(Долгий О. В., Проценко С. В.) («Юридический мир», 2008, N 8)
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАКТИКИ БОРЬБЫ С ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ И РЕФЕРЕНДУМОВ
О. В. ДОЛГИЙ, С. В. ПРОЦЕНКО
Долгий О. В., полковник милиции, заместитель начальника Дальневосточного юридического института МВД РФ по учебной работе.
Проценко С. В., подполковник милиции, доцент кафедры уголовного права криминологии, кандидат юридических наук (Дальневосточный юридический институт МВД России).
За последние годы выборы и референдумы прочно вошли в жизнь российского общества в качестве реально функционирующих институтов непосредственной демократии, проявляющейся в: становлении российской государственности, упрочении начал федерализма; укреплении всех ветвей власти, реализации политической воли противостояния социально негативным явлениям и процессам в условиях многопартийности. Сама природа выборов, динамичный характер избирательных прав граждан предполагают совершение ряда избирательных действий, образующих в совокупности избирательный процесс, требующий надлежащего правового обеспечения и проявляющийся вовне через многочисленные и разнообразные процессуальные избирательные правоотношения, важнейшая особенность которых связана со способами их юридической защиты. Защита от преступных и иных противоправных посягательств представляет собой комплекс разнообразных мероприятий по их выявлению, предупреждению, предотвращению, пресечению и раскрытию. Предупредительная деятельность правоохранительных органов (органов внутренних дел, государственной безопасности, юстиции, суда, прокуратуры и т. д.) в известном смысле универсальна. Однако органы внутренних дел занимают особое место в такой деятельности. Их особая роль в этом деле определяется разнообразием компетенции, широким спектром полномочий по осуществлению оперативно-розыскной, административно-юрисдикционной, уголовно-процессуальной и иных видов деятельности по борьбе с правонарушениями и преступлениями, наличием в структуре различных служб и подразделений, включая такие, которые специализируются на профилактике, и некоторыми другими факторами <1>. ——————————— <1> См. подробнее: Алексеев А. И. Криминология: Курс лекций. М., 1998. С. 139.
Избирательные правоотношения характеризуются широким кругом участников. Однако общим для всех них является то, что в рамках данного вида правовых отношений они выступают как носители прав и обязанностей, связанных с подготовкой и проведением выборов в представительные органы государственной и муниципальной власти <2>. При этом сотрудники правоохранительных органов выступают в качестве представителей власти, на которых законом возложена обязанность: во-первых, содействовать осуществлению избирательных прав граждан посредством создания надлежащих условий для организации и проведения выборов; во-вторых, предотвращать нарушения избирательного законодательства и привлекать в случае необходимости виновных лиц к ответственности. ——————————— <2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В новом уголовном законе впервые на законодательном уровне дано легальное определение представителя власти в примечании к ст. 318 УК: представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Нам представляется, что, разъясняя понятие этого вида должностного лица, следует выделять три особенности, характеризующие представителя власти: 1) наделение лица властными функциями (полномочиями); 2) право совершать действия, порождающие правовые последствия для всех или неопределенно широкого числа юридических или физических лиц; 3) несвязанность служебной деятельности ведомственными рамками <3>. ——————————— <3> Российское уголовное право: Курс лекций. Т. 6. Владивосток, 2002. С. 83.
Нормативная база, регулирующая деятельность ОВД по обеспечению избирательных кампаний, весьма многообразна. Она включает в себя различные источники права, относящиеся как к избирательному законодательству, так и к законодательству о милиции. В Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, как правило, содержатся общие положения и принципы, закладывающие основы определения места и роли ОВД в данном процессе <4>. ——————————— <4> Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник / Под ред. В. П. Сальникова. В 2 ч. Ч. II. М., 2005. С. 441 — 442.
Общие конституционные предписания, непосредственно и прямо относящиеся к выборам и содержащиеся в ст. 3 и 32 Конституции, конкретизированы в ст. 81, содержащей ряд положений о выборах Президента РФ и предусматривающей более полное определение этого порядка Федеральным законом, а также в ст. 92 — о времени этих выборов и в ст. 84, 96, 97 и 109 — об отдельных вопросах выборов Государственной Думы. Однако основным источником права, регламентирующим деятельность органов внутренних дел, является Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции», который впервые в истории России комплексно урегулировал правовой статус и организационную структуру милиции. Кроме основных задач, решаемых милицией в своей повседневной практике, в Законе определяются основные направления деятельности ОВД по обеспечению избирательных кампаний. Федеральный закон от 6 декабря 1999 г. N 209-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статью 10 Закона Российской Федерации «О милиции» значительно расширил полномочия сотрудников органов внутренних дел в решении правоохранительных задач по обеспечению правопорядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения выборов. В частности, в п. 23, 27, 28 ст. 10 Закона говорится, что милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана: — оказывать содействие в пределах своих полномочий депутатам представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, кандидатам, зарегистрированным кандидатам в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления, должностным лицам органов государственной власти и органов местного самоуправления, членам избирательных комиссий, комиссий референдума, представителям общественных объединений в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность; — оказывать содействие избирательным комиссиям, комиссиям референдума в реализации их полномочий, в том числе предоставлять избирательным комиссиям по их запросам сведения о наличии неснятой или непогашенной судимости у кандидатов, зарегистрированных кандидатов в депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, органах местного самоуправления; — принимать меры по пресечению в ходе избирательной кампании, при подготовке и проведении референдума противоречащих закону предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (включая меры по пресечению попыток подкупа избирателей, участников референдума), информировать соответствующую избирательную комиссию или комиссию референдума о фактах выявленных нарушений и принятых в связи с этим мерах. При осуществлении указанной деятельности сотрудникам необходимо руководствоваться и п. 9 ст. 56 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым органы внутренних дел обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей указанных материалов и источник их оплаты, а также незамедлительно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и принятых мерах. Порядок реализации положений Закона «О милиции» регламентируется приказами МВД России и принимаемыми на их основе приказами МВД, ГУВД, УВДТ, УВД субъектов Российской Федерации, которыми утверждаются планы организационно-практических мероприятий по обеспечению правопорядка на период подготовки и проведения выборов. В них закрепляется перечень задач, подлежащих решению ОВД в рамках избирательных кампаний, и определяются конкретные службы и подразделения, ответственные за их исполнение. При этом руководителям органов внутренних дел необходимо изучить опыт обеспечения правопорядка и общественной безопасности, накопленный в ходе предыдущих предвыборных кампаний, и с учетом оперативной обстановки в каждом конкретном регионе, городе, районе наметить и реализовать совместно с другими заинтересованными ведомствами и избирательными комиссиями комплекс профилактических мероприятий <5>. ——————————— <5> Артамошкин М. Н. Вопросы обеспечения правопорядка и общественной безопасности при подготовке и проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации // Вестник МВД России. 2000. N 6. С. 61.
Наряду с этим они проводят по соответствующим линиям и иную служебную деятельность, направленную на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений. Тем самым действующим законодательством на органы внутренних дел возлагается ряд специфических обязанностей, связанных с созданием условий для обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации, охраной и защитой этих прав от преступных и иных посягательств. Это не случайно. Легальное полномочие применять для достижения законных целей принуждение (например, меры пресечения в ходе избирательной кампании) есть сущностный признак, главная отличительная особенность милиции, позволяющая ей занять совершенно особое место в государственной системе охраны избирательных прав граждан во время выборов. Например, в период избирательной кампании в местах со сложной криминогенной обстановкой организуется проведение таких региональных комплексных оперативно-профилактических мероприятий, как «Сигнал», «Арсенал», «Улица», «Гастролер», «Вихрь», с широким использованием сил и средств органов внутренних дел, внутренних войск МВД России, общественных объединений правоохранительной направленности. Совместно с УФСБ России осуществляются оперативно-розыскные и разведывательно-поисковые мероприятия, направленные на предупреждение и пресечение тяжких и особо тяжких преступлений. Перечисленные комплексные профилактические мероприятия не являются составной частью деятельности органов внутренних дел, направленной непосредственно на оказание содействия органам государственной власти в период выборов. Соответственно необходимо разработать комплекс организационных мер для ОВД, содержащих в себе совокупность специальных оперативно-профилактических мероприятий в период подготовки и проведения именно избирательных кампаний. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Закон «О милиции» допускают при наличии установленных оснований применение всеми сотрудниками милиции мер административно-процессуального обеспечения: доставление лица, привлекаемого к административной ответственности, в орган внутренних дел (ст. 27.2 КоАП РФ) и его административное задержание (ст. 27.3 — 27.6 КоАП РФ), личный досмотр и досмотр вещей (ст. 27.7 КоАП РФ), изъятие вещей и документов (ст. 27.10 КоАП РФ) и др. за правонарушения, связанные с нарушениями, посягающими на правопорядок и общественную безопасность избирательных прав граждан, предусмотренных статьями 5.1 — 5.25, 5.45 — 5.52, 5.56 КоАП РФ. В то же время сроки доставления в административном праве четко не оговорены. В законе содержится лишь общее требование о том, что доставление может начинаться с устного требования сотрудника милиции, адресованного лицу, совершившему правонарушение, добровольно пройти в органы внутренних дел, либо с момента его физического захвата и начала принудительного доставления. Завершается мера принуждения вручением доставленного должностному лицу, уполномоченному принимать решение о составлении протокола об административном правонарушении. Что касается уголовной ответственности, то ее необходимо рассматривать как крайнюю меру борьбы с нарушениями в сфере организации и проведения выборов и референдумов, рассчитанную на наиболее вредоносные посягательства на общественные отношения, опосредующие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации <6>. ——————————— <6> Уголовная ответственность за преступления, посягающие на политические права и свободы, предусмотрена ст. 141 («Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий»), ст. 141.1 («Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума»), ст. 142 («Фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов»), ст. 142.1 («Фальсификация итогов голосования») УК РФ.
До возбуждения уголовного дела и в ходе соответствующей проверки не запрещается применять административно-правовые меры принуждения в отношении лиц, заподозренных в совершении преступления. В частности, при пресечении общественно опасного деяния, имеющего признаки преступления, сотрудники милиции вправе доставить подозреваемое в преступлении лицо в орган внутренних дел как орган дознания для установления его личности, выяснения обстоятельств имевшего место события и составления протокола его задержания <7>. ——————————— <7> Супрун С., Шевченко Ю. Доставление лиц, совершивших административное правонарушение или преступление, в органы внутренних дел и их задержание // Уголовное право. 2008. N 2. С. 114.
Решая вопрос о допустимости непосредственного милицейского принуждения, прежде всего необходимо выяснить, оправданно ли ущемление основных прав и свобод человека и гражданина, неизбежно вызываемое применением силы, необходимостью достижения данной конкретной цели. В МВД России проводилась и проводится целенаправленная работа по пресечению возможных нарушений, прежде всего со стороны самих сотрудников органов внутренних дел. В результате почти на 60% сократилось количество фактов необоснованных задержаний по подозрению в совершении административных правонарушений и на 15% — необоснованных арестов, становится исключением необоснованное наложение штрафов и проведение личного досмотра <8>. ——————————— <8> См. подробнее: Доклад Министра внутренних дел Российской Федерации генерала армии Р. Г. Нургалиева // Вестник МВД России. 2007. N 2. С. 4 — 19.
В конечном счете сердцевина всех полномочий милиции состоит в праве силой заставлять неопределенный круг лиц что-либо сделать или, наоборот, воздержаться от каких-либо действий. Несмотря на то что милиция обладает достаточно широким арсеналом оперативно-служебных, профилактических, административно-правовых, уголовно-процессуальных, оперативно-розыскных, материально-технических и организационных средств, силовое вмешательство в политическую деятельность кандидатов, партий, движений, блоков и т. д. должно быть строго дозированным, осуществляемым исключительно на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом. Из сказанного отнюдь не следует, что деятельность милиции — это исключительно насилие. В реальной практике оно гарантирует достижение ее законных целей чаще всего одной лишь потенциальной возможностью своего применения. Применение силы — не цель, а средство деятельности милиции. В то же время перед милицией стоит трудноразрешимая задача — соблюдение принципа политического нейтралитета. Даже связывая служебную активность милиции, например, с оказанием содействия соответствующим избирательным комиссиям, закон вольно или невольно вовлекает милицию в решение политических споров. Это обстоятельство заслуживает самого серьезного внимания, так как избирательной практике известны случаи, когда государственные органы и органы местного самоуправления вопреки предоставленной им компетенции уклонялись от назначения выборов, отменяли и переносили уже назначенные выборы, распускали избирательные комиссии. Милиция, обеспечивая правопорядок и общественную безопасность, обязана самостоятельно пресекать определенные виды незаконной деятельности в ходе подготовки и проведения выборов, однако только те, которые незаконны по своей форме, а не по политической сущности и значению. В противном случае применяемые сотрудниками милиции меры процессуального принуждения, например административное задержание, произведенное заведомо с нарушением закона, при наличии необходимых признаков будут квалифицироваться либо по ст. 285, либо по ст. 286 УК РФ. При незаконном уголовно-процессуальном задержании действия виновного квалифицируются по ч. 1 ст. 301 УК, так как в данном случае речь идет о специальной правовой норме <9>. ——————————— <9> Российское уголовное право: Курс лекций. Т. 6. Владивосток, 2002. С. 197.
В заключение хотелось бы отметить, что деятельность ОВД в рамках избирательных кампаний необходимо рассматривать как функционирование в особых условиях. Предпринимаемые меры по обеспечению избирательных прав граждан не всегда характерны для обычной обстановки, сотрудники различных служб и подразделений ОВД должны обладать высоким уровнем профессионализма и знанием нормативно-правовой базы, полно и качественно выполнять свои обязанности и одновременно с этим не давать повода упрекнуть себя в нарушении принципа политического нейтралитета. Принимая во внимание повышенную политическую значимость избирательных прав и права граждан на участие в референдуме, сегодня как никогда раньше необходимы такие преобразования системы МВД России, которые максимально способствовали бы повышению эффективности профилактической деятельности органов внутренних дел в обеспечении прав граждан в период избирательных кампаний.
