(Лобачев Д. А.) («Уголовное судопроизводство», 2011, N 3)
ЗАКОН «О ПОЛИЦИИ» «ВТОРГСЯ» В УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНУЮ СФЕРУ
Д. А. ЛОБАЧЕВ
Лобачев Денис Александрович, старший преподаватель кафедры уголовного процесса и криминалистики Самарского государственного университета, кандидат юридических наук.
1 марта 2011 г. вступил в силу Федеральный закон «О полиции» <1> (далее — Закон о полиции), с принятием которого милиция как правоохранительная структура перестала существовать в Российской Федерации, а на смену ей пришла полиция. При разработке проекта данного Закона было высказано достаточно много критики, которая касалась содержания этого нормативного акта. Вполне очевидно, что перед разработчиками Закона стояла нелегкая задача, которая заключалась в том, чтобы создать правовую основу организации и деятельности качественно нового силового ведомства. Во многом позитивные ожидания от реформы органов внутренних дел были связаны именно с принятием Закона о полиции. Однако, к сожалению, анализ этого акта показал, что кардинальных преобразований он в себе не содержит, более того он скорее является актуализированной версией Закона «О милиции» <2>, чем актом, на основании которого действительно могут быть созданы современные и эффективные органы внутренних дел. В целом ФЗ «О полиции» не отличается четкостью формулировок, в нем больше положений декларативного, оценочного характера, чем конструктивных и последовательных норм. ——————————— <1> Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции» // Российская газета. N 25. 2011. <2> Закон РФ от 18.04.1991 N 1026-1 «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.
В результате изучения Закона о полиции, особенно статей, посвященных правам и обязанностям полиции, а также применению полицией отдельных мер государственного принуждения, складывается четкое убеждение, что данный Закон беззастенчиво «вторгается» в сферу общественных отношений, регулируемых такими нормативными актами, как Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — УПК РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности». Причем в Законе о полиции отдельные нормы указанных актов изложены отрывочно или в иной интерпретации, что не может не вызвать проблем в правоприменительной практике. Встает вопрос о целесообразности такого подхода в правотворческой деятельности. Разве сотрудники полиции не должны руководствоваться в своей профессиональной деятельности отраслевыми кодифицированными актами? На наш взгляд, недостатки нового Закона — это дополнительное подтверждение непоследовательности реформы органов внутренних дел, отсутствия продуманной схемы модернизации данной структуры. Рассмотрим для примера проблему соотношения отдельных норм ФЗ «О полиции» и УПК РФ. Закон предоставляет полиции некоторые права, реализуемые в уголовно-процессуальной сфере, которых нет в УПК РФ или которые имеют иную нормативную регламентацию. Например, согласно ч. 5 ст. 13 Закона о полиции она имеет право беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения посещать в связи с расследуемыми уголовными делами государственные и муниципальные органы, общественные объединения и организации и знакомиться с необходимыми документами и материалами, в т. ч. персональными данными граждан, имеющими отношение к расследованию уголовных дел. Избегая по понятным причинам уголовно-процессуальную терминологию, законодатель употребил термин «посещать», но не указал ни цели, ни порядка данного посещения, что делает это действие с точки зрения уголовного процесса юридически бессмысленным. УПК РФ не предусматривает таких действий органов дознания, к которым относится и полиция, как «посещение органов и объединений», «ознакомление с документами и материалами». Уголовно-процессуальные нормы, регулирующие осмотр (ст. 176 — 177), обыск (ст. 182), выемку (ст. 183), закрепляют четкую процедуру «посещений» и «ознакомлений», обязательную фиксацию «увиденного», «прочитанного» в соответствующем протоколе, а также с помощью предусмотренных законом технических средств. Однако бессмысленные с точки зрения расследования преступления, но формально основанные на законе действия сотрудников полиции способны не только иметь негативные последствия для посещаемых «органов и объединений», но и быть коррупционно направленными. Аналогичный вопрос вызывает и положение ч. 4 ст. 13 Закона о полиции, согласно которому в связи с расследуемыми уголовными делами полиция имеет право запрашивать и получать на безвозмездной основе по мотивированному запросу от государственных и муниципальных органов, общественных объединений, организаций, должностных лиц и граждан сведения, справки, документы (их копии), иную необходимую информацию, в т. ч. персональные данные граждан. Порядок уголовного судопроизводства на территории РФ устанавливается УПК РФ, основанным на Конституции РФ (ч. 1 ст. 1 УПК РФ), поэтому сотрудники полиции как органа дознания в связи с расследуемыми уголовными делами действуют исключительно в пределах, установленных УПК. Если же речь идет об оперативно-розыскной деятельности, то и она имеет специальное правовое регулирование. Беспрепятственное хождение сотрудников полиции с неясными целями по государственным, муниципальным и прочим органам и организациям, ознакомление с документами, в т. ч. персональными данными граждан, имеющих, по их мнению, какое-то отношение к уголовному делу, есть фактический произвол. В этой же статье (ч. 3) полиции дано право вызывать граждан и должностных лиц (надо ли полагать, что они не граждане РФ?) по расследуемым уголовным делам, получать по ним объяснения, в т. ч. по поручению следователя, дознавателя при неявке подвергать приводу. При этом никаких объяснений УПК не предусматривает, а для получения показаний должен быть проведен допрос. Какова цель вызова полицией граждан — не ясно. В отличие от УПК РФ указанный Закон наделил сотрудников полиции правом вызывать любых граждан по расследуемым уголовным делам, причем независимо от наличия для этого оснований, что следует рассматривать как ограничение прав и законных интересов граждан. Таким образом, и здесь Закон о полиции вторгается в сферу уголовно-процессуального регулирования, причем делает это неграмотно. Согласно ст. 14 рассматриваемого Закона полиция вправе осуществлять задержание, в т. ч. лиц, подозреваемых в совершении преступлений. При этом использованы формулировки, известные уголовно-процессуальному закону, но административное и уголовно-процессуальное задержание не разграничены. Более того, отдельные основания для задержания, названные в Законе о полиции, не предусмотрены ни УПК РФ, ни КоАП РФ, например, задержание лиц, предпринявших попытку самоубийства либо имеющих признаки выраженного психического расстройства и создающих своими действиями опасность для себя и окружающих. Существует мнение о том, что в Законе о полиции идет речь об особом виде задержания, который следует определить как полицейское задержание <3>. В отличие от иных видов в полицейском задержании наиболее очевидно выражена профилактическая составляющая, поскольку оно может применяться до совершения правонарушений. Однако, учитывая тот факт, что Закон о полиции не регулирует порядок и условия применения данного вида задержания, а также то, что многие формулировки закона не имеют однозначного толкования, есть серьезные сомнения в эффективности его использования, а также опасение того, что применение «полицейского» задержания может привести к необоснованному ограничению прав и свобод человека и гражданина. ——————————— <3> См. подробнее: Чупилкин Ю. Б. О необходимости совершенствования порядка задержания, предусмотренного в проекте Федерального закона «О полиции» // Российская юстиция. 2010. N 12. С. 62 — 64.
По Закону о полиции задержанное лицо в кратчайший срок, но не позднее трех часов с момента задержания, если иное не установлено уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, имеет право на один телефонный разговор в целях уведомления близких родственников или близких лиц о своем задержании и месте нахождения. В силу вышеизложенного нельзя сказать, к какому виду задержания относится данное правило. Вполне очевидно, что речь в этой норме (ч. 7 ст. 14) не идет об уголовно-процессуальном задержании, поскольку компетенция полиции как органа дознания, в т. ч. по задержанию подозреваемых, урегулирована УПК РФ. При задержании подозреваемого в совершении преступления действуют иные правила. Согласно ст. 96 УПК РФ дознаватель, следователь не позднее 12 часов с момента задержания подозреваемого уведомляет кого-либо из близких родственников, а при их отсутствии — других родственников или предоставляет возможность такого уведомления самому подозреваемому. Причем с согласия прокурора в интересах предварительного расследования задержание может быть сохранено от родственников подозреваемого в тайне (ч. 4 ст. 96 УПК РФ). Не позднее 3-х часов с момента задержания, если речь идет о предполагаемом преступлении, должен быть составлен протокол задержания (ч. 1 ст. 92 УПК РФ). К этому времени должно быть принято и решение о возбуждении уголовного дела. При этом отметим, что порядок уведомления родственников лиц, в отношении которых применено административное задержание, регулируется КоАП РФ, согласно которому законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Поэтому указанное право задержанного на телефонный разговор, закрепленное в Законе о полиции, юридически бессмысленно и применительно к административному задержанию. Следовательно, вопрос о целесообразности включения в Закон о полиции данной процессуальной нормы, которая не может быть применена в процессе ни уголовного, ни административного задержания, остается открытым. Подобные вопросы вызывает и ч. 14 ст. 14 Закона о полиции, в которой закреплены требования к содержанию протокола задержания. В частности, в нем должны быть указаны дата, время и место его составления, должность, фамилия и инициалы сотрудника полиции, составившего протокол, сведения о задержанном лице, дата, время, место, основания и мотивы задержания, а также факт уведомления близких родственников или близких лиц задержанного лица. Однако в протоколе задержания подозреваемого в совершении преступления лица, составляемом в соответствии со ст. 92 УПК РФ, должны быть указаны дата и время составления протокола, дата, время, место, основания и мотивы задержания подозреваемого, результаты его личного обыска и другие обстоятельства его задержания. Протокол задержания подписывается лицом, его составившим, и подозреваемым. Таким образом, сравнив положения указанных нормативных актов, мы видим, что в Законе о полиции закреплены несколько иные требования к содержанию данного документа, в частности, в нем не указываются результаты личного обыска (осмотра) и иные обстоятельства его задержания, что не может не отразиться на полноте фиксации процессуального действия. При этом, несмотря на то что задержанию в Законе о полиции посвящена отдельная статья, в ней в отличие от УПК РФ не содержится гарантий прав задержанного лица, не установлены основания для освобождения задержанных. Все это было бы не так страшно, если бы законодатель четко разграничил деятельность полицейскую, административную и уголовно-процессуальную, указав, в частности, что задержание подозреваемого в совершении преступления лица осуществляется в порядке, установленном УПК РФ. В связи с этим следует категорически не согласиться с мнением Ю. Б. Чупилкина, который, давая оценку проекта Закона о полиции, наоборот, считал правильным исключить из него отсылочные нормы, вместо которых предлагал перечислить основания для задержания, предусмотренные ст. 91 УПК РФ <4>. Но нельзя взять из УПК основания, не взяв процедуру, как нельзя процессуальную деятельность отдать полиции. Сотрудник полиции должен четко понимать, в какой момент его действия становятся предметом уголовно-процессуального регулирования, будут оцениваться по иным, более строгим критериям, а потому должны производиться следователем или дознавателем. ——————————— <4> Чупилкин Ю. Б. Там же. С. 63.
Особого внимания заслуживает ст. 15 ФЗ «О полиции», посвященная вхождению (проникновению) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории. В отличие от уголовно-процессуального законодательства, в котором закреплено правило о том, что осмотр, обыск, выемка в жилом помещении проводятся на основании судебного решения и лишь в исключительных, не терпящих отлагательства случаях, предварительный судебный контроль заменяется последующим, Закон о полиции допускает проникновение в жилые помещения помимо воли проживающих в них граждан без получения судебного решения. Правда, на сотруднике полиции лежит обязанность уведомить прокурора в течение 24 часов о данном факте, но о судебном контроле за обоснованностью ограничения конституционного права на неприкосновенность жилища забыто. Вызывает, кроме того, резкую критику возможность вхождения полиции в жилое помещение для установления обстоятельств несчастного случая. Понятие и критерии последнего в Законе не определены, и если обстоятельства несчастного случая требуют расследования, такая неопределенность может послужить причиной незаконных действий полиции. В заключение отметим, что попытка «перетащить» частично нормы уголовно-процессуального законодательства в Закон о полиции не увенчалась и не могла увенчаться успехом. Такой подход к правовому регулированию деятельности полиции привел к неоправданным повторам и искажениям норм УПК РФ, а также правовым противоречиям. Вряд ли такие правовые преобразования смогут повысить эффективность деятельности полиции.
