе, которое представляется как нельзя более справедливым <15>: в свете изменений общественных ожиданий было необходимо сделать независимость судебной власти от других ветвей кристально ясной, и Закон 2005 г. осуществил это должным образом. Новый суд не называется более одной из палат Парламента, а имеет четкое наименование «Верховный суд»; судьи именуются не «их светлости», а «судьи Верховного суда»; кабинеты судей не размещаются более вдоль коридоров палат Парламента, а расположены в их собственном здании на Парламентской площади; Верховный суд имеет новый сайт с точной информацией о делах, которые рассматриваются сейчас или будут рассматриваться в будущем. Нет никаких сомнений, что новый Верховный суд более доступен и открыт общественности, чем его предшественник. Безусловно, учреждение нового Верховного суда Соединенного Королевства делает независимость судей высшего суда в государстве более очевидной. ——————————— <15> Kavanagh A. A New Supreme Court for the United Kingdom: Some Reflections on Judicial Independence, Activism and Transparency (July 28, 2010). Oxford Legal Studies Research Paper N 58/2010. P. 1 — 3 // http://ssrn. com/abstract=1649994 or http://dx. doi. org/10.2139/ssrn.1649994.
