(Тверскова И. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 10)
КАЧЕСТВЕННАЯ И ПОЛНАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ НОРМАТИВНАЯ БАЗА — ОДИН ИЗ ЗАСЛОНОВ КОРРУПЦИИ <*>
И. В. ТВЕРСКОВА
——————————— <*> Tverskova I. V. Qualitative and complete regional normative data base — one of backstops for corruption.
Тверскова Ирина Валерьевна, старший помощник прокурора Забайкальского края по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами края, органами местного самоуправления, советник юстиции.
В статье рассматриваются меры по противодействию коррупции при нормотворчестве органов государственной власти Забайкальского края, некоторые вопросы реализации прокурором новых полномочий при проведении антикоррупционной экспертизы. Приводятся региональные нормативные акты, которые до вмешательства прокуратуры могли вызвать коррупционные проявления.
Ключевые слова: противодействие коррупции, коррупциогенный фактор, органы государственной власти, прокуратура.
The article considers measures of counteraction of corruption in norm-making of agencies of state power of Zabajkal’skij Region, certain issues of realization by procurator of new powers in carrying out of anticorruptional expertize. The author cites regional normative acts which before procurator’s office interference can lead to corruptional manifestations.
Key words: counteraction of corruption, corruptogenic factor, agencies of state power, procurator’s office.
Состояние законности и правопорядка в значительной степени определяется качеством и полнотой законодательной базы субъекта РФ. Очищение региональных актов от коррупционных норм, восполнение правовых пробелов — практическая задача для всех, в т. ч. органов прокуратуры. Анализ правотворческой деятельности прокуратуры, практики надзора за законностью региональных нормативных правовых актов и проводимая прокуратурой края антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов показывают, что органы государственной власти края в ходе нормотворчества допускают установление норм, способных породить коррупцию, длительное время не принимают акты, обязательные для исполнения федеральных норм. Одним из направлений деятельности по противодействию коррупции является создание законодательства, препятствующего совершению действий коррупционного характера. Наряду с федеральным антикоррупционным законодательством на территории края действует Закон Забайкальского края от 25.07.2008 N 18-ЗЗК «О противодействии коррупции в Забайкальском крае» <1>, принятый по законодательной инициативе прокурора Забайкальского края. В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности он определяет задачи, принципы, основные направления и систему мер противодействия коррупции в рамках реализации антикоррупционной политики в Забайкальском крае. ——————————— <1> О противодействии коррупции в Забайкальском крае: Закон Забайкальского края от 4 июля 2008 г. N 18-ЗЗК (в ред. от 16 декабря 2009 г. N 324-ЗЗК) // Забайкальский рабочий. 2008. N 140.
Успешно реализуется Закон Забайкальского края от 02.09.2009 N 198-ЗЗК «Об административных правонарушениях», предусматривающий административную ответственность за представление недостоверных сведений имущественного характера государственными и муниципальными служащими, введенную по предложению прокуратуры края. По законодательной инициативе прокурора в 2011 г. устранены неясности, возникавшие при применении Закона Забайкальского края от 4 мая 2010 г. N 360-ЗЗК «О размере налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков при применении упрощенной системы налогообложения в случае, если объектом налогообложения являются доходы, уменьшенные на величину расходов» <2>. ——————————— <2> О размере налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков при применении упрощенной системы налогообложения в случае, если объектом налогообложения являются доходы, уменьшенные на величину расходов: Закон Забайкальского края от 4 мая 2010 г. N 360-ЗЗК (в ред. от 1 ноября 2011 г. N 565-ЗЗК) // Забайкальский рабочий. 2010. N 78.
Буквальное толкование данного Закона позволяло налоговым органам для вышеназванной категории налогоплательщиков применять льготную ставку 5% только при расчете налога за налоговый период, а на отчетные периоды при авансовых платежах распространять общеустановленные ставки — 15%. Такой метод применения различных налоговых ставок по налоговому и отчетному периоду не предусмотрен Налоговым кодексом РФ, в федеральном налоговом законодательстве устанавливается одна налоговая ставка (как для налогового периода, так и для входящих в него отчетных периодов). Неоднозначное толкование через законопроект прокурора было исключено. Прокуратуре Забайкальского края ежегодно приходится понуждать органы государственной власти края принимать необходимые акты, устранять правовые пробелы. Например, руководителем Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края по представлению заместителя прокурора края издан Приказ от 19.08.2011 N 6/НПА «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края», обязательный в силу требований п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и п. 3 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». После вмешательства прокуратуры края в сентябре 2012 г. Правительством Забайкальского края принято Постановление N 378, которым утвержден Перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания. В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <3> одной из мер по профилактике коррупции является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. ——————————— <3> О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (в ред. от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ) // Парламентская газета. N 90. 2008.
Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Федеральный закон N 172-ФЗ) основным принципом организации антикоррупционной экспертизы является обязательность ее проведения. Органами, уполномоченными на проведение антикоррупционной экспертизы, на основании ст. 3 Федерального закона N 172-ФЗ являются: прокуратура Российской Федерации; федеральный орган исполнительной власти в области юстиции; органы, организации, их должностные лица, которые принимают нормативные правовые акты. Исходя из анализа данных норм, следует, что органы, организации, их должностные лица, которые принимают нормативные правовые акты, должны обеспечивать представление в соответствующие органы, в т. ч. в прокуратуру, принятые нормативные правовые акты. Для обеспечения единства правового пространства и профилактики коррупции Постановлением Правительства Забайкальского края от 24.11.2009 N 431 «Об установлении общих требований к оформлению проектов приказов исполнительных органов государственной власти Забайкальского края, порядка учета и рассылки приказов исполнительных органов государственной власти Забайкальского края» утвержден Порядок учета и рассылки приказов исполнительных органов государственной власти Забайкальского края. Подпунктом 5 п. 5 данного Порядка установлено, что исполнительные органы, принявшие приказы, направляют их копии в прокуратуру Забайкальского края на бумажном носителе в 3-дневный срок после их подписания. Данное требование исполнялось не всеми министерствами и ведомствами края. Внесением представлений руководителям 11 исполнительных органов государственной власти края прокуратура края добилась выполнения требований вышеназванного Постановления Правительства края. По результатам антикоррупционной экспертизы в 2011 г. прокуратурой края выявлено 48 региональных нормативных правовых актов (далее — НПА), содержащих коррупциогенные факторы, по которым внесены 31 протест, 10 требований и 1 представление. В 1 полугодии 2012 г. выявлено 45 региональных НПА, содержащих коррупциогенные факторы, по которым внесены 29 протестов, 16 требований. Все акты реагирования (кроме одного) удовлетворены, в т. ч. отдельные из них через суд, по одному спор разрешается в суде. По результатам антикоррупционной экспертизы проектов региональных актов в 2011 г. выявлено 66 проектов НПА, в которых содержались коррупциогенные факторы, в связи с чем в органы власти направлены замечания, в т. ч. 5 — в законодательный орган края и 61 — в органы исполнительной власти края. Из всех замечаний 13 учтены не были, в связи с чем прокуратурой края принесено 12 протестов и 1 требование, которые удовлетворены. В 1 полугодии 2012 г. выявлено 39 проектов НПА, в которых содержались коррупциогенные факторы, в связи с чем в органы власти направлены замечания, которые учтены. Например, прокуратурой края пресечено принятие Закона края «О статусе депутата Законодательного Собрания Забайкальского края», позволяющего быть депутатом при обвинительном приговоре суда, не связанном с лишением свободы. Последовательными действиями прокуратурой края пресечена норма Закона Забайкальского края от 02.11.2011 N 579-ЗЗК «О Контрольно-счетной палате Забайкальского края», позволяющая подконтрольным Контрольно-счетной палате органам исполнительной власти участвовать в принятии ее решений. Как на стадии принятия данного Закона, так и после прокуратурой края обращалось внимание законодательного органа на то, что данный акт в части состава коллегии контрольно-счетного органа не соответствует федеральному законодательству, однако ни с замечанием на проект закона, ни с протестом прокурора на принятый закон Законодательное Собрание края не согласилось. Согласно ч. 5 ст. 3 Закона края коллегия формируется на паритетной основе в составе девяти человек: представителей Контрольно-счетной палаты, депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края, представителей губернатора Забайкальского края. Данная норма противоречит ч. 4 ст. 3, ст. 4 и ч. 10 ст. 5 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Согласно Федеральному закону контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Коллегиальный орган (коллегия) рассматривает наиболее важные вопросы деятельности контрольно-счетного органа, включая вопросы планирования и организации его деятельности, методологии контрольной деятельности. Участие в принятии решений контрольно-счетного органа лиц, не являющихся должностными лицами и сотрудниками данного органа, не согласуется с принципом независимости деятельности контрольно-счетного органа. Фактически из девяти членов коллегии шесть не являются представителями контрольно-счетного органа. Как Законодательное Собрание края, так и органы исполнительной власти края подконтрольны Контрольно-счетной палате. Учитывая принцип независимости, подконтрольные органы не вправе управлять контрольным органом. С доводами прокуратуры согласился заместитель председателя Счетной палаты РФ В. П. Горегляд (письмо от 20.12.2011) и суд. 5 марта 2012 г. Забайкальский краевой суд удовлетворил заявление первого заместителя прокурора края и признал положение, закрепленное вторым и третьим предложениями ч. 5 ст. 3 Закона Забайкальского края от 02.11.2011 N 579-ЗЗК «О Контрольно-счетной палате Забайкальского края», о формировании коллегии Контрольно-счетной палаты края с включением в нее депутатов Законодательного Собрания края и представителей губернатора края, об утверждении персонального состава Коллегии с учетом решения Совета Законодательного Собрания и предложений губернатора Забайкальского края, противоречащим федеральному законодательству и недействующим. Однако органы государственной власти края не согласились с решением суда и обжаловали его в Верховный Суд РФ. 20 июня 2012 г. апелляционным Определением Верховного Суда РФ (N 72-АПГ12-2) решение суда оставлено без изменений. В настоящее время прокуратурой края контролируется исполнение решения суда. Как в ходе правотворческой деятельности, так и при осуществлении надзора за законностью нормативных правовых актов и проведении антикоррупционной экспертизы прокуратурой края пресекались факты установления коррупциогенных норм о заверении индивидуальными предпринимателями справок для получения субсидий своими печатями. Действующее законодательство не обязывает индивидуального предпринимателя иметь печать, по своей сути это является обременительным требованием, что является коррупциогенным фактором — наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, предусмотренного подп. «а» п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96. По таким основаниям оспаривались: — семь Административных регламентов Государственной инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Забайкальского края от 20.12.2010 N 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110; — пять Приказов Министерства сельского хозяйства и продовольствия Забайкальского края: от 25.03.2011 N 4, от 29.03.2011 N 44 «Об утверждении Порядка выплаты субсидий на животноводческую продукцию», от 06.04.2011 N 47 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий на компенсацию части затрат по приобретению техники, оборудования и племенных животных», от 11.04.2011 N 52 «Об утверждении Порядка предоставления из бюджета Забайкальского края субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах организациями агропромышленного комплекса», от 23.04.2012 N 64 «О реализации Постановления Правительства края от 17.04.2012 N 172 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета Забайкальского края в сфере государственной поддержки сельского хозяйства сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям агропромышленного комплекса независимо от их организационно-правовой формы, крестьянским (фермерским) хозяйствам Забайкальского края, осуществляющим деятельность по основным направлениям сельскохозяйственного производства»; — проект Закона Забайкальского края «О внесении изменений в Закон Забайкальского края «Об организации деятельности пунктов приема и отгрузки древесины на территории Забайкальского края». Вследствие вмешательства прокуратуры края пресечено участие лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и Забайкальского края, в управлении хозяйствующими субъектами, что категорически запрещено п. 3 ст. 12.1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», введенной в действие Федеральным законом от 21.11.2011 N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции». Данный запрет своевременно не был учтен органами государственной власти края, на что потребовалось принесение протестов на Закон Забайкальского края от 23.12.2009 N 326-ЗЗК «Об управлении и распоряжении государственной собственностью Забайкальского края» и Порядок представления интересов Забайкальского края в органах управления и контроля хозяйственных обществ, акции (доли) которых находятся в краевой собственности, утвержденный Постановлением Правительства Забайкальского края от 02.03.2010 N 88. В настоящее время вышеуказанные региональные акты приведены в соответствие с действующим законодательством. Административным регламентом предоставления Министерством трудовых ресурсов и демографической политики Забайкальского края государственной услуги по осуществлению на территории Забайкальского края государственной экспертизы условий труда, утвержденным Приказом министра трудовых ресурсов и демографической политики Забайкальского края от 23.03.2012 N 02, на комиссию по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих министерства и урегулированию конфликта интересов необоснованно возложена обязанность по рассмотрению жалоб на решения и действия (бездействие) должностных лиц и государственных служащих министерства, предоставляющих государственную услугу. На основании п. 8 Указа Президента РФ от 01.07.2010 N 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», а также п. 2 Постановления Правительства Забайкальского края от 21.09.2010 N 336 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Забайкальского края и урегулированию конфликта интересов» рассмотрение подобных жалоб не входит в компетенцию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Их рассмотрение в соответствии с п. 6 ст. 11.2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ осуществляется должностным лицом, наделенным полномочиями по рассмотрению жалоб. По протесту в Административный регламент внесены соответствующие изменения. Законом Забайкальского края от 27.02.2009 N 149-ЗЗК «О регулировании розничной продажи алкогольной продукции, государственном контроле в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, об основах профилактики алкоголизма» предусматривалось право контролирующего органа составлять акты проверок и выдавать предписания об устранении нарушений законодательства. Указанная норма противоречила ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», закрепляющей безусловную обязанность составления акта проверки по ее завершении. Кроме того, определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действия в отношении граждан и организаций в соответствии с п. «б» ч. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, является коррупциогенным фактором. По протесту прокурора принят закон, которым устранен коррупциогенный фактор. Таким образом, можно утверждать, что правотворческая деятельность прокурора, надзор за законностью нормативных правовых актов и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, осуществляемая органами прокуратуры, являются одними из основных и эффективных направлений профилактики коррупционных проявлений.
