(Васильев В. А., Васильева Е. В.) («Трудовое право», 2006, N 7)
ТРУДОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ С ИНОСТРАННЫМИ ГРАЖДАНАМИ
В. А. ВАСИЛЬЕВ, Е. В. ВАСИЛЬЕВА
Васильев В. А., заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук, доцент ЧИ УрАГС.
Васильева Е. В., юрисконсульт ОАО «Мобильные телесистемы».
Интеграция России в мировую экономику, отсутствие постоянной заинтересованности предпринимателей в длительном использовании рабочих кадров в связи с подвижностью спроса на выпускаемую продукцию и оказание услуг способствовали формированию их новой психологии. Наем иностранной рабочей силы выгоднее работодателю из-за упрощения вопросов, связанных с приемом и увольнением работников указанной категории, созданием для них социально-бытовых условий, согласованием управленческих решений, разрешением трудовых споров и т. д. С другой стороны, безработица, спад в экономике большинства республик бывшего Советского Союза стали причиной того, что оставшиеся без работы иностранные граждане вынуждены добывать хлеб для семьи за рубежом. В докладе Международного валютного фонда (МВФ) отмечалось, что общий объем переводов от гастарбайтеров в 90 развивающихся стран мира увеличивается и достиг 150 млрд. долларов <*>. Эти мощные финансовые потоки МВФ теперь официально считает главным источником инвестиций для стран третьего мира. Хотя власти стран-работодателей небеспочвенно полагают, что переводы могут использоваться как для «отмывания» средств, так и для финансирования терроризма. Из России рабочие-мигранты в страны СНГ переводят около 12 млрд. долларов в год <**>. Как свидетельствует статистика, в 2005 г. в России было зарегистрировано 400 тыс. иностранных работников. Нелегально, по разным оценкам, трудится от 5 до 15 млн. <***>. По этому показателю наша страна находится на 2 — 3-м месте в мире. ——————————— <*> Лебедева Н. Переезжающая Бразилия // Российская газета. 2006. 22 февраля. <**> См.: Валетминский И., Зыкова Т. Как заработать на России // Российская газета. 2005. 22 апреля. <***> См.: Домчева Е. Получат ли мигранты «амнистию» // Российская газета. 2006. 30 марта; Смольякова Т., Домичева Е. Миллион в уме // Российская газета. 2005. 25 мая; Тропкина О. Сами мы не местные // Российская газета. 2005. 30 июля.
Институт использования труда иностранных граждан, являющийся предметом законодательного регулирования во многих странах, до сих пор не получил необходимой регламентации в российском трудовом законодательстве. В настоящее время принимаются конкретные позитивные шаги по исправлению сложившегося положения. Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2005 — 2007 гг. предусматривает ратификацию Конвенций МОТ, содержащих международные нормы, регулирующие труд работников-мигрантов <*>. Речь идет о двух Конвенциях: N 97 «О трудящихся-мигрантах» (1949) и N 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» (1975). В 1990 г. ООН приняла Международную Конвенцию «О защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей». Эта Конвенция имеет комплексный характер и затрагивает множество вопросов, но лишь небольшая их часть относится к труду. Ратификация Конвенций МОТ N 97 и N 143 предполагает принятие в последующем блока нормативных актов, внесение дополнений в Трудовой кодекс РФ. ——————————— <*> См.: Российская газета. 2005. 29 января. С. 4.
Кроме того, задача заключается в выработке согласованных подходов ведущих государств к решению вопросов, связанных с использованием труда иностранных работников. Президентом РФ В. В. Путиным предложено сделать главными вопросами обсуждения саммита «Большой восьмерки» в 2006 г. в Санкт-Петербурге именно демографию и миграцию. До недавнего времени, с 1993 по 2002 г., основным нормативным актом, регулирующим отношения работодателей и иностранных работников, в основном связанным с оформлением и выдачей разрешений на работу, являлся Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы». С 1 ноября 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Его нормы систематизируют порядок въезда, пребывания на территории нашей страны, выезда иностранных граждан, включая тех, кто прибыл с целью осуществления трудовой деятельности. Как справедливо отмечалось в юридической литературе специалистами федеральной миграционной службы РФ, закон нельзя назвать совершенным, и, по мнению заинтересованных российских министерств и ведомств, необходимость внесения в него изменений и дополнений очевидна. В соответствии с поручением Правительства РФ в настоящее время проводится работа по созданию соответствующего проекта закона <*>. ——————————— <*> Прокофьев Ю. Ваш работник — иностранец // Коллегия. 2003. N 4.
Правовое регулирование трудовых отношений с иностранными гражданами осуществляется в соответствии с положениями Трудового кодекса (статья 11). С работниками, о которых идет речь, в соответствии с российским законодательством должен заключаться трудовой договор, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В этой связи возникает ряд вопросов, имеющих теоретическое и практическое значение. Неясно, какой договор должен заключаться с иностранными гражданами — на неопределенный или определенный срок. Разрешение работодателям на использование иностранной рабочей силы выдается в соответствии с правилами, установленными названным ранее Указом Президента РФ N 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы». Обычно оно выдается на срок до одного года, но может быть продлено еще на год по мотивированной просьбе работодателя. Срок действия разрешения для работника не установлен ни Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. N 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу», ни утвержденным им Положением о выдаче этих разрешений. Не оговорено это в Указе Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2146. Длительность проживания иностранного гражданина в России зависит от его статуса. Если он въезжает в страну для осуществления трудовой деятельности, ему выдается рабочая виза на период действия трудового договора, но не более чем на один год. По заявлению гражданина или юридического лица, ходатайству органа государственной власти, органа местного самоуправления срок действия визы может быть продлен (статьи 25.3, 25.6 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»). Это дает основания для заключения нового трудового договора в пределах срока продления визы. Следовательно, в одном случае выдача визы обусловлена сроком трудового договора, в другом его заключение обусловлено сроком продления визы. Хотя в отношении срока пребывания мигрантов в России названные ранее нормативные акты нуждаются в большей конкретизации, следует согласиться с учеными, полагающими, что иностранные граждане прибывают в Россию на определенное время <*>. На практике это дает основания для заключения с ними срочных трудовых договоров (статья 58 Трудового кодекса) <**>. ——————————— <*> Кумалагов Г. Х. Трудоустройство иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации // Трудовое право. 2005. N 11. С. 61. <**> Глазырин В. В. Договоры о труде с иностранными гражданами в России // Справочник кадровика. 2004. N 5. С. 12.
В теоретическом плане такую практику нельзя назвать безупречной. Статья 59 Трудового кодекса не содержит основания для заключения срочного трудового договора в указанных ситуациях, а расширительному толкованию она не подлежит. В связи с этим целесообразно дополнить эту статью положением, предусматривающим наделение работодателей в указанных случаях такими полномочиями. Кроме того, нельзя не учитывать, что в условиях существования двух моделей регулирования трудовых отношений с иностранными гражданами должен быть и двоякий подход к определению срока трудового договора. В одних случаях, когда иностранцы вступают в трудовые отношения с российской организацией, действует «закон места работы». В этой ситуации обоснованно говорить о праве работодателя на заключение срочного трудового договора. Как упоминалось, это связано со сроком проживания иностранных работников в России. Иным должен быть подход к решению этого вопроса в случаях, когда иностранцы выполняют работу в соответствии с контрактами, заключаемыми российскими и зарубежными субъектами хозяйственной деятельности, о выполнении каких-либо работ на территории нашей страны. При этом в трудовых отношениях работники находятся с направившими их юридическими лицами. Последним принадлежит право определения срока трудового договора. На иностранных работников распространяется законодательство той страны, откуда они прибыли. Например, по соглашениям между Правительством РФ и КНР о временной трудовой деятельности граждан оплата и другие условия их труда регулируются трудовым договором с юридическим лицом государства постоянного проживания. То есть граждане КНР, работая на этих основаниях в России, заключают трудовые договоры с китайским юридическим лицом в соответствии с законодательством КНР. Центральное место в регулировании трудовых отношений с иностранцами должно быть отведено условиям, организации их труда, включая заработную плату, решение социально-бытовых вопросов. По данным Международной организации труда, в мире насчитывается не менее 12 млн. человек, задействованных в сфере принудительного труда. Россию МОТ, с учетом временного характера трудовой деятельности мигрантов, относит к разряду так называемых транзитных стран. 32% иностранных граждан, приезжающих в основном из стран СНГ, становятся жертвами трудовой эксплуатации. Около 80% нелегалов не имеют трудового договора, 30 — 50% мигрантов работают по тем специальностям, на которые практически не претендует местное население <*>. ——————————— <*> Соколова М. Концепция против эксплуатации // Российская газета. 2005. 30 июля.
В то же время в отдельных районах наиболее концентрированного пребывания мигрантов наблюдается другая картина, когда они стремятся к созданию национально-культурных автономий, пытаются внедриться в системы управления регионов и органов местного самоуправления, контролировать хозяйственную и финансовую деятельность <*>. ——————————— <*> См.: Шкель Т. Как не превратиться в проходной двор // Российская газета. 2006. 16 марта.
Создание угрозы культурной и территориальной целостности государства недопустимо. Но и упрощенный, потребительский характер использования труда мигрантов отрицательно сказывается как на отношении их к осуществлению трудовой деятельности, так и нередко на ее результатах. Задача заключается в оптимизации названных трудовых процессов, направлении их в русло, где бы успешно сочетались интересы общества, работодателей и работников указанной категории. Речь в данном случае может идти о распространении на них, как и на российских рабочих и специалистов, порядка заключения трудовых договоров, предусматривающего при условии добросовестного выполнения трудовых обязанностей по работе, обусловленной договором, прохождение последующего обучения новым профессиям, продвижение по работе. В последнем случае может быть как перемещение вверх по служебной лестнице, то есть «по вертикали», так и перемещение к глубинам профессионального мастерства в определенной области трудовой деятельности, то есть «по горизонтали». Обычно продвижение «по горизонтали» связано с присвоением более высоких разрядов или специальных званий. Указанные формы продвижения не новы, они закреплены в трудовом законодательстве. Еще в 1931 г. ЦИК СССР в своем Постановлении от 10 января указывал, что подготовка квалифицированных рабочих кадров должна производиться путем передвижения рабочих внутри производства с малоквалифицированных работ на работы более высокой квалификации. Такая работа требует определенных затрат на обучение, переобучение работников в образовательных учреждениях различного уровня. В США после выступлений негров в 60-х гг. прошлого века была изобретена «дискриминация наоборот», ставшая для них «социальным лифтом». С 1965 по 1995 г. процент «черных» в возрасте от 25 до 29 лет с высшим образованием вырос с 5,4 до 15,4. Для них были введены квоты и льготы на прием на учебу и работу, включая частный сектор <*>. ——————————— <*> Минеев А. Цветные дети стареющей Европы // Новая газета. 2005. N 85. С. 52.
Частично такая работа проводится и в нашей стране. Речь идет пока лишь об увеличении квот приема трудовых мигрантов. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 714 «Об утверждении на 2005 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» определена квота в 214 тыс. приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности. Почти такой же была квота в 2004 г. (213 тыс. приглашений). На 2006 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2005 г. N 681 «Об утверждении на 2005 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» такая квота составляет 329300 приглашений на въезд в нашу страну <*>. ——————————— <*> См.: Российская газета. 2005. 18 ноября.
Самая высокая квота на выдачу 530 тыс. приглашений была установлена Постановлением Правительства РФ от 30 октября 2002 г. N 782 на 2003 г. После определенного спада в использовании иностранных работников российским бизнесом вновь наблюдается увеличение спроса на иностранную рабочую силу. Существенное значение при этом в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» имеют предложения исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их возможности по решению социально-бытовых вопросов, связанных с размещением иностранных граждан. Что касается вопросов обучения работников, то они не решаются на должном уровне не только в отношении мигрантов. В условиях стихийного развития рынка, особенно в 90-х гг. XX века, многие предприятия и организации лишились или избавились от социальной сферы, включая учебные центры, рассматривая ее как обременительную, уменьшающую их прибыль. Узкое понимание задач, стоящих перед бизнесом, без решения социальных, кадровых вопросов привело сегодня к тому, что предприятия испытывают значительные трудности с обеспечением квалифицированными работниками. В настоящее время наметились положительные тенденции в решении этих вопросов. Хозяйствующие субъекты стремятся возвратить «социалку» — санатории и поликлиники, подсобные хозяйства, решать вопросы с обучением кадров. Социологические исследования свидетельствуют, что только 9% бизнесменов России считают, что социальная ответственность ограничивается выплатой заработной платы и налогов. Вложение капитала в «человеческий фактор» позволяет рассчитывать на более результативную отдачу от работников, повышающих свою квалификацию, имеющих необходимые бытовые условия, возможности для укрепления здоровья. В большинстве своем эти вопросы решаются на договорной основе. Конкурентоспособность предприятий в значительной степени зависит от подбора кадров, уровня их компетенции <*>. ——————————— <*> Эти проблемы были предметом исследования в работе Васильева В. А. Договорное регулирование социально-трудовых отношений // Управление персоналом. 2005. N 7. С. 44 — 45.
Упорядочению привлечения мигрантов к труду способствовало бы создание «трудовых бирж» — своеобразных банков данных, где иностранцы могли бы получить информацию о наличии вакансий у себя на родине. Эти данные должны включать квалификационные критерии по каждой профессии, что могло бы способствовать уменьшению притока малоквалифицированных иностранных работников. Аналогичное предложение было озвучено Управлением внешней трудовой миграции Федеральной миграционной службы <*>, но мер по его реализации пока не было принято. ——————————— <*> Соколова М. Концепция против эксплуатации. Цит. статья.
Давно стучится в дверь еще одно нововведение. Речь идет о балльной системе отбора иностранцев. Предпочтение следует отдавать тем работникам, которые по своим деловым качествам наберут большее количество баллов. Критериями могут служить производительность труда, квалификация, возраст, образование и др. Можно вести речь об установлении определенного низшего количества баллов, когда при его выявлении вопрос о приеме на работу может быть решен отрицательно. В случае когда трудовой договор заключен, но через год показатели не изменились, работнику может быть отказано в его продлении. Заслуживает обсуждения вопрос о возможности создания представительных органов иностранных работников. Некоторые авторы полагают, что в соответствии с Федеральным законом «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» иностранные граждане могут состоять в российских профессиональных союзах при условии постоянного проживания в Российской Федерации <*>. Анализ названного Закона от 12 января 1996 г. в редакции от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ показывает, что законодатель не связывает членство иностранных граждан в профсоюзах с постоянным проживанием в нашей стране (пункт 4 статьи 2). В этой части Закон не подвергался изменению с момента его принятия. В нем говорится об иностранных гражданах и лицах без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации. Ассоциировать это с постоянным проживанием вряд ли будет правомерным. Речь может идти в данном случае и о тех иностранных гражданах, которые приехали в нашу страну на определенный срок и работают на легальных условиях, а также и лицах без гражданства. ——————————— <*> Дашян М. Без страха жалуйте к нам гости! // Бизнес-адвокат. 2002. N 7. С. 1.
В соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» постоянно проживающими в Российской Федерации иностранными гражданами считаются лица, получившие вид на жительство. Временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане — лица, получившие разрешение на временное проживание (статья 2). Поскольку в соответствии с названным Законом иностранным работником считается иностранный гражданин, временно прибывший в нашу страну и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность, можно заключить, что на него распространяется право вступления в профсоюзы, предусмотренное пунктом 4 статьи 2 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». В условиях, когда прекратила свое существование единая система профсоюзов, профсоюзы стали создавать не только по территориальному принципу. Возможно создание профорганизаций, не входящих в какие-либо отраслевые или территориальные объединения. Не исключено, что в одной организации могут действовать несколько профсоюзов. То есть у мигрантов, работающих на российских предприятиях, выбор достаточно широк. Если иностранные работники осуществляют трудовые функции на основании договоров, заключаемых между российскими и иностранными юридическими лицами, они вправе вступать в профсоюзы в соответствии с законодательством по месту их постоянного проживания. В условиях, когда все большее значение приобретает договорный характер регулирования трудовых отношений, а регуляторами выступают помимо законодательства трудовые и коллективные договоры и соглашения, роль представительства интересов работников и работодателей значительно возрастает. При этом следует учитывать, что нередко причиной заинтересованности работодателей в использовании труда мигрантов является то, что они требуют меньших затрат, связанных с низкой оплатой, упрощенной процедурой прекращения трудовых отношений. Конвенция МОТ N 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей и обращения» предусматривает право представителей работодателей и работников на получение полной консультации (статья 2), право работника в случае возникновения спора представлять свои интересы компетентному органу лично или через своего представителя (статья 9). В соответствии со статьей 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Как свидетельствует практика, конструктивный диалог между представителями работников и работодателями в подавляющем большинстве случаев позволяет избежать коллективных действий, социальных всплесков. Нельзя не учитывать, что названные ранее негативные особенности использования труда мигрантов отрицательно сказываются на российских работниках, поскольку на рынке труда предпочтение отдается не им, а иностранным гражданам. Напрашивается вывод, что интересам российских безработных, общества в целом отвечает усиление контроля за соблюдением трудовых прав иностранных граждан, привлекаемых к труду российскими работодателями. Необходимо реальное улучшение условий для мигрантов. Когда они перестанут быть дешевой рабочей силой, работодатели будут вынуждены в интересах дела искать возможности для использования внутренних ресурсов. Речь может идти и о сотнях тысяч безработных, проживающих в вымирающих деревнях и поселках, беспризорных подростках. В последнем случае необходимо внесение изменений в статью 63 Трудового кодекса, предусматривающих, что трудовой договор с лицами, не достигшими 14 лет, являющимися беспризорными, может заключаться с согласия одного из родителей либо отдела по делам опеки и попечительства органов местного самоуправления. Необходимо утверждение Министерством здравоохранения и социального развития перечня работ, на которых можно использовать лиц указанной категории. Эти шаги могут быть лишь незначительной частью комплекса мер по изменению ситуации, когда невысокий жизненный уровень является основой социального дискомфорта, неудовлетворительного состояния здоровья нации, демографии. Во всех европейских странах демографическая динамика неудовлетворительная. Наиболее неутешительными являются российские показатели. Если в нашей стране за одну минуту рождается 3 человека и умирают 4, то в Китае за ту же минуту рождается 38 и умирают 16, в США — соответственно 8 и 4, в Африке — 8 и 3, в Индии — 48 и 17, в Пакистане — 10 и 3. А по данным докладов российского Совета безопасности и ООН, в середине века количество проживающих в России людей уменьшится до 100 млн. <*>. ——————————— <*> Тропкина О. Сами мы не местные // Российская газета. 2005. 30 июля.
Использование труда иностранных граждан оказывает положительное влияние на регулирование занятости, перемещение рабочей силы. Задача заключается в осуществлении этого процесса на правовой основе, с учетом положительного российского и зарубежного опыта.
