В. В. Антропов, кандидат экономических и философских наук.
Предпосылки и особенности социальных реформ
В течение последнего десятилетия ХХ века проблемы социальной сферы в Италии выдвинулись на первый план. Существенным толчком для перемен в системе социальной защиты стали возрастающие процессы европейской интеграции, направленные на сближение социально-экономических параметров стран — участниц Европейского союза. На сегодняшний день система социальной защиты Италии характеризуется рядом нерешенных вопросов. Одна из основных проблем социальной политики Италии — традиционное различие в доходах населения в северных и южных регионах, что отражается статистикой по безработице. На фоне общей безработицы в Италии (11,3% — 1999 г.) уровень безработицы на севере страны составлял около 7,5% (что приближается к среднеевропейским величинам), а на юге — более 20%. Особенно отчетливо это проявляется в той роли, которую в условиях итальянской системы социального страхования начинают играть некоторые его виды. Прежде всего это касается пенсии по инвалидности, которая в экономически слабых регионах, помимо своего основного назначения, выполняет роль пособия по безработице и социальной помощи. Для Италии характерна более высокая, чем в других странах Западной Европы, доля незанятых женщин, число которых в общей численности безработных составляет 16% (что почти вдвое превышает уровень мужской безработицы — 9% и молодежи, уровень безработицы среди которой также достаточно высок — 12,4%). Отрицательную роль в итальянской системе социальной защиты играет одновременное существование плохо социально гарантированных секторов экономики и секторов, в которых благодаря определенным обстоятельствам (например, широкое развитие профсоюзного движения, особенно на севере страны) гарантированность социальных услуг более высокая. Кроме того, сюда также относится и неудовлетворительная защита от рисков людей, которые по различным причинам оказались без каких-либо доходов. В силу этих, а также ряда других обстоятельств итальянская социальная политика часто характеризовалась как «рудиментарная» <*>. ——————————— <*> Gohr, A. Der italienische Wohlfarhrtstaat: Entwicklungen, Probleme und die europaeische Herausforderung // Sozialstaat in Europa. Wiesbaden, 2001. S. 150.
Серьезную проблему представляет собой асимметричная структура социальных расходов. Это проявляется, в частности, в том, что наиболее крупную долю социальных расходов составляет пенсионное обеспечение — 15,4% ВВП (при среднеевропейском уровне — 11,9%), тогда как на поддержку семьи, материнства, образования и политику занятости затрачиваются сравнительно незначительные средства (около 0,8%). По этой причине Италию (впрочем, не без основания) иногда называли страной пенсионеров. Так, до 1992 г. система пенсионного обеспечения Италии была, пожалуй, наиболее «щедрой» в сравнении с другими странами ЕС. Например, законом гарантировалось без определения границ пенсионного возраста получение пенсии после 35 лет страхования. Государственные служащие имели право на полную пенсию уже после 20-летнего страхового стажа. Среди других стран ЕС Италия обладала наибольшим числом пенсионеров в возрасте до 60 лет. Поскольку размер пенсии рассчитывался на основании дохода последних трудовых лет, характерные «сдвиги» в карьере перед выходом на пенсию стали частым явлением в стране. Кроме того, сравнительно просто можно было получить пенсию по инвалидности: для этого требовалось всего 5 лет выплаты страховых взносов, а на решение о предоставлении пенсии по инвалидности зачастую оказывала влияние не только работоспособность претендента в медицинском смысле, но и социальные и экономические условия. Проблему значительной доли пенсионеров в общей структуре населения осложняет также неблагоприятное демографическое развитие в стране, где средний показатель рождаемости составляет 1,26 ребенка на семью — один из самых низких в Европе. Все это сопровождается ростом доли пожилых лиц как следствием увеличения продолжительности жизни: в 1997 г. 65-летние составляли 16,7% всего населения. Хроническая проблема для Италии — высокий уровень государственной задолженности (внутренний государственный долг в 90-е годы вырос более чем на 120% валового национального продукта). Все это ограничивает финансовую свободу государства в социальной сфере, которой наносит серьезный вред недостаточная ответственность как социальных органов, так и получателей социальных услуг по отношению к основополагающим принципам системы социального страхования. Особенно отчетливо это проявляется в случаях не всегда обоснованного предъявления претензий на получение пенсий. Характерным для Италии и самым большим в Западной Европе до сих пор остается теневой сектор экономики. Около 30% ВВП составляет незарегистрированная хозяйственная деятельность, а почти 25% трудящихся заняты в официальном секторе, который продолжает сокращаться. Все это, безусловно, сказывается на объемах инвестирования в социальную сферу. Новая эпоха в итальянской социальной политике началась в 1992 г., когда правительством Амато были предприняты шаги к давно назревшей реформе в области социальной защиты. Основные мероприятия касались системы пенсионного страхования. Предусматривалось постепенное повышение пенсионного возраста с 60 до 65 лет для мужчин и с 55 до 60 лет для женщин, был увеличен минимальный срок страхового стажа до 20 лет. Кроме того, пенсионная реформа предусматривала снижение размера пенсий с 80 до 68% последней оплаты труда. В области рынка труда и политики занятости инновации предусматривали мероприятия, связанные, с одной стороны, с повышением гибкости рынка рабочей силы и созданием дополнительных возможностей для частичной занятости, а с другой — с реформированием системы социального партнерства на основе оживления взаимодействия между союзами работодателей, профсоюзами и правительством. В последующие годы реформирование пенсионной системы было продолжено. В частности, в новой, предпринятой правительством Ламберто Дини, пенсионной реформе предусматривались изменения в методике расчета пенсий — за основу была принята не ориентация на прежний доход, а на уровень взносов, что в большей степени отвечало принципу эквивалентности и было более похоже на те принципы, которые характерны для добровольного частного страхования. Кроме того, реформа предусматривала постепенное сокращение различий между пенсиями по старости и за выслугу лет, а также возможность более раннего прекращения трудовой деятельности с соответствующим уменьшением размера пенсии. Основной задачей правительства в социальной сфере во второй половине 90-х годов прошлого века было упорядочение социального бюджета. Необходимость, в частности, экономии обосновывалась прежде всего тем, что только на этом пути была возможна дальнейшая интеграция Италии в Европейский союз. Начатый в 1996 г. правительством Романо Проди курс на снижение государственных расходов предусматривал обширную приватизацию государственных предприятий, снижение расходов на образование и здравоохранение. Новая программа была заведомо непопулярной, однако на деле общественные протесты не приобрели широкого звучания, поскольку многие итальянцы понимали, что эти жертвы необходимы для выполнения Маастрихтского договора. Несмотря на курс жесткой экономии в 90-х годах, целью итальянской социальной политики все же было сохранение жизненного уровня населения. В целом можно обозначить три приоритетные цели, которые лежали в основе реформ, начатых правительством в 90-е годы. Во-первых, это стремление, наряду с финансовой консолидацией социального бюджета, к созданию более равновесной и справедливой системы социальной защиты с одновременным повышением ее эффективности. Во-вторых, проведенные пенсионные реформы должны были унифицировать предпосылки для расчета пенсий в различных отраслях, и, в-третьих, целевой установкой правительства был переход к активной политике занятости и более активному диалогу между правительством, профсоюзами и союзами работодателей для повышения эффективности воздействия на рынок труда. Несмотря на то что социальная политика Италии по-прежнему остается в компетенции государства, тем не менее экономическая политика Европейского союза оказывает на нее определенное влияние. С одной стороны, ЕС не вмешивается в социальную политику стран-участниц. С другой стороны, экономическая политика Евросоюза косвенно влияет на экономики входящих в него государств путем установления критериев сближения в экономической сфере. Решающее воздействие она оказала на итальянскую социальную политику в начале 90-х годов, дав ощутимый толчок реформаторским мероприятиям в социальном секторе. «Европеизирование» стало важным фактором для проведения социальных реформ в Италии не в последнюю очередь и потому, что в отличие от других стран Европы, где Евросоюз зачастую рассматривался как новая бюрократическая структура, ограничивающая полномочия национальных государств, в Италии с европейским объединением всегда связывали надежду на улучшение в собственной стране. Итальянцы принадлежали к сторонникам интеграции, ценя ее даже выше, чем объединение Италии в XIX столетии (это мнение выразили 76% респондентов общественного опроса, проводившегося в конце 90-х годов). Подобное отношение населения страны к вопросу, который не всегда вызывал положительную реакцию в других странах — участницах Европейского союза, видится прежде всего в традиционно глубоком недоверии населения к собственному государству. Причины такого недоверия, очевидно, коренятся не только в особенностях национального характера или менталитете итальянцев, но и в конкретных проблемах, характерных для всей итальянской экономики и социального сектора в частности. Итак, реформаторские мероприятия, предпринятые с начала 90-х годов, были обусловлены в основном реакцией на необходимость экономической модернизации в рамках европейской интеграции. Кроме того, все это дополнялось внутренними условиями, к которым относятся специфические проблемы и особенности социального сектора Италии, а также положительное отношение населения к процессам европейской интеграции. Тенденции развития социальной политики в Италии 90-х годов ХХ века были, следовательно, связаны с двумя особенностями. С одной стороны, критерии конвергенции ЕС обусловливали проведение жесткой рестриктивной политики в социальном секторе. С другой стороны, несовершенства итальянской социальной системы делали очевидным необходимость расширения тех сфер социального обеспечения (семейная политика, страхование по безработице, социальная помощь), которые были традиционно «слабыми» в общей системе социальной защиты.
Страхование по безработице
Характерные особенности итальянского рынка труда, отличающие Италию от других стран Европы, долгое время основывались на ее историческом и социальном своеобразии. Главной чертой была, прежде всего, возрастная структура безработицы, которая отражала не только ситуацию в сфере занятости, но и служила показателем особенностей всего итальянского общества. Прежде всего это касается преобладания среди безработного населения молодых людей, находившихся в поиске первого в своей жизни рабочего места, что позволяет говорить скорее о молодежной незанятости, нежели о безработице. До начала 90-х годов ХХ века более трех четвертей итальянских безработных были сконцентрированы в возрастной группе до 29 лет, тогда как в других европейских странах возрастная структура безработицы была более сбалансирована, а в некоторых из них имеет и противоположную направленность. Так, среди людей моложе 29 лет во Франции и Великобритании не заняты около 40%, а в Германии — 25%. В 1993 г. этот показатель в Италии снизился до 65%, а к настоящему времени — почти до 50% <*>. Кроме того, безработица, как правило, не затрагивала взрослое население. По этой причине незанятость молодежи имела ту характерную для Италии особенность, что бремя содержания незанятых членов семьи (как правило, собственных детей) смещалось от государства к семье. ——————————— <*> Зезюлин А. Н. Современный рынок труда Италии: переход к новой модели // Труд за рубежом. N 4. 2003. С. 23.
В такой ситуации рост безработицы не создавал острых социальных потрясений, а сама проблема для отдельного человека и семьи носила менее драматичный и травмирующий характер, а потому была экономически легче переносимой. Подобная структура занятости приводила к формированию в обществе мнения, что потерять работу маловероятно, а если такое и оказывалось возможным, то считалось, что при наличии опыта и достаточной квалификации найти новую работу легко. Исходя из этой ситуации само понятие «безработица» становилось в большей степени явлением социально-психологическим, нежели экономическим, рассматривавшимся, с одной стороны, как длительный, но временный период от молодости к зрелости, а с другой — как кратковременное, но редкое состояние между потерей работы и устройством на новую. Такая организация рынка труда воздействовала и на другие сферы жизни страны, и прежде всего это касается образования, в котором многие итальянцы видели средство для повышения возможностей карьерного роста и снижения риска потери рабочего места в будущем. По этой причине значительные инвестиции в образование детей стали характерным явлением для многих итальянских семей. Однако с учетом роли трудового стажа при приеме на работу у длительно обучавшихся возникали определенные сложности. Таким образом, итальянская модель рынка труда была во многом проекцией социально-экономической жизни страны, которая, в свою очередь, была укоренена в итальянской культуре и сознании. 90-е годы стали переломным периодом в развитии итальянского рынка труда, связанным в первую очередь с процессами интеграции Италии в единое европейское пространство и с необходимостью реформирования экономики и сферы занятости, в частности, в соответствии с новыми европейскими требованиями по социальному сближению. Результатом изменений в политике занятости стало сокращение уровня безработицы с 11,7% в 1997 до 9,5% в 2001 г. и изменение ее демографической структуры: безработица перестала быть исключительно молодежным явлением и стала затрагивать взрослое население страны. Таким образом, процессы европейской интеграции оказали существенное влияние на структуру рынка труда в Италии, способствуя проведению итальянским правительством более активной политики занятости, чем это было прежде, и созданию новых условий для улучшения ситуации в сфере занятости. Хотя обязательное страхование по безработице было впервые введено в Италии в 1919 г., тем не менее до 90-х годов ХХ века оно (по сравнению с положением в других европейских странах) было развито довольно слабо. С начала своего возникновения эта отрасль социальной защиты практически не менялась, а размер пособий по безработице оставался на низком уровне. Изменения в данной области были связаны с введением специальных программ по смягчению отраслевых кризисов. Для получения пособия необходимы два года страхового стажа и выплата страховых взносов в течение 52 недель за последние два года. Поскольку выплата пособия непосредственно увязывается с существовавшими до увольнения трудовыми отношениями (следовательно, и с выплатой страховых взносов), подобная система не защищает от риска вынужденной безработицы целый ряд трудоспособных групп населения, например выпускников школ, профессиональных учебных заведений и университетов. Пособие по безработице выплачивается по прошествии 7 дней с момента увольнения до 180 дней (однако для ряда отраслей максимальный срок установлен в 360 дней). Размеры пособия по безработице в Италии, сравнительно с другими странами Западной Европы, невелики — около 20% предыдущего дохода в течение последних трех месяцев и колеблются от 745 евро (при доходе ниже 1611 евро) до 895 евро (при доходе, превышающем сумму в 1611 евро), что не представляет собой достаточной финансовой защиты от безработицы <*>. ——————————— <*> Koerner, B. Vom residualen zum institutionellen Wohlfahrtstaat Italien. Baden-Baden, 1993. S. 308 — 309; Soziale Leistungen und ihre Finanzierung. Berlin, 1999. S. 195.
Финансирование системы страхования по безработице осуществляется за счет взносов работодателей и самих наемных работников. Размер взносов в фонд страхования дифференцируется по отраслям. Так, в промышленности он составляет 4,71% (из которых 4,41% приходится на долю работодателя, и 0,30% — наемного работника), а в торговле — 2,51% (из них 2,21% приходится на работодателя и 0,30% — на работника). Аккумулирование взносов и выплата пособий возложены на управление по услугам для наемных работников, находящееся в ведении Национального института социального страхования — INPS. В рамках общей системы обеспечения по безработице в Италии существуют две формы страхования. Первая из них действует в обычных случаях вынужденной полной безработицы, финансирование которой осуществляется исключительно за счет взносов работодателя, а вторая представляет собой систему, направленную на возмещение заработной платы для временно не занятых или занятых неполный рабочий день работников в кризисных отраслях. Организационно последняя форма представлена так называемыми кассами компенсационных выплат, финансирующимися как из взносов работодателя, так и за счет государственных средств. Первоначально эти организации были задуманы для ограниченного возмещения доходов временно не занятых работников, развившись со временем в систему с высоким уровнем обеспечения по безработице. Кроме того, они стали достаточно эффективным инструментом регулирования рынка труда путем смягчения отраслевых и региональных кризисов. Однако в силу специфики деятельности касс компенсационных выплат контингент получателей пособий в рамках этой системы достаточно ограничен и представлен в основном работниками некоторых отраслей промышленности, строительного сектора и сельского хозяйства. Условием выплаты пособий становится признание правительством соответствующих отраслей или отдельных предприятий кризисными. Отдельному предприятию для включения в список кризисных необходимо заявление работодателя с соответствующим обоснованием и планом дальнейшего развития предприятия. Если кризисное положение предприятия и необходимость его реструктуризации подтверждаются, Министерство труда и социального обеспечения определяет число увольняемых или занятых неполный рабочий день, которые через кассы компенсационных выплат получают пособия. В рамках этой системы есть две формы пособий. Первое, так называемое обычное, пособие выплачивается наемным работникам предприятий, а также их предприятиям-поставщикам из-за временной приостановки или сокращения хозяйственной деятельности, связанных с производственными или иными трудностями временного характера. Второе — «специальное» — пособие выплачивается наемным работникам предприятий кризисных отраслей, находящихся в процессе реструктуризации или изменения направления деятельности. Размер первого составляет 80% заработной платы, не выплаченной в результате неполной занятости работника. Как правило, оплачивается от 24 до 40 вынужденно не отработанных часов в неделю за период не более 12 месяцев. Второе пособие также оплачивается в объеме 80% неотработанного рабочего времени. Различие между первым и вторым видом пособий определяется прежде всего различиями в экономическом положении, существующими между предприятиями первой и второй групп. По окончании предусмотренного программой срока выплаты пособия как для первой, так и для второй формы в силу вступают общие правила страхования от полной безработицы. Необходимо отметить еще одно обстоятельство, связанное с финансированием некоторых пенсионных выплат из фонда страхования по безработице. Дело в том, что, так же как в ряде других западноевропейских стран, в Италии практикуется досрочный выход на пенсию в кризисных для предприятия ситуациях. Как правило, это возможно не ранее чем за пять лет до наступления пенсионного возраста. Финансирование пенсионных выплат на период до наступления пенсионного возраста осуществляется не из фонда пенсионного страхования, а за счет средств фонда страхования по безработице; при наступлении пенсионного возраста выплачивается нормальная пенсия.
Медицинское страхование
Наряду с созданием равных условий в обеспечении медицинскими услугами, итальянское социальное законодательство определяет следующие приоритетные задачи здравоохранения. — Амбулаторное и стационарное медицинское обеспечение, включая стоматологическую помощь и снабжение медикаментами. — Профилактическое и реабилитационное обеспечение. — Обеспечение безопасности на рабочем месте. — Защита материнства и детства (медицинское обеспечение детей в дошкольных учреждениях и школах), медицинское обеспечение престарелых. — Защита инвалидов и содействие их социальной интеграции. Обязательное медицинское страхование в Италии распространяется на всех работающих по договору найма граждан, достигших 14 лет, а также на различные группы работников, занятых индивидуальной трудовой деятельностью (ремесленников, мелких фермеров, коммерсантов). Необходимое условие получения медицинской страховки — регистрация в местной страховой организации. Стационарное лечение осуществляется государственными больницами и некоторыми получившими на это право частными. Для перевода в частную клинику необходимо согласие местного органа медицинского страхования. Стоматологическую помощь оказывают бесплатно центры национальной службы здравоохранения. Однако издержки на протезирование зубов больной обязан оплачивать самостоятельно. Характерным моментом итальянской системы медицинского страхования можно считать существование различных форм доплат со стороны пациента — практики «участия в издержках» как средства борьбы с дефицитом фондов здравоохранения. В число расходов, оплачиваемых непосредственно пациентом, входят: — оплата 30% издержек клинической лаборатории (около 36 евро) при амбулаторном медицинском обслуживании. Кроме того, определенная сумма уплачивается при посещении врача-специалиста. Исключения предусмотрены только для некоторых категорий населения (например, детей до 6 лет, инвалидов, лиц старше 60 лет, семейный доход которых не превышает определенного законом уровня); — доплата до полной стоимости лекарств необходима только при наличии их в списках организации медицинского страхования, в которых медикаменты распределены по группам. В первую категорию входят лекарства, имеющие статус жизненно важных, доплата за которые не предусматривается. Вторая категория предусматривает доплату в размере от 30 до 40% стоимости лекарства. Наконец, в третью группу входят полностью оплачиваемые пациентом медикаменты. Бесплатное обеспечение медикаментами установлено для лиц, имеющих низкие доходы, многодетных семей, пенсионеров старше 65 лет и инвалидов; — доплата при стационарном лечении за первые 10 дней лечения; — возмещение от страхового учреждения в случае приобретения застрахованным вспомогательных медицинских средств (очков, слуховых аппаратов, протезов) за собственный счет. Помимо государственной системы здравоохранения в стране существует большое число частных врачей, услуги которых финансируются за счет частного медицинского страхования, что служит элементом, восполняющим пробелы в государственном здравоохранении. Об этом, в частности, свидетельствует то, что около 10% итальянцев имеют дополнительно к обязательной частную медицинскую страховку. При возмещении затрат учитываются такие факторы, как трудовой стаж врача, возраст пациента, а сумма оплачиваемых затрат определяется в соглашении между учреждениями медицинского страхования и организациями врачей. Максимальное число пациентов обязательного страхования, которое может иметь врач, не должно превышать 1500 человек. Частнопрактикующие врачи, как правило, устанавливают размер гонораров по собственному усмотрению. Врачи-специалисты (например, дантисты), имеющие договоры с учреждениями обязательного страхования, также получают возмещение своих издержек. Число врачей в Италии, в сравнении с другими странами ЕС, достаточно велико. В целом система итальянского здравоохранения из-за ее бюрократической организации и регионального неравенства в предоставлении медицинских услуг считается недостаточно эффективной и нуждающейся в реформировании. Это касается не только проблем финансирования возникающих издержек, но и отсутствия достаточного контроля. Около 1/3 обращавшихся за медицинской помощью использовали так называемые исключительные разрешения для освобождения от участия в оплате медицинских услуг. С началом реформ в 90-х годах правила определения расходов самих пациентов на медицинские цели были упорядочены. Кроме лечебных услуг, система медицинского обеспечения в Италии предусматривает выплату пособий по болезни, производящуюся Национальным институтом социального страхования (INPS). Работники получают пособие по болезни без госпитализации в размере 50%, а после 21-го дня болезни в размере 66,6% заработной платы. В случае госпитализации пособие уменьшается до 40%. Для получения пособия необходимо предъявить в местное учреждение здравоохранения удостоверение от врача о нетрудоспособности. Уполномоченные местными учреждениями здравоохранения врачи, в свою очередь, могут делать контрольные визиты к больному. Женщины имеют право на получение пособия в течение 2 месяцев до и 3 месяцев после рождения ребенка. В случае необходимости возможно продление срока выплаты пособия. Как правило, пособие составляет 80% заработной платы в основной период и 30% в дополнительный. Первоначальная идея о децентрализованной организации медицинского обеспечения в конечном итоге не способствовала уменьшению дифференциации доходов между северными и южными регионами. Указанные пробелы стимулировали увеличение доли дополнительного медицинского страхования в виде частных страховых компаний. Они работают с отдельными профессиональными группами в таких отраслях, как химическая и тяжелая промышленность, финансовый и транспортный сектор. Несмотря на существование альтернативных программ частного страхования (более 20%), отказ от обязательного страхования в рамках национальной системы здравоохранения пока не представляется возможным. Как и в большинстве европейских стран, для обязательного медицинского страхования в Италии характерно комбинированное финансирование из средств государственного бюджета, социальных взносов работодателей и наемных работников, а также личных средств застрахованных. Большая часть социальных взносов уплачивается работодателями — 14,35% и лишь 1% — от суммы заработка наемного работника. Как было уже упомянуто, существуют различные виды доплат со стороны пациента, от которых, однако, освобождено около 25% застрахованного населения (с низкими доходами). В целом доля социальных взносов и доплат пациентов составляла в 90-е годы 53 — 55%, в то время как финансирование за счет государственных средств покрывало 45 — 47% затрат на здравоохранение.
Пенсионное страхование
Пенсионное обеспечение всех лиц наемного труда в Италии обязательно. Финансовая поддержка системы пенсионного страхования осуществляется государством. Организационно система пенсионного обеспечения в Италии достаточно сложна и запутанна. Руководит этой областью страхования Министерство труда и социального обеспечения. Помимо Национального института социального страхования (INPS) в стране существуют различные фонды, часть которых связана с INPS, а часть действует автономно. Так, в рамках этой системы действуют фонд страхования руководящих работников в промышленности (Национальный институт социального страхования руководящих работников), фонд пенсионного страхования для журналистов, актеров и др. Все эти организации считаются независимыми — с собственным юридическим лицом и независимым ведением дел. Однако фактически их можно рассматривать как образованные на государственном уровне учреждения, в которых представлены те или иные (в зависимости от профессии) заинтересованные социальные группы. До проведения в 1995 г. пенсионной реформы в стране существовало три основных базовых режима пенсионного страхования. Во-первых, это обязательное пенсионное страхование по старости, за выслугу лет, по инвалидности и потере кормильца, по нетрудоспособности. Этот режим распространялся на всех лиц наемного труда, занятых в частном секторе, и осуществлялся фондом наемных работников — наиболее важным в системе Национального института социального страхования. Во-вторых, это пенсионное обеспечение государственных служащих. В-третьих, особые режимы пенсионного страхования были предусмотрены для служащих учреждений и организаций, находящихся в ведении местных органов власти. Это учителя школ, служащие местных органов власти и др. В целом реформа 1995 г., не затронув основных принципов организационного оформления системы, была направлена на существенное снижение издержек прежней, ставшей неэффективной пенсионной системы. В качестве основных факторов, определивших снижение эффективности системы пенсионного обеспечения Италии, указывались последствия «демографического перехода» и, соответственно, увеличение доли выплачиваемых социальных взносов, перераспределяемых в солидарном порядке от работающей части населения к пенсионерам. Ожидается, что нагрузка пенсионной системы на занятое население будет увеличиваться быстрее и достигнет более высокого пика, чем в других развитых странах, в течение первой половины этого столетия <*>. ——————————— <*> Hamann, A. The reform of the pension system in Italy. IMF, 1997. P. 5.
Одна из основных причин реформы пенсионного обеспечения в Италии связана с кризисом деятельности Национального института социального страхования. Показателем кризиса может служить растущий дефицит бюджета этой организации. Так, в 1990 г. дефицит составил 49490 млрд. лир, в 1991 г. — 56650 млрд. лир, а в 1993 — 67400 млрд. лир. Недостаточной эффективности деятельности INPS способствует его организационная сложность: Национальный институт социального страхования включает в себя большое число пенсионных фондов и касс, которые находятся от него в неодинаковой зависимости. Следующая причина реформы — один из самых высоких в Западной Европе уровней расходов на финансирование пенсионной системы, дополнявшийся самым низким пенсионным возрастом (60 лет для мужчин и 55 — для женщин). Все это тяжелым бременем ложилось на общественные финансы и затрудняло экономическое развитие страны. Средний размер пенсии в Италии составлял в середине 90-х годов ХХ века 69,4% и был одним из самых высоких в Европе после Франции и Нидерландов. В связи с этим итальянскую пенсионную систему зачастую определяли как особенно «щедрую». В качеств е причин повышенных взносов на социальное страхование в Италии по сравнению с другими странами ОЭСР называется достаточно низкий уровень занятости населения, уклонение от уплаты взносов на малых предприятиях, значительное участие государства в финансировании социальных программ, а также невысокий уровень налоговой культуры населения <*>. К запутанности и нерациональности итальянской системы пенсионного обеспечения добавлялось наличие многочисленных привилегий для отдельных категорий трудящихся с правом досрочного выхода на пенсию, что также негативно сказывалось на эффективности системы пенсионного страхования. ——————————— <*> Koerner, B. Op. cit. S. 308 — 309; Soziale Lestungen und ihre Finanzierung. Berlin, 1999. S. 306.
Цель проводимой реформы состояла в переходе от системы пенсий, зависимых от доходов, к системе пенсий, зависимых от страховых взносов. По сути переход к новой системе в рамках проводимой реформы был лишь первым шагом в процессе организации новой системы социальной защиты, фундаментом которой должна стать постепенная оптимизация социальных расходов. Основные элементы новой пенсионной системы следующие. 1. Повышение возраста выхода на пенсию. Необходимость удлинения сроков трудовой деятельности в Италии, так же как и в других странах Западной Европы, обусловлена демографическими, экономическими и культурными факторами. Быстрое старение населения и изменение соотношения числа работающих и пенсионеров привело к тому, что с начала ХХ века доля лиц в возрасте до 20 лет сократилась в Италии с 44 до 20%, а лиц старше 60 лет увеличилась с 10 до 23%. При сохранении нынешней демографической ситуации в стране в 2018 г. на одного пенсионера будет приходиться 1,85 работающих, а в 2033 г. это соотношение составит 1:1. Однако в случае увеличения пенсионного возраста до 65 лет в 2018 г. на одного пенсионера будет приходиться 2,7 работающих. В этом случае существенно сократится вклад государства в пенсионную систему, поскольку число пенсионеров, по прогнозам, в 2018 г. должно снизиться до 12 млн. человек <*>. Увеличение пенсионного возраста проводилось постепенно. Так, на период между 01.07.1995 и 31.12.1996 он составлял 57 лет для женщин и 62 года для мужчин и увеличивался на один год в течение последующих пяти лет, составив в 2000 г. соответственно 60 и 65 лет для женщин и мужчин. Для лиц с пониженной трудоспособностью пенсионный возраст установлен в 60 лет для мужчин и 55 — для женщин. ——————————— <*> Социальное обеспечение в странах Запада: Франция, ФРГ, Италия. М.: ИНИОН, 1994. С. 66.
2. Увеличение страхового стажа, необходимого для получения пенсии по старости, с 15 до 20 лет и для получения пенсии за выслугу лет с 35 до 40 лет. 3. Финансирование системы пенсионного обеспечения производится преимущественно за счет социальных взносов наемных работников и предпринимателей в размере 32,70% от фонда оплаты труда, из которых 8,89% уплачивает работник и 23,81% — работодатель. По сравнению с предыдущим периодом размер взносов был увеличен (ранее общая сумма составляла 26,72%), однако это вынужденное повышение выплат в пенсионный фонд, увеличение пенсионного возраста и санация системы финансирования должны в конечном итоге привести к снижению общей нагрузки на работающее население и стабилизации социальных расходов. 4. В отличие от предыдущей нынешняя система пенсионного обеспечения предусматривает иную форму расчета пенсий. Если ранее размеры пенсий устанавливались с заработков будущего пенсионера за последние пять лет работы из расчета 2% за каждый проработанный год, то сейчас величина пенсии определяется путем умножения величины накопленных вкладов на так называемый коэффициент трансформации. Размер выплачиваемой пенсии зависит от возраста прекращения трудовой деятельности и, как правило, меньше полной пенсии, однако в случае наличия определенных причин (например, экономических трудностей на предприятии и связанного с этим сокращения штатов) работник имеет право на получение полной пенсии, если его страховой стаж составляет не менее 35 лет <*>. ——————————— <*> Altersicherung in Europa. Luxemburg: Europaeische Gemeinschaft, 2001. S. 50.
Помимо общего режима пенсионного обеспечения есть специальные режимы, предусматривающие существование особых пенсионных фондов, альтернативных общему режиму страхования. Организационно подобные фонды либо функционируют в рамках Национального института социального страхования (INPS), либо полностью от него независимы. Такие фонды объединяют работников отдельных профессий: транспортников, электриков, таможенников и др. Полностью автономны от INPS пенсионные фонды, объединяющие журналистов, служителей культа, руководящих работников предприятий. Свои пенсионные кассы имеют также работники ряда таких профессий, как инженеры, архитекторы, адвокаты, прокуроры, ветеринары. Следует отметить, что большинство пенсионных фондов функционируют на тех же принципах, что и Национальный институт социального страхования, аккумулируя обязательные пенсионные взносы и распределяя их в соответствии с установленными нормами пенсий и так же, как и INPS, пользуясь финансовой поддержкой государства. Кроме общей системы пенсионного обеспечения, в Италии существует система дополнительного пенсионного страхования, представленная пенсионными фондами отдельных предприятий. В статье 38 итальянской Конституции предусматривается возможность существования частных систем пенсионного обеспечения. Однако из-за отсутствия унифицированного законодательного регулирования и особенностей итальянской финансовой системы (постоянного кризиса государственных финансов и узости финансового рынка, в частности рынка ценных бумаг) дополнительные системы пенсионного страхования получили недостаточное развитие. Хотя пенсионное обеспечение от предприятий и возникло ранее обязательного пенсионного страхования, оно выражено слабее, чем в других европейских странах. По оценке итальянского Министерства труда и социального обеспечения, в середине 90-х годов только 5% наемных работников имели дополнительную пенсионную страховку от предприятий. Основная масса таких фондов функционировала в банковской и кредитной сфере, где численность охваченных этим видом страхования составляла около 85% <*>. Эти дополнительные, или так называемые интегральные пенсионные, фонды, используя смешанную технику покрытия обязательств — капитализацию взносов и солидарное распределение части специального фонда, — выплачивают своим членам дополнительные к основной пенсии средства. Финансирование осуществляется за счет взносов на личные счета установленных сумм, которые аккумулируются фондом, а потом инвестируются для получения определенной прибыли. Накопленные средства используются в дальнейшем для выплаты пенсий. Размеры взносов, приходящихся на работодателя и наемных работников, дифференцированы по отраслям, однако в среднем около 2/3 поступлений приходится на долю работодателя. ——————————— <*> Klammer, U. Das italienische Sozialleistungssystem. Soziale Lestungen und ihre Finanzierung. Berlin, 1999. S. 221.
Страхование от несчастных случаев на производстве
Страхование от несчастных случаев на производстве обязательно для всех наемных работников. Организация и управление этой областью социального страхования находятся в компетенции Национального института страхования от несчастных случаев (INAIL). В качестве несчастного случая на производстве итальянское трудовое законодательство рассматривает любой страховой случай, связанный с профессиональной деятельностью застрахованного, за исключением произошедших во время пути на работу и обратно домой. Список профессиональных болезней включает 58 пунктов для производства и 27 пунктов для сельского хозяйства, которые строго привязаны к определенным профессиям. В случае временной нетрудоспособности застрахованный должен обратиться к врачу, уполномоченному INAIL, в противном случае теряет возможность получения пособия по нетрудоспособности. Финансирование обязательного страхования от несчастных случаев осуществляется преимущественно за счет работодателя, уплачивающего взносы в зависимости от степени страхового риска, который определяется в коллективных договорах. Размер взносов, уплачиваемых работодателем с себестоимости продукции, как правило, варьируется в разных отраслях от 0,5% до 16%. Возмещение пострадавшему в результате несчастного случая может предоставляться в следующих формах. 1. Пособие по нетрудоспособности выплачивается начиная с 4-го дня после несчастного случая. Застрахованный получает 60% ежедневной заработной платы (средний ежедневный заработок за последние 15 рабочих дней, включая все надбавки: индексацию в связи с ростом цен, надбавки за выслугу лет и т. п.). Пособие выплачивается в течение первых 90 дней, после окончания которых производится увеличение пособия до 75% от предыдущей оплаты труда. 2. Услуги по восстановлению профессиональной трудоспособности, предусматривающие врачебную помощь и лечебные мероприятия для восстановления здоровья, предоставление квалифицированной медицинской помощи для ухода за больным, помощь по профессиональной реабилитации. 3. Пенсия по инвалидности, выплачиваемая в случае невозможности восстановления трудоспособности. После реформы системы пенсионного страхования в 1995 г. стало невозможным получение пенсии по нетрудоспособности наряду с пенсией по старости, что было возможно ранее. В случае если размер пенсии по нетрудоспособности ниже пенсии по старости, разница между ними доплачивается. 4. Пенсии супруге (супругу), детям или ближайшим родственникам умершего. Размер пенсии вдове или вдовцу соответствует 50% пенсии по нетрудоспособности умершего супруга. Пенсия детям умершего в результате несчастного случая предоставляется в размере 20% для неполных и 40% — для полных сирот до 18 лет или до 26 лет в случае продолжения учебы в университете.
Минимальное социальное обеспечение
Основные виды минимального социального обеспечения в Италии — это социальная помощь неимущим в трудоспособном возрасте и социальные пенсии по старости. Хотя предоставление «минимальных для жизни средств» декларируется в итальянской Конституции <*>, в Италии отсутствует всеобщее сходное, например, с немецкой системой социальной помощи социальное обеспечение для людей в трудоспособном возрасте. Правовая регламентация этой проблемы лежит, как правило, в компетенции регионов, решающих вопросы предоставления социальной помощи в зависимости от собственного бюджета. Понятно, что такой подход означает неизбежную дифференциацию в доходах населения разных областей страны. Подобная несовершенная защита от рисков, например при долговременной безработице, представляет собой существенный пробел в итальянской системе социального обеспечения. ——————————— <*> Ibid. S. 237.
Отсутствие единой системы социальной помощи при различии в доходах южных и северных регионов привело к тому, что на более богатом севере страны механизмы материальной поддержки, гарантирующие частичное минимальное обеспечение, более развиты, а размеры социальных выплат более существенны, нежели на менее богатом юге, где неимущие при отсутствии социальной поддержки со стороны государства могут иногда рассчитывать только на помощь родственников. Однако часто социальные услуги, предоставляемые в рамках социальных программ, не унифицированы даже в пределах региона и устанавливаются местными учреждениями здравоохранения (USL) по собственному усмотрению. Это касается, в частности, таких регионов, как Сардиния, Пьемонт, Ломбардия или Колабрия, где социальные службы имеют больший вес, предоставляя малоимущим, а также другим целевым группам как материальную помощь, так и иные социальные услуги. В другой группе регионов (Лацио, Молизе) до 1992 г. вообще не было системы обеспечения минимального социального дохода, только в Кампании были предусмотрены меры по содержанию несовершеннолетних сирот, а в Апулии — для престарелых. Существующий на сегодняшний день механизм социальной поддержки предусматривает ограниченный во времени пакет социальных услуг, продление которого возможно только после проверки материального состояния нуждающегося. В пакет предоставляемых социальных услуг входит не только денежная помощь, но и бесплатное питание, бесплатное пользование общественным транспортом, оплата аренды жилья и коммунальных услуг, а также организация досуговых мероприятий. Поскольку предоставление социальной помощи находится в компетенции регионов, то ее финансирование осуществляется, как правило, за счет региональных бюджетов. В Италии более совершенной защитой от рисков, чем социальная помощь, служит унифицированная система социальных пенсий по старости, предоставляемых людям, не имеющим права на страховую пенсию по старости, функционирующая на национальном уровне. Так же, как и в ряде других европейских стран, основанием для получения социальной пенсии становятся такие необходимые требования, как, например, отсутствие обеспечения в рамках других социальных систем, отсутствие подлежащего обложению дохода от имущества и наличие минимального дохода. Размер пенсии составляет (2003 г.) 4429 евро в год с возможностью дальнейшего увеличения. Финансирование системы социальных пенсий осуществляется полностью из государственного бюджета. Таким образом, тенденции развития социальной политики в Италии 90-х годов ХХ века были связаны с двумя особенностями. С одной стороны, критерии сближения ЕС обусловливали проведение жесткой рестриктивной политики в социальном секторе. С другой стороны, несовершенство итальянской социальной системы делало очевидным необходимость расширения тех сфер социального обеспечения (семейная политика, страхование по безработице, социальная помощь), которые были традиционно слабыми в общей системе социальной защиты.
