(Солдаткин С. Н.) («Безопасность бизнеса», 2012, N 4)
РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗМЕРА ЗАИМСТВОВАНИЙ И ДОЛГОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ФАКТОР ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ <*>
С. Н. СОЛДАТКИН
——————————— <1> Soldatkin S. N. Regulation of size of borrowings and debts of subjects of the Russian Federation as the factor of the economic safety.
Солдаткин Сергей Николаевич, декан факультета «Финансист», профессор кафедры финансов ФГБОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права», кандидат экономических наук.
Статья посвящена вопросам экономической безопасности. Регулирование размера заимствований и долговых обязательств субъектов Российской Федерации рассматривается автором как фактор экономической безопасности.
The article deals with questions of economic safety. The author considers regulation of size of borrowings and debts of subjects of the Russian Federation as the factor of the economic safety.
Экономическая безопасность характеризуется прежде всего возможностью национальной экономики России и ее регионов обеспечить стабильное поступательное развитие и соответствующую защиту экономическими методами как субъекта Федерации, так и Федерации в целом. Поэтому важнейшим аспектом экономической безопасности выступает региональный аспект. Условием экономической безопасности России как федеративного государства является обеспечение экономической безопасности каждой административно-территориальной единицы (субъекта Федерации). Такая взаимозависимость представлена схематично на рис. 1.
Экономическая безопасность государства
/\
Общая финансовая безопасность
/\
Устойчивость национальной бюджетной системы
/\
Устойчивость субнациональной бюджетной системы (бюджетов субъектов Российской Федерации)
/\ /\ /\
\/ \/ \/
Наличие Осуществление Покрытие дефицита заимствований и дефицита, бюджета > предоставление > образование и/или гарантий нового долга долга субъекта
Рисунок 1. Взаимосвязь экономической безопасности государства и субъектов Российской Федерации
Сегодня проблема бюджетного дефицита является актуальной для 2/3 российских регионов (субъектов Российской Федерации). У всех субъектов есть долговые обязательства <1>. Более того, за последние годы наметился значительный рост таких обязательств. По данным Минфина России, динамика роста государственного внутреннего долга субъектов Федерации (без учета долгов муниципалитетов, расположенных на их территории) составила: на 01.01.2008 — 456881,5 млн. руб., на 01.01.2009 — 599572,0 млн. руб. (рост на 31,2%), на 01.01.2010 — 889585,7 млн. руб. (рост на 48,3%), на 01.01.2011 — 1095993,1 млн. руб. (рост на 23,2%), на 01.01.2012 — 1154039,6 млн. руб. (рост на 5,2%) <2>. Таким образом, субфедеральный долг увеличивался ежегодно в среднем более чем на четверть. Внешний долг сегодня отмечен только у двух субъектов (г. Москва и Республика Башкортостан). ——————————— <1> Исключением является Ненецкий АО. По данным Минфина России, долг у этого субъекта отсутствует. <2> Объем государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований. URL: http://www1.minfin. ru/ru/ public_debt/subdbt/.
Тем не менее рост абсолютных размеров долговых обязательств органов власти субъектов Российской Федерации, увеличение долговой нагрузки на их бюджеты, возможное банкротство регионов являются угрозами экономической безопасности и поэтому вызывают вполне обоснованные опасения у федеральной власти. На состоявшемся в июле 2012 г. заседании Государственного совета отмечалось, что «ряд субъектов Федерации постоянно наращивают свои долги, в том числе коммерческим банкам, что ведет к утрате контроля за балансом бюджетов. Так, 32 региона имеют задолженность, составляющую 30 процентов собственной доходной базы. Доля задолженности 12 регионов превышает 50 процентов собственных годовых доходов» <3>. ——————————— <3> О задачах органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению устойчивого экономического роста и повышению уровня жизни граждан: Стенограмма заседания Государственного совета 17.07.2012. URL: http://news. kremlin. ru/ transcripts/16004.
Оценка и контроль долговой устойчивости субъектов имеют непосредственное отношение к обеспечению экономической безопасности. При этом под долговой устойчивостью субъекта Российской Федерации стоит понимать такое состояние его бюджетной системы, при котором долговая нагрузка на бюджет и экономику субъекта не превышает определенных нормативов, а осуществляемые субъектом заимствования строятся исходя из оптимальной структуры и максимального использования возможностей долговых инструментов. В этой связи стоит выделить факторы, определяющие устойчивость субнационального сектора бюджетной системы. Представляется, что к числу важнейших можно отнести следующие факторы: — неоптимальная структура доходов региональных бюджетов. Нынешняя система формирования доходов и построения межбюджетных отношений привела к тому, что у большинства региональных бюджетов доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета превышает 30 — 50%, а налоговые поступления составляют менее половины.
Таблица 1
Структура доходов бюджетов субъектов Дальневосточного федерального округа за 2011 г., в процентах <4>
——————————— <4> Рассчитано автором по данным Федерального казначейства об исполнении бюджетов субъектов РФ по состоянию на 1 января 2012 г.
Субъекты, Структура доходов бюджета входящие в ДФО Налоговые Неналоговые Безвозмездные доходы доходы перечисления
Амурская область 57,9 1,1 41,0
Еврейская автон. область 36,9 1,0 62,1
Камчатский край 22,2 0,6 77,2
Магаданская область 38,4 1,3 60,3
Приморский край 48,5 1,2 50,3
Республика Саха (Якутия) 44,0 7,8 48,2
Сахалинская область 77,3 5,6 17,1
Хабаровский край 66,4 2,2 31,4
Чукотский АО 58,8 0,9 40,3
Таким образом, в пяти из девяти субъектов ДФО безвозмездные перечисления превышают налоговые поступления. В ЕАО, Камчатском крае и Магаданской области доля безвозмездных перечислений превышает 60% доходной части бюджета. Напротив, у Сахалинской области этот показатель наименьший — всего 17,1%. В ряде промышленно развитых регионов России доля безвозмездных перечислений также значительна: в Тюменской области она составляет 21,8%, Ярославской — 23,9%, Новосибирской — 24,3%, Челябинской — 26,4%, Тульской — 32,7%, Саратовской — 34,4%, Ростовской — 39,4%. Исключением являются города Санкт-Петербург (9,6%) и Москва (10,7%), Свердловская область (12,8%) <5>. ——————————— <5> Рассчитано автором по данным Минфина России (URL: http://www. minfin. ru).
Такая ситуация сложилась после 2002 г. со вступлением в силу нового Налогового кодекса. В результате произошло перераспределение фискальных потоков от субъектов к федеральному центру. Более 80% регионов столкнулись с проблемами исполнения своих бюджетов. Резкое снижение объемов собственных доходов регионов стало причиной активного использования финансовой помощи федерального центра. Кроме того, часть выпадающих доходов регионы стали замещать заемными средствами в виде облигационных займов и коммерческих кредитов. Все это в конечном счете привело к абсолютному росту субфедеральных долгов, а в ряде регионов — к снижению долговой устойчивости бюджетов; — значительная социальная нагрузка на региональные бюджеты. Проводимая сегодня государством бюджетная политика в значительной мере ориентирована на решение социальных задач. Все чаще говорится о социальной направленности бюджетов бюджетной системы РФ и невозможности сокращения социальных расходов, о непомерном бремени социальных расходов бюджетов. Как известно, значительную часть социальных расходов несут бюджеты территорий. К примеру, доля «социальных» статей (образование, ЖКХ, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальная политика) в структуре расходов областного бюджета (бюджета субъекта) Сахалинской области в 2009 г. составляла 23,1%, в 2010 г. — 23,3%, в 2011 г. — 39,1%. В абсолютном выражении социальные расходы областного бюджета выросли за тот же период с 10,9 до 25,6 млрд. руб., или в 2,3 раза. В расходной части краевого бюджета Хабаровского края на 2013 г. только на исполнение указов Президента России, касающихся вопросов социальной политики, дополнительно запланировано 4,7 млрд. руб., или 7,0% расходов <6>; ——————————— <6> Бюджет Хабаровского края в 2013 г. будет дефицитным. URL: http://news. mail. ru/ inreqions/fareast/ 27/economics/10708761/.
— слабая инвестиционная направленность бюджетов ряда субъектов. Практика свидетельствует, что во многом возможности бюджетов субъектов в выделении средств на инвестиционные цели зависят от структуры доходной части бюджета, доли в ней налоговых поступлений. Так, в краевом бюджете Хабаровского края расходы на национальную экономику снижаются: 2003 г. — 19,7%, в 2009 г. — 13,9%, в 2012 г. — 9,1% (5729,0 из 62718,9 млн. руб.). Напротив, в областном бюджете Сахалинской области в 2009 г. доля расходов на эту статью составила 21,1%, а в 2012 г. — 26,8% (16747,7 из 62456,96 млрд. руб.). Стоит заметить, что доля федеральных средств, направляемых в бюджеты субъектов на модернизацию и развитие экономики, сокращается. На реализацию региональных инвестиционных проектов могут направляться средства Инвестиционного фонда России, но приоритетом здесь выступают проекты, имеющие общегосударственное значение. Очевидно, что инвестиционная направленность региональных бюджетов наряду с их кредитоспособностью способствует улучшению инвестиционного климата и привлекательности субъекта и в условиях определенной конкуренции между регионами в привлечении инвестиций является весьма значимым фактором. Например, при покупке долговых ценных бумаг (облигаций), эмитируемых субъектом Федерации, для потенциального инвестора важны не только наличие и качество гарантий по субфедеральному займу, но также экономическая и инвестиционная привлекательность самого субъекта-эмитента. Ярким примером этому может служить эмиссионная деятельность Республики Саха (Якутия): в 2010 г. размещены облигации внутреннего государственного займа субъекта на сумму 1600 млн. руб. (срок — 3,5 года), в 2011 — 2012 гг. — ежегодно на 2500 млн. руб. (оба выпуска на 5 лет). Еще одним фактором, в ближайшее время серьезным образом повлияющим на снижение ликвидности бюджетов субъектов Федерации, на увеличение масштабов заимствований и региональных долговых обязательств, на удорожание стоимости заимствований, а следовательно, стоимости долговых обязательств и увеличение долговой нагрузки на бюджет, рост бюджетных расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств, станет существенное сокращение выделяемых в федеральном бюджете средств на предоставление субъектам бюджетных кредитов. Динамика здесь весьма показательна: в 2010 г. на эти цели в бюджете было заложено 140,0 млрд. руб., в 2011 г. — 113,6 млрд. руб., в 2012 г. — 105,0 млрд. руб., в т. ч. 8,0 млрд. руб. выделено на поддержку дошкольных образовательных учреждений <7>. ——————————— <7> Данные взяты из Федеральных законов о федеральном бюджете соответственно на 2010 — 2012, 2011 — 2013 и 2012 — 2014 гг. URL: http://www. minfin. ru.
Дело в том, что для ряда субъектов РФ привлечение бюджетных кредитов является существенным источником финансирования дефицита бюджета и реализации инфраструктурных инвестиционных проектов, например, связанных со строительством, реконструкцией и содержанием региональных автомобильных дорог общего пользования. Так, в структуре госдолга ЕАО на долю бюджетных кредитов приходится 65,4% <8>, в структуре внутреннего госдолга Республики Башкортостан — 66,5% <9>. ——————————— <8> Государственная долговая книга Еврейской автономной области по состоянию на 01.10.2012. URL: http://eao. ru/state/UPR/ fin/gosdolg_0110.xls. <9> Государственный долг Республики Башкортостан на 01.11.2012. URL: http://minfinrb. bashkortostan. ru/ 11/dolq_2012.htm.
Государство планирует ограничиться предоставлением бюджетных кредитов регионам в основном на покрытие временных кассовых разрывов и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Минфин России и Федеральное казначейство предполагают внедрить современные методы краткосрочного кредитования субъектов РФ, в частности предоставление Федеральным казначейством краткосрочных (до 30 дней) бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов <10>. Кроме того, происходит постепенное удорожание (повышение ставок) таких кредитов для субъектов Федерации. ——————————— <10> Артюхин Р. Е. Задачи и направления развития казначейской системы России // Финансы. 2011. N 3. С. 9 — 10.
Ранее уже назывались возможные угрозы для экономической безопасности России, связанные с качеством и масштабом проводимой субъектами долговой политики (рост абсолютных размеров долговых обязательств, увеличение долговой нагрузки на бюджеты, возможная финансовая несостоятельность регионов). Поддержание на оптимальном уровне долговой устойчивости субъектов является сегодня первостепенной задачей как для государства, так и для самих органов государственной власти субъектов. На рис. 2 показаны важнейшие аспекты регулирования долговой устойчивости субъектов.
Рисунок 2. Аспекты государственного регулирования долговой устойчивости субъектов Российской Федерации
Стоит отметить, что российское бюджетное законодательство четко обозначает допустимые цели государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Федерации — финансирование дефицита бюджета субъекта и/или погашение имеющихся долговых обязательств (ст. 103 Бюджетного кодекса <11>). ——————————— <11> Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Проспект; КноРус, 2012; далее в тексте даются ссылки также на данный Кодекс.
Регулирование размера заимствований субъектов проводится через установление следующих нормативных ограничений: предельных объемов заимствований (ст. ст. 104, 106), порядка отражения предоставления субъектом гарантий на сумму 10 млн. руб. и более (ст. 110.2). К нормативам, регламентирующим размер долговых обязательств субъекта, стоит отнести установление предельного объема государственного долга (ст. 107), видов долговых обязательств и их срочности, а также количественной оценки объемов долга субъекта в целом, в т. ч. внутреннего и внешнего долгов (ст. 99), порядка учета и регистрации государственных долговых обязательств в государственной долговой книге субъекта РФ (ст. ст. 120 — 121), механизма ответственности по долговым обязательствам субъекта (ст. 102), механизма прекращения долговых обязательств субъекта (ст. 99.1). Регулирование размера бюджетных расходов на обслуживание долга субъекта осуществляется посредством установления предельных объемов расходов на обслуживание долга (ст. 111), списания долговых обязательств с долга субъекта РФ (ст. 99.1). Превышение установленных ограничений является серьезным нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения. Более «мягкие» нормативы касаются установления права осуществления субъектами государственных внутренних или внешних заимствований (ст. 103), механизма управления государственным долгом (ст. 101), порядка обслуживания государственного долга (ст. 119). Результатом регулирования просроченной задолженности может стать введение в субъекте Федерации временной финансовой администрации. Стоит отметить, что в России институт банкротства субъектов Федерации и муниципальных образований не существует. При этом, однако, российским бюджетным законодательством предусмотрена возможность введения временной финансовой администрации в субъекте в целях восстановления его платежеспособности. Основания, порядок введения, полномочия временной финансовой администрации изложены в статьях 168.1 — 168.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Пока в России не отмечено фактов введения в субъектах Федерации временных финансовых администраций. Причина, в первую очередь, кроется в достаточно жестких барьерах для принятия такого решения: — просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, возникшая в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Федерации, должна превышать 30% объема собственных доходов бюджета субъекта в последнем отчетном финансовом году при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта; — ходатайство Правительства Российской Федерации о введении в субъекте Федерации временной финансовой администрации; — положительное решение арбитражного суда по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации. Кроме того, временная финансовая администрация не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, а срок полномочий введенной администрации не может превышать одного года. Минфин России ведет постоянный мониторинг соблюдения регионами нормативов проведения долговой политики. В ряде регионов долговая нагрузка на бюджеты сегодня близка к критической. Если региональные власти таких субъектов не предпримут радикальных шагов по приведению нормативов в соответствие, скорее всего, стоит ожидать прецедента с введением в России временной финансовой администрации. Тем самым государство предотвратит угрозу снижения экономической безопасности самого субъекта и страны в целом.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Проспект; КноРус, 2012. 272 с. 2. О задачах органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению устойчивого экономического роста и повышению уровня жизни граждан: Стенограмма заседания Государственного совета 17.07.2012. URL: http://news. kremlin. ru/ transcripts/16004. 3. Крохина Ю. А. Бюджетное право России: Учебник. М.: Издательство «Юрайт», 2011. 4. Объем государственного долга субъектов РФ и долга муниципальных образований на 01.01.2012. URL: http://www1.minfin. ru/ ru/public_debt/subdbt/.
