ИЗ ПРАКТИКИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
Включение в комиссию по урегулированию конфликта интересов конкретных экспертов, с указанием их фамилий и должностей, является предпосылкой для наличия коррупционных проявлений, создающих преимущество для отдельных государственных служащих.
Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании недействующим распоряжения Президента Республики Саха (Якутия) от 21 января 2009 г. «О внесении изменений в распоряжение Президента Республики Саха (Якутия) от 18.06.2007 N 287-РП «О Республиканской комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия) и урегулированию конфликта интересов» и приложения N 1 к этому распоряжению в части указания персональных данных экспертов, а именно фамилий, имен и отчеств, занимаемых должностей.
Распоряжением Президента Республики Саха (Якутия) от 18 июня 2007 г. N 287-РП утвержден состав Республиканской комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия) и урегулированию конфликта интересов. В состав комиссии включены должностные лица с указанием их персональных данных и эксперты — представители научных организаций и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые департаментом кадровой политики, государственной и муниципальной службы в качестве независимых экспертов (составляют не менее одной четверти от общего числа членов комиссии), без указания их персональных данных. Названный нормативный правовой акт частично был изменен распоряжением Президента Республики Саха (Якутия) от 21 января 2009 г. N 22-РП, опубликованным для всеобщего сведения в газете «Якутия» N 12, 24 января 2009 г.
Пунктом 1 распоряжения N 22-РП утвержден новый состав Республиканской комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия) и урегулированию конфликта интересов (приложение N 1). В числе членов указанной комиссии в качестве экспертов были поименованы лица с указанием их персональных данных, а именно фамилий, имен, отчеств, места работы и занимаемой должности.
В обоснование заявления прокурор указал, что этот акт противоречит ст. 19 ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Положению о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов, утвержденному Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г.
Решением Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2009 г. в удовлетворении заявления прокурора отказано.
Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд указал, что предусмотренных законом оснований для признания недействующим оспариваемого распоряжения Президента Республики Саха (Якутия) нет.
Вывод суда мотивирован тем, что Республиканская комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия) и урегулированию конфликта интересов действует на постоянной основе. Федеральное законодательство не запрещает поименно указывать членов комиссии, в том числе и экспертов, когда принимается акт государственного органа о создании указанной комиссии. Неуказание персональных данных экспертов касается лишь стадии формирования комиссии, когда представитель нанимателя направляет запрос в научные организации и образовательные учреждения о приглашении в состав комиссии независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой.
Вывод суда основан на неправильном толковании и применении норм материального права.
На уровне РФ правоотношения, о которых возник спор, регулируются ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон), Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», иными нормативными правовыми актами РФ.
В соответствии с ч. 5 ст. 19 Закона для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в государственном органе субъекта Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.
Часть 6 ст. 19 Закона устанавливает, что комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.
Таким образом, федеральный законодатель определил, что в состав комиссии входят независимые эксперты — специалисты по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов.
Аналогичные нормы права содержатся и в другом федеральном акте — Положении о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, утвержденном Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г.
Кроме того, ч. 6 ст. 19 Закона закреплено положение о том, что в состав комиссии по урегулированию конфликтов интересов входит и представитель подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы.
Анализ указанных норм позволяет сделать вывод о том, что в каждом конкретном случае наличия основания для проведения заседания комиссии состав комиссии (в том числе состав экспертов), уже созданной актом государственного органа, может меняться в зависимости от характера конфликта интересов и сферы деятельности гражданской службы, где он произошел.
Независимые эксперты включаются в состав комиссии на добровольной основе. Данные экспертов подлежат указанию в договоре на оплату труда, заключаемом между государственным органом, в котором создана комиссия, и независимым экспертом, участвующим в работе этой комиссии.
Включение в комиссию по урегулированию конфликта интересов конкретных экспертов, с указанием их фамилий и должностей, является предпосылкой для наличия коррупционных проявлений, создающих преимущество для отдельных государственных служащих.
Эта позиция также подтверждается ч. 7 ст. 19 Закона и п. 14 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов, согласно которым составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.
Вопреки требованиям федерального законодательства в оспариваемом распоряжении Президента Республики Саха (Якутия) указаны персональные данные экспертов, членов республиканской комиссии по урегулированию конфликта интересов.
С учетом изложенного распоряжение Президента Республики Саха (Якутия) от 21 января 2009 г. и утвержденное им приложение N 1 в части указания персональных данных экспертов, а именно их фамилий, имен и отчеств, а также занимаемых должностей, противоречат ст. 19 Закона и Положению о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликтов интересов, утвержденному Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г.
Кроме того, решение постановлено судом с нарушением норм процессуального права.
Согласно ст. 251 ГПК прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.
Исходя из ч. 1 ст. 251 ГПК прокурор не обязан указывать, в защиту каких прав и свобод, а также законных интересов граждан и (или) организаций он обращается в суд с указанным заявлением.
Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Законом о прокуратуре, он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ согласилась с кассационным представлением прокурора Республики Саха (Якутия) и удовлетворила его, признав решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2009 г. незаконным.
Кассационная инстанция Верховного Суда РФ приняла новое решение об удовлетворении заявления прокурора.
Распоряжение Президента Республики Саха (Якутия) от 21 января 2009 г. N 22-РП «О внесении изменений в распоряжение Президента Республики Саха (Якутия) от 18.06.2007 N 287-РП «О Республиканской комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Республики Саха (Якутия) и урегулированию конфликта интересов» и приложение N 1 к распоряжению в части указания в них персональных данных экспертов, а именно их фамилий, имен и отчеств, занимаемых должностей, признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим.
Нормативный правовой акт высшего исполнительного органа субъекта РФ о внесении изменений в долгосрочную целевую программу признан судом не противоречащим закону.
Исполняющий обязанности прокурора Саратовской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим Постановления правительства Саратовской области от 3 марта 2009 г. «О внесении изменений в областную целевую программу «Экологическое оздоровление Саратовской области на 2009 — 2013 годы» (далее по тексту — Программа), как изданную с превышением полномочий, поскольку ранее Программа была утверждена законом Саратовской области, в связи с чем внесение изменений решением органа исполнительной власти противоречит принципу разделения властей, предусмотренному ст. 10 Конституции РФ и ст. ст. 4, 5, 23 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Решением Саратовского областного суда от 1 июня 2009 г. заявление прокурора удовлетворено.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 сентября 2009 г. это решение отменено по следующим основаниям.
Из материалов дела следует, что Законом Саратовской области от 31 октября 2008 г., вступившим в силу 1 января 2009 г., утверждена областная целевая программа «Экологическое оздоровление Саратовской области на 2009 — 2013 годы» в пределах полномочий, предоставленных законодательному (представительному) органу субъекта РФ действовавшей редакцией ст. 179 Бюджетного кодекса РФ.
Постановлением правительства Саратовской области от 3 марта 2009 г., вступившим в силу со дня его подписания, в Программу внесены изменения, в соответствии с которыми уменьшен объем финансирования в 2009 г.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. принята новая редакция ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, вступившая в силу с 1 января 2009 г., предусматривающая, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы) утверждаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти, местной администрацией муниципального образования.
В силу положений Конституции РФ, к компетенции федерального законодателя относится распределение и перераспределение государственно-властных полномочий между органами различных территориальных уровней единой государственной власти в РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 17 июня 2008 г. N 452-О-О).
Таким образом, вопрос разработки и утверждения целевых программ с 1 января 2009 г. находится в компетенции исполнительного органа, относится к регулируемой бюджетным законодательством сфере и противоречий (несоответствия) оспариваемого правового акта с действующей во время его принятия новой редакцией ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, имеющей большую юридическую силу, нет.
При таком положении вывод в решении суда первой инстанции о том, что оспариваемый правовой акт принят в нарушение принципа разделения и самостоятельности функционирования ветвей власти, ошибочен.
Определением суда кассационной инстанции решение суда первой инстанции отменено и постановлено новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявления.
Вывод судебных инстанций о том, что решение Думы г. Нижневартовска Ханты-Мансийского автономного округа — Югры «О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы» не является нормативным правовым актом, необоснованный.
Прокурор г. Нижневартовска Ханты-Мансийского автономного округа — Югры обратился в суд с заявлением об оспаривании п. п. 4 и 11.1 решения Думы г. Нижневартовска Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 5 февраля 2008 г. «О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы». Указанные пункты решения Думы г. Нижневартовска устанавливают срок действия и порядок осуществления доплат лицам, замещающим муниципальные должности, и лицам, замещающим должности муниципальной службы, в связи с исполнением обязанностей временно отсутствующего работника.
Обращаясь в суд, прокурор ссылался на то, что решение Думы г. Нижневартовска в оспариваемой части противоречит нормам федерального законодательства, а именно не соответствует требованиям Трудового кодекса РФ, нарушает права неопределенного круга лиц, муниципальных служащих — работников администрации г. Нижневартовска.
Определением судьи Нижневартовского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 11 марта 2008 г., оставленным без изменения Определением судебной коллегии по гражданским делам суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 10 апреля 2008 г., заявление прокурора оставлено без движения.
Оставляя без движения заявление прокурора на основании п. 3 ст. 247 ГПК, судья Нижневартовского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры исходил из того, что обжалуемое решение Думы г. Нижневартовска Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 5 февраля 2008 г. «О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы» — это локальный акт, регламентирующий вопросы оплаты труда работников, т. е. не является нормативным правовым актом, спор трудовой и не может рассматриваться в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, следовательно, необходимо оформить исковое заявление.
Заместитель Генерального прокурора РФ внес в Верховный Суд РФ представление о пересмотре указанных судебных постановлений, вынесенных с нарушением норм материального и процессуального права.
Кроме того, в представлении указывалось на неправомерность выводов суда о том, что оспариваемое решение Думы г. Нижневартовска не является нормативным правовым актом.
В силу ст. 251 ГПК прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.
Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона), суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений (п. п. 9, 10).
Решение Думы г. Нижневартовска Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 5 февраля 2008 г. «О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы», опубликованное 15 февраля 2008 г. в издании «Врата» N 28, устанавливает обязательные для исполнения правила в отношении неопределенного круга лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе в органах местного самоуправления г. Нижневартовска, рассчитанные на неоднократное применение.
Согласно ст. 32 Устава г. Нижневартовска Дума города по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории г. Нижневартовска.
В соответствии с ч. 2 ст. 53 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 2 ст. 22 ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов Федерации.
В соответствии со ст. 387 ГПК основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ согласилась с доводами представления заместителя Генерального прокурора РФ.
Учитывая, что оспариваемое решение обладает всеми перечисленными существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, суждение судьи о том, что решение Думы г. Нижневартовска Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 5 февраля 2008 г. «О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности, и лиц, замещающих должности муниципальной службы» не является нормативным правовым актом, необоснованно.
Выводы судебных инстанций о наличии оснований для оставления заявления прокурора г. Нижневартовска Ханты-Мансийского автономного округа — Югры без движения нельзя признать правильными.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 февраля 2009 г. Определение судьи Нижневартовского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 11 марта 2008 г., Определение судебной коллегии по гражданским делам суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 10 апреля 2008 г. отменены, судебные материалы направлены в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.
