ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ МЕСТА И РОЛИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
И СПЕЦСЛУЖБ В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ
Н. С. ВИНОГРАДОВ
Виноградов Н. С., адъюнкт Академии ФСБ России, секция конституционного права.
Неотъемлемой частью государственно-правового и административно-правового регулирования является обеспечение безопасности. В настоящий момент идет множество дискуссий о том, что следует понимать под безопасностью, кто должен заниматься ее обеспечением и в какой мере, какие угрозы безопасности являются наиболее опасными. Также широко обсуждается возможность применения зарубежного опыта при решении данных вопросов. При этом существуют подчас диаметрально противоположные точки зрения на данную проблему. Некоторые исследователи полагают, что использование зарубежного опыта невозможно ввиду уникальности России за счет ее социальных, политических и психологических особенностей. Другие же, наоборот, настаивают, что унификация систем обеспечения безопасности различных государств может способствовать более эффективной координации совместных усилий в данной области. Автору представляется, что верное решение лежит где-то между данными крайностями. Без сомнения, зарубежный опыт обеспечения безопасности, особенно с использованием возможностей правоохранительных органов и спецслужб, мог бы значительно способствовать решению некоторых задач, связанных с реформированием правовой базы, касающейся борьбы с преступлениями в области высоких технологий, терроризмом, международной организованной преступности. Подобный вывод можно сделать исходя из того, что большинство развитых государств столкнулось с подобными проблемами намного раньше России, и их опыт, в том числе и в сфере стратегии правового регулирования обеспечения безопасности, незаменим для России. Однако речь само собой не идет о слепом заимствовании западных принципов правового регулирования или даже целых правовых институтов. Необходима разумная адаптация всего того позитивного опыта, которым обладают иностранные правовые системы с учетом чисто российской специфики. Только тогда можно надеяться на прогрессивное и самобытное развитие отечественного права, в том числе и в сфере регулирования обеспечения безопасности силами спецслужб и правоохранительных органов.
Первоначально необходимо определить, что понимается в отечественном и зарубежном конституционном и административном праве под правоохранительными органами и спецслужбами. Несмотря на достаточную проработанность подобных вопросов в отечественном праве, многие моменты до сих пор остаются не затронутыми исследователями. Например, термин «правоохранительные органы» знаком отечественному праву, а вот термин «спецслужбы», который иногда встречается в законодательстве, никак не определен. Также необходимо четко разделять, чем же именно является тот или иной орган государства — спецслужбой или правоохранительным органом. На настоящий момент в России не выработано четких критериев деления. Исторически сложилось, что в нашей стране один и тот же государственный орган выступал и как спецслужба, и как правоохранительный орган. Таковым «комплексным» органом является, например, ФСБ. По мнению автора, основным критерием деления может стать как раз место конкретного органа в механизме обеспечения безопасности, а конкретно — объект обеспечения безопасности. Если правоохранительные органы обеспечивают главным образом безопасность личности и общества, то основное назначение спецслужб — обеспечение безопасности государства как системы организации политической власти. Также интересным представляется вопрос о том, безопасность чего наиболее важна для России. Традиционно понимается, что безопасность личности пользуется приоритетом, далее следует безопасность общества и лишь потом — государства. Подобное положение представляется автору в корне неверным. Обеспечение безопасности личности без обеспечения безопасности государства сродни лечению рака аспирином. Симптомы болезни на время исчезнут, но болезнь останется. Следует четко понимать, что лишь сильное государство способно посредством своего властного воздействия обеспечить безопасность личности и общества. И потому именно государство является первоочередным объектом обеспечения безопасности. Особо важным при этом является сохранение социальной сущности государства. В противном случае есть шанс получить диктаторский строй, не способный к длительному существованию и быстрому прогрессивному развитию. Данный подход не является чисто теоретической моделью. В настоящее время он используется в Великобритании в качестве концептуальной основы обеспечения безопасности. Изучив законодательство этой страны, можно дать следующие определения правоохранительных органов и спецслужб. Правоохранительные органы — государственные органы, основным назначением которых является охрана норм права, в основном уголовного и административного, от нарушения с использованием гласных и негласных средств и методов, а также преследование нарушителей в рамках, установленных законом. Спецслужбы — особый вид государственных органов, основными задачами которых являются конспиративная защита государства как формы организации политической власти от посягательств внутри страны и извне, а также информационная поддержка действующего руководства государства путем использования специальных сил, средств и методов деятельности, сопряженных с вынужденным ограничением прав и свобод граждан, в пределах и порядке, которые установлены законодательством.
Однако ни правоохранительные органы, ни спецслужбы не могут самостоятельно обеспечить безопасность как государства в целом, так и конкретного его гражданина. Общепризнанной является необходимость наличия системы, объединяющей все органы государства, задействованные в обеспечении безопасности. Подобную систему также можно назвать механизмом обеспечения безопасности. Элементами подобного механизма являются государственные органы. При этом такими органами могут быть и те, которые не имеют своей основной функцией обеспечение безопасности, например парламент. Однако в результате реализации законотворческой функции формируется правовой базис обеспечения безопасности. Таких примеров можно привести множество, но основными элементами механизма обеспечения безопасности являются именно правоохранительные органы и спецслужбы. Они — «руки» данного механизма. Данное положение характерно как для России, так и для других государств. У каждого государства этот механизм уникален. Существует два основных принципа построения подобных механизмов: унификационный и диверсификационный. Первый заключается в стремлении создать один или несколько органов, обладающих широкой компетенцией и полномочиями. Примерами реализации подобного принципа являются Скотленд-Ярд Великобритании, КГБ СССР, Агентство внутренней безопасности США. Второй принцип заключается в создании множества мелких органов с узкой специализацией в сфере обеспечения безопасности. Первый принцип характерен для обеспечения безопасности в условиях кризиса, когда угрозы безопасности исходят из одного источника и уровень опасности данных угроз чрезвычайно велик. В ходе реализации данного принципа государство идет на большие затраты ресурсов, получая хоть и крайне мощную, но достаточно статичную систему обеспечения безопасности, не способную к быстрой адаптации. Второй принцип чаще всего имеет место во время стабильной жизни государства, когда количество источников угроз безопасности значительно, но степень актуальности угроз не носит угрожающий характер. Данный принцип в полной мере нашел свое воплощение в политике обеспечения безопасности Великобритании, где существует множество правоохранительных органов и спецслужб, обладающих чрезвычайно узкой компетенцией, но способных к быстрой адаптации к условиям окружающей обстановки. Россия не может полностью перейти на британскую систему построения механизма обеспечения безопасности — характер угроз, существующих на настоящий момент, не позволяет этого. Однако внедрение некоторых элементов этой системы в систему обеспечения безопасности нашей страны позволило бы разгрузить основные органы обеспечения безопасности, оптимизировав таким образом их работу. При этом также будет усовершенствована система управления правоохранительными органами и спецслужбами. В настоящий момент они вынуждены действовать с постоянной оглядкой на Федеральное Собрание, ожидая подчас «политической воли» для проведения той или иной жизненно важной для государства операции. Данные органы входят в исполнительную ветвь власти. Потому и ответственность их должна замыкаться исключительно на исполнительную ветвь во главе с Президентом. Контроль со стороны других органов лишь уменьшает эффективность обеспечения безопасности. Из практики зарубежных стран, использующих подобный механизм контроля, видно, что он не приводит к злоупотреблению властью и вседозволенности, но при этом позволяет избегать ненужных правовых процедур. Деятельность правоохранительных органов и спецслужб зачастую связана с ограничением прав и свобод граждан. Подобное ограничение согласно Конституции возможно только на основании судебного решения. В то же время в некоторых европейских странах подобные санкции выдаются должностными лицами самих этих органов. В России подобное невозможно, однако создание централизованного порядка санкционирования оперативно-розыскных мероприятий, используя зарубежный опыт, могло бы принести определенные положительные плоды. Также интересен сам подход к обеспечению безопасности. В отечественном законодательстве термины «безопасность» и «обеспечение безопасности» ставятся в прямую зависимость от наличия или отсутствия тех или иных угроз. То есть субъекты обеспечения безопасности постоянно отстают на шаг от самих угроз. В западных странах при рассмотрении обеспечения безопасности делается упор на превентивный характер подобной деятельности, ее постоянство и тотальность. Представляется, что зарубежный подход более уместен в условиях быстро меняющейся обстановки.
Реформирование механизма обеспечения безопасности — процесс постоянный. Его важность невозможно преувеличить, так как проведение иных реформ невозможно в условиях отсутствия безопасности как важнейшего требования благополучия страны. Опыт зарубежных стран, в особенности европейских, при грамотной его адаптации к российским условиям способен существенно снизить затраты государства на подобное реформирование, ускорить его и существенно упростить. Необходимо на законодательном уровне закрепить не только основные юридические понятия и принципы обеспечения безопасности, но и четко определить роль и место каждого органа в механизме по ее обеспечению. Однако при этом законодательство не должно быть громоздким, ограничивающим свободу принятия оперативных решений. Тщательный анализ положений зарубежного административного и конституционного права может в перспективе значительно усовершенствовать отечественное законодательство в области обеспечения безопасности, сделать его более гибким, пригодным к непосредственному исполнению.
