(Футо С. Р.) («Административное право и процесс», 2012, N 11)
О ДОСТАТОЧНОСТИ ПОЛНОМОЧИЙ ПОЛИЦИИ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ ПО ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ «О ПОЛИЦИИ» И ПЕРСПЕКТИВАХ СОЗДАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИЦИИ
С. Р. ФУТО
Футо Сергей Романович, ведущий консультант — помощник заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.
Рассмотрены вопросы полномочий полиции в налоговой сфере в соответствии с положениями Федерального закона «О полиции». Получивший закрепление в Законе объем прав и обязанностей полиции в налоговой сфере является результатом компромисса, который окажет позитивное воздействие на состояние «налогового климата» в Российской Федерации. Автором делается вывод о преждевременности формирования в Российской Федерации финансовой полиции.
On adequacy of powers of police in tax sphere in accordance with Federal law «On police» and perspectives of creation of financial police S. R. Futo
The author considers the issues of powers of police in tax sphere in accordance with provisions of Federal law «On police». The volume of rights and duties of police in tax sphere which was consolidated in the law is a result of compromise which will make positive impact on the state of tax climate in the Russian Federation. The author makes a conclusion on prematureness of formation of financial police in the Russian Federation.
Вступление в силу 1 марта 2011 г. Федерального закона «О полиции» ознаменовало начало нового этапа развития российского органа охраны правопорядка. Являясь центральным звеном в правовой регламентации процесса реформирования органов внутренних дел, им был решен целый комплекс давно назревших проблем, которые Закон Российской Федерации «О милиции» по вполне понятным объективным причинам уже не мог урегулировать. Выполнив свою «пионерскую» миссию по устранению несоответствия организационно-правовых начал милиции 60 — 70-х гг. XX в. реалиям нового времени и обозначив вектор развития милиции в условиях зарождения демократического общества <1>, Закон «О милиции» не отвечал современным социально-экономическим и политическим реалиям. ——————————— <1> См.: Кондратов Б. П., Соловей Ю. П., Черников В. В. Российский Закон о милиции. М.: МП «Вердикт», 1992. С. 5 — 7.
Социально-экономическое развитие Российской Федерации предопределяет особое отношение к экономике. В свою очередь, ее развитие, как, впрочем, и в любом ином государстве, немыслимо без повышения эффективности налоговой системы, обеспечивающей формирование доходов бюджетов всех уровней и стимулирующей развитие отечественного рынка. Несмотря на то, что в последние годы Российская Федерация заметно улучшила свои позиции в общемировом рейтинге режима налогообложения <2>, продолжение начатой налоговой реформы остается в повестке дня. ——————————— <2> Например, по совокупному показателю простоты уплаты налогов, административной нагрузке и по некоторым другим показателям (по результатам четвертого исследования «Уплата налогов-2010. Международный обзор», подготовленного Всемирным банком, Международной финансовой корпорацией и PricewaterhouseCoopers).
Налоги и налоговая система в целом являются своеобразным индикатором, по которому можно судить о состоянии всего государственного механизма. Кроме того, налоги по-прежнему остаются основными доходными источниками <3>, выполняя наряду с этим функцию инструмента обеспечения финансовой, бюджетной и налоговой безопасности государства. Отмечая, что налог является необходимым условием существования государства, Конституционный Суд Российской Федерации в своей правовой позиции, закрепленной в Постановлении от 17 декабря 1996 г. N 20-П, фактически подтвердил значимость социальной, правовой и политической составляющей налогов в современном государстве <4>. ——————————— <3> По итогам 2011 г. Федеральная налоговая служба Российской Федерации перечислит в консолидированный бюджет 9,8 трлн. руб., что на 27% больше, чем в 2010 г. <4> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 г. N 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.
Тем не менее достаточно длительный период становления российской налоговой системы механизмам обеспечения безопасности в налоговой сфере должного внимания не уделялось. Следствием этого явилось возникновение ситуации, когда массовое уклонение от налогов с использованием многочисленных легальных и нелегальных схем в своей совокупности стало составлять реальную угрозу налоговой безопасности государства. Как известно, одной из основных задач проводимой административной реформы было определено ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе за счет избыточности государственного регулирования <5>. В настоящее время очевидным является то, что обеспечение налоговой безопасности и как результат — эффективное функционирование экономики требуют проведения взвешенной государственно-правовой политики как в государстве в целом, так и в экономической сфере в частности. Налоги и налоговая политика, являясь важнейшими составляющими системы обеспечения национальной безопасности государства, приобретают особую значимость в связи с реформированием бюджетных отношений и налоговой системы. ——————————— <5> См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах» // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.
Важное, хотя и опосредованное значение, в указанных вопросах играет Федеральный закон «О полиции». В первую очередь, безусловно, он направлен на создание правовых основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными реалиями. В его основу положено несколько концептуальных идей, ключевой из которых является закрепление правоохранительного предназначения полиции в обществе <6>. ——————————— <6> См.: Булавин С. П., Черников В. В. Федеральный закон «О полиции»: предпосылки и концептуальные идеи // Административное право и процесс. 2011. N 4. С. 4 — 8.
Несомненным достоинством Федерального закона «О полиции» является то, что в нем значительно меньше отсылочных и бланкетных норм. Он содержит исчерпывающий перечень обязанностей и полный набор прав полиции, при этом компетенция полиции, определяемая в данном Законе, имеет четко установленные рамки. Этого всегда не хватало при определении полномочий органов внутренних дел в области экономики, в том числе в налоговой сфере. Подобные ограничения, представляется, будут полезны не столько самим сотрудникам полиции, а в первую очередь гражданам и организациям, в отношении которых будут исключены возможные злоупотребления, обычно происходящие из-за нечеткости правовых формулировок. Следует согласиться с постулатом, что «внятность и формальная определенность норм — залог исключения необоснованного применения административного усмотрения» <7>. ——————————— <7> Булавин С. П., Черников В. В. Указ. соч. С. 8.
С момента ликвидации федеральных органов налоговой полиции отдельные направления контрольной деятельности в области налогов и сборов были делегированы органам внутренних дел <8>. С 1 июля 2003 г. милиция фактически получила в «наследство» полицейские функции в этой сфере — в частности, на МВД России было возложено выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений. Постепенно, учитывая процесс либерализации налогового законодательства, максимальный объем правомочий милиции в налоговой сфере, предоставленный ей в 2003 г., менялся в сторону уменьшения. ——————————— <8> См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. N 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1099.
Проблема обострилась с 1 января 2011 г. в связи с тем, что расследование уголовных дел о налоговых преступлениях, предусмотренных ст. 198 — 199.2 УК РФ, было отнесено к подследственности Следственного комитета Российской Федерации <9>. ——————————— <9> Федеральный закон от 29 декабря 2009 г. N 383-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 4.
Своего оптимального значения указанные полномочия полиции достигли в Федеральном законе «О полиции». В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 13 полиция при выявлении и пресечении налоговых преступлений вправе запрашивать и получать от кредитных организаций справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Данное правомочие в полной мере корреспондирует с существующим законодательством, поскольку согласно ч. 3 ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» <10> справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией органам внутренних дел при осуществлении ими функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений. При этом следует особо подчеркнуть, что данное право может быть реализовано лишь в случаях выявления и пресечения полицией налоговых преступлений. ——————————— <10> СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
Кроме того, в соответствии с пп. 28 и 29 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции» полиция по-прежнему вправе участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов Российской Федерации, а также получать в целях предупреждения, выявления и раскрытия преступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации сведения, составляющие налоговую тайну. Эти правомочия вытекают из налогового законодательства Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 36 Налогового кодекса Российской Федерации полиция по запросу налоговых органов участвует вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. В этой деятельности полиция выполняет не только функции по обеспечению мер безопасности, но и в качестве специалистов, в том числе осуществляя оперативно-розыскную деятельность. При подготовке проекта Федерального закона «О полиции» вопрос о достаточности предоставленного полиции объема правомочий в указанной сфере возникал неоднократно. Несмотря на всю свою видимую простоту, во многом он был и продолжает оставаться дискуссионным. Даже в процессе обсуждения проекта на заседаниях Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по безопасности 20 и 24 января 2011 г. были широко представлены позиции как «налоговых ястребов», требующих максимального расширения контрольных полномочий полиции в налоговой сфере, так и «налоговых голубей», призывающих к их существенному сокращению, вплоть до полной ликвидации. Представляется, что получивший закрепление в Федеральном законе «О полиции» набор прав и обязанностей в налоговой сфере явил собой продукт компромисса, который, с одной стороны, исключает возможность неконтролируемых процессов, связанных с запросами и изучением документов организаций абсолютно любым оперативным работником, без увязки с конкретными делами и материалами, повышая тем самым уровень защиты прав и свобод граждан и организаций. С другой — оставляет полицию, хотя и опосредованно, но в системе органов, обладающих отдельными контрольными полномочиями в налоговой сфере. В этой связи нельзя не учитывать то обстоятельство, что налоговые преступления в силу своих особенностей выявляются не только методами налогового контроля, но и специфическим инструментарием оперативно-розыскной деятельности, которыми наделена полиция. Интерес к рассматриваемой проблематике периодически возникает не только в теоретической сфере, но и среди правоприменителей. Так, относительно недавно идея «реинкарнации» налоговой полиции в виде особой финансовой службы была озвучена председателем Следственного комитета Российской Федерации А. И. Бастрыкиным <11>. В качестве основного побудительного мотива этому было обозначено то обстоятельство, что в настоящее время органы внутренних дел освобождены от выявления налоговых преступлений в связи с передачей этой функции узкоспециализированному ведомству — налоговому органу. Данный тезис, в совокупности с утверждением, что органы внутренних дел в последнее время сконцентрировали свои усилия на выявлении лишь простейших способов уклонения от уплаты налогов, представляется весьма спорным. ——————————— <11> См.: Бастрыкин А. И. Перспективы создания в России финансовой полиции и пути совершенствования деятельности по противодействию финансовой преступности // URL: http://www. sledcom. ru/blog/detail. php? ID=85628 (дата обращения: 4 июня 2012 г.).
Тем не менее предложение об объединении функций финансовой разведки и выявления преступлений в финансовой сфере в одном государственном органе, что позволит эффективно и оперативно проверять и реализовывать информацию о подозрительных финансовых сделках и операциях методами и средствами оперативно-розыскной деятельности и при наличии признаков преступления передавать качественный и полный материал в следственные органы, представляет несомненный теоретический интерес. Предложение о создании в стране качественно нового государственного органа, который осуществлял бы в полном объеме функцию по выявлению и раскрытию преступлений, посягающих на финансовую систему государства, — Финансовой полиции Российской Федерации наталкивается на один существенный вопрос. Так ли необходимо на самом деле воссоздавать аналог упраздненной налоговой полиции либо корни этой проблемы лежат в плоскости правоприменения? А именно невысокой эффективности деятельности самих следственных подразделений. Вопрос этот, к сожалению, относится к категории риторических. Необходимый правовой инструментарий для оптимальной деятельности и правоохранительных и контролирующих органов в налоговой сфере существует. Федеральный закон «О полиции» в нем играет одну из ключевых ролей. Несмотря на то, что во многих странах мира аналоги финансовой полиции широко распространены (например, служба внутренних доходов в США и Англии, финансовая гвардия — в Италии, налоговая милиция — на Украине и т. д.), на данном историческом этапе развития Российского государства ее создание представляется преждевременным. Главной в настоящее время является задача по улучшению налогового «климата» в стране <12>, а она, как известно, лишь фискальными мерами реализована быть не может. ——————————— <12> См.: Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов // Социальный мир. 2011. N 35.
