(Диченко А. А., Колесников К. А.) («Юридический мир», 2011, N 12)
АНТИНАРКОТИЧЕСКИЙ ЗАКОН КИТАЙСКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ КАК ПРАВОВАЯ БАЗА НАЦИОНАЛЬНОЙ АНТИНАРКОТИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ
А. А. ДИЧЕНКО, К. А. КОЛЕСНИКОВ
Диченко Александра Андреевна, ведущий научный сотрудник отдела проектов в сфере международного сотрудничества ФГБУ «Научно-исследовательский центр ФСКН России».
Колесников Константин Александрович, начальник правовой группы ФГБУ «Научно-исследовательский центр ФСКН России».
В статье описывается опыт Китая в сфере борьбы с наркотиками, проводится анализ принятого в декабре 2007 г. Антинаркотического закона Китайской Народной Республики и дается обзор связанной с ним правоприменительной практики. Авторы статьи делают вывод о необходимости изучения опыта данной страны при формировании российской антинаркотической модели.
Anti-drug law of the people’s Republic of China as a legal basis of national anti-drug model A. A. Dichenko, K. A. Kolesnikov
The article describes experience of China in the sphere of struggle against drugs, makes analysis of «Anti-drug Law of the People’s Republic of China» of december 2007 and makes a review of law-application practice related to it. The authors of the article make a conclusion on the necessity of study of experience of this country information of Russian anti-drug model.
Key words: China, Anti-drug law, drug menace, drug addiction, drug control, anti-drug model.
Проблема наркомании в Китае имеет весьма длительную историю. Во второй половине XIX — начале XX в. эта страна пережила настоящий бум потребления опия, связанный с деятельностью европейских и американских торговцев, который охватил практически все слои населения и стал настоящей угрозой безопасности страны. Современная наркоситуация в КНР напоминает события полуторавековой давности, когда усиление экономической открытости страны влечет за собой всплеск потребления наркотических веществ и числа преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. По данным Госдепартамента США, в 2006 г. в Китае насчитывался 1,16 млн. зарегистрированных наркоманов (согласно неофициальной статистике эта цифра может достигать 15 млн.) <1>. Осознавая необходимость решительных мер и опираясь на существующий положительный опыт, правительство Китая ведет активную борьбу с наркотиками, создавая для нее актуальную и всеобъемлющую законодательную базу. ——————————— <1> International narcotics control strategy report. Bureau of international narcotics and law enforcement affairs. United States department of state. 2008. URL: http:// www. state. gov/ p/ inl/ rls/ nrcrpt/ 2008/ vol1/ html/ 100780.htm.
Создание правовой основы для борьбы с наркоугрозой в Китае уходит своими корнями в XVIII в., когда императоры Поднебесной осознали, что обычай курения опиума, получивший повсеместную популярность с подачи голландцев, перерастает в национальную проблему, и ввели запретительные меры на опиекурение и содержание опиумных курилен. В 1729 и 1799 гг. императоры династии Цин издают декреты о полном запрете на торговлю и потребление опиума. Однако такие меры не имели большого успеха, так как в конце XVIII — начале XIX в. Британская империя, а впоследствии Франция и США осуществили мощную экспансию на рынок Китая, решив расширить экспорт в эту страну за счет опиума, поставляемого из Индии. Поражение Китая в «опиумных войнах» приводит к тому, что масштабы потребления этого наркотика принимают угрожающий характер, происходит массовая наркоманизация населения, в результате которой резко снижается численность населения страны. По некоторым данным, в 1842 г. население империи составляло 416 118 200 человек, в 1881 г. — 369 183 000 человек <2>. ——————————— <2> Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона / К. К. Арсеньев и Ф. Ф. Петрушевский. СПб., 1890 — 1907. URL: http://www. brocgaus. ru/text/050/976.htm.
В начале XX в. Китай начинает осознавать необходимость противостояния распространению наркотиков. В 1909 г. в Шанхае созывается Международная комиссия по опиуму, послужившая отправной точкой в объединении стран мира против наркоугрозы. Поражение в войне с Японией, отчасти обусловленное большой численностью наркоманов среди солдат, стало еще одним «отрезвляющим» фактором, указавшим на необходимость активных мер в борьбе с наркоманией. Переломным моментом в истории засилья наркотиков стало революционное движение и образование в 1949 г. Китайской Народной Республики. Новое правительство предприняло целый ряд масштабных действий по выходу из сложившейся ситуации. Правовой основой борьбы с наркоманией и наркоторговлей стал «Циркулярный приказ о строгом запрете опиекурения». Благодаря тому что борьба с наркоманией стала массовым движением, за три года количество наркоманов с 20 млн. было практически сведено к нулю <3>. ——————————— <3> Jianhua Li, Toan H. Ha, Cunmin Zhang and Hongjie Liu. The Chinese government’s response to drug use and HIV/AIDS: A review of policies and programs. URL: http://www. harmreductionjournal. com/content/7/1/4.
Китай оставался страной, свободной от наркотиков, вплоть до конца 70-х годов XX в., когда курс «реформ и открытости» привел к созданию условий, приведших к превращению Китая в транзитный пункт транспортировки наркотиков из региона «Золотого треугольника». Как следствие и в самой стране стало стремительно расти число наркозависимых и преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических веществ. Правительство КНР в ответ на обострившуюся наркоситуацию приняло ряд нормативных актов, ставших правовой основой общегосударственных усилий по борьбе с наркоманией и наркоторговлей. Основными из этих документов являются Уголовный кодекс КНР, принятый в 1979 г. и пересмотренный в 1997 г., а также «Постановление о борьбе с наркотиками» (1990 г.). Данные правовые акты квалифицируют преступления, связанные с употреблением и распространением наркотиков, и устанавливают меры пресечения подобных правонарушений вплоть до пожизненного заключения и смертной казни. Потребление наркотических и психотропных средств регулируется более чем 30 законами, законоположениями и правилами, в числе которых можно назвать такие акты, как «Закон КНР о контроле за медикаментами» (1984 г.), «Порядок контроля за наркотическими веществами» (1987 г.), «Порядок контроля за психотропными веществами» (1988 г.). Принятие в 1995 г. таких законодательных актов, как «Порядок принудительного лечения наркоманов» и «Порядок контроля за медикаментами, предназначенными для лечения наркоманов», ознаменовало постепенный переход от жестких мер, направленных против лиц, вовлеченных в незаконный оборот наркотиков, к более комплексному пониманию проблемы и расширению мер по оказанию медицинской помощи наркозависимым. На сегодняшний день стратегия Китая в сфере контроля за оборотом наркотиков носит комплексный характер и охватывает следующие аспекты: включение борьбы с наркотиками в программу социально-экономического развития с созданием системы оперативной ответственности правительств всех ступеней; строгий контроль за потреблением, хранением и расходом наркотических и психотропных веществ, а также химических препаратов, из которых могут быть изготовлены наркотики; предупреждение и наказание преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков; лечение и восстановление здоровья наркоманов, их ресоциализация; просветительская деятельность в сфере потребления наркотических веществ и предупреждение потребления наркотиков среди молодежи и подростков; активное международное сотрудничество в области борьбы с наркоугрозой. Все эти действия предполагают активное участие всего китайского общества, а также дальнейшее совершенствование законодательной базы в данной сфере. В стремлении создать единый законодательный акт, охватывающий все аспекты борьбы с наркоманией и сопутствующими преступлениями, 29 декабря 2007 г. правительство Китая приняло Антинаркотический закон Китайской Народной Республики (вступил в силу 1 июня 2008 г.). Новый Закон четко прописывает механизм руководства действиями по борьбе с наркоугрозой, ответственность за работу которого ложится на Национальный антинаркотический комитет (National Narcotics Control Commission). Народные правительства на уровне уезда и выше, в свою очередь, имеют право учреждать антинаркотические комитеты для организации и координации борьбы с наркотиками на местном уровне. При этом борьба против наркотиков провозглашается обязанностью всего общества, в которой должны быть задействованы как правительство и государственные ведомства, общественные организации, предприятия, так и сами граждане. Закон предполагает включение органами местного самоуправления борьбы с наркотиками в планы социально-экономического развития и внесение соответствующих расходов в местные бюджеты. Большое внимание в новом Законе уделяется профилактике наркомании путем образовательной политики и просветительской деятельности на всех уровнях, начиная с народных правительств всех ступеней, профсоюзов, коммунистических объединений, разного рода организаций и предприятий, средств массовой информации и заканчивая местами массового посещения, школами, родителями и опекунами несовершеннолетних. Антинаркотический закон Китайской Народной Республики устанавливает строгий государственный контроль за наркотическими и психотропными веществами, используемыми в медицинских целях, а также их прекурсорами, вводит систему лицензирования и инспектирования научно-исследовательских работ с данными веществами, их производства, продажи, использования, хранения и транспортировки, импорта и экспорта. Особой статьей выделено право органов общественной безопасности на проверку граждан, личных вещей, товаров и транспортных средств в приграничных зонах и транспортных узлах, осуществление борьбы с контрабандой наркотиков таможенными органами и пресечение незаконной рассылки наркотических средств и их прекурсоров почтовой службой. Предполагается также формирование особых патрульных систем в местах массового отдыха населения. Эти меры позволяют создать эффективную и всеобъемлющую систему выявления преступлений, связанных с незаконной транспортировкой и распространением наркотических средств и веществ, служащих материалом для их изготовления, значительно снизить наркотрафик через китайскую границу. Большим шагом вперед стало определение наркоманов в рамках Антинаркотического закона как лиц, нуждающихся в особом лечении, реабилитации и ресоциализации, а также гуманизация методов борьбы с наркотической зависимостью. Хотя за органами общественной безопасности сохраняется право проведения тестирования (в том числе принудительного) на наличие наркотических веществ в организме, меры пресечения для лиц, страдающих наркоманией, претерпели изменения. Если ранее, в соответствии с «Порядком принудительного лечения наркомании», все лица, подверженные серьезной зависимости, в обязательном порядке направлялись на лечение в наркологические диспансеры, а в случае рецидива — в исправительно-трудовые учреждения, то согласно новому Закону наркозависимые лица могут проходить курс лечения в домашних условиях по фактическому месту жительства под надзором местных органов общественной безопасности. Срок такого лечения составляет три года. Принудительная изоляция в целях лечения наркозависимости предполагается лишь при условии отказа от реабилитации, серьезного нарушения правил во время прохождения лечения или в случае рецидивирующего употребления наркотических веществ. Закон налагает запрет на принудительную изоляцию беременных женщин, кормящих матерей и подростков, не достигших 16-летнего возраста. Срок принудительной изоляции устанавливается в 2 года с возможностью его продления либо сокращения на 1 год. Помимо собственно лечения наркотической зависимости, новый законодательный акт предполагает оказание психологической помощи наркозависимым, обучение их профессиональным навыкам и вовлечение в производственную работу за особое вознаграждение. Также налагается строгий запрет на применение телесных наказаний по отношению к пациентам исправительно-трудовых учреждений, унижение их достоинства, что имело место ранее. Дополнительным шагом на пути гуманизации антинаркотического законодательства стал запрет на дискриминацию лиц, проходящих лечение от наркомании, в плане трудоустройства, доступности образования, социального обеспечения и т. д. Государство также устанавливает требования по отношению к медицинским учреждениям, осуществляющим лечение наркозависимости, проводит инспектирование данных учреждений и надзор за ними. Еще одним аспектом деятельности по борьбе с наркотиками, затронутым в новом Законе, стало международное антинаркотическое сотрудничество. Закон постулирует реализацию международного антинаркотического сотрудничества на основе договоренностей, участником которых является Китайская Народная Республика, предполагающую обмен релевантными данными с органами общественной безопасности других стран, регионов и международных организаций. Ответственность за осуществление такого сотрудничества возлагается на Национальный антинаркотический комитет Китая. Антинаркотический закон Китайской Народной Республики, помимо прочего, консолидировал правовую базу случаев уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом и употреблением наркотических или психотропных веществ и их прекурсоров, а также нарушением государственных норм производства, торговли, транспортировки, импорта и экспорта данных веществ, ведения медицинской и реабилитационной деятельности в сфере лечения наркозависимости. Уголовная ответственность устанавливается и для сотрудников органов общественной безопасности за правонарушения, связанные с антинаркотической деятельностью, в том числе за незаконные действия в отношении наркозависимых. Антинаркотический закон уже имеет положительные итоги применения. Так, по данным Постоянной миссии КНР в ООН и других международных организаций, к концу декабря 2008 г. число наркозависимых в Китае составило 1,126 млн. человек, что несколько ниже показателей 2006 г. <4>. В целом эффективная политика в сфере наркоконтроля позволила снизить ежегодный рост числа наркоманов с 30% в 1990-х годах до 5,6% в 2008 г. <5>. ——————————— <4> URL: http://www. chinesemission-vienna. at/eng/. <5> China’s drug users grow at lower pace. Chinese Government’s official web portal. 2009. URL: http://english. gov. cn/2009-10/24/content_1448005.htm.
В 2009 г. в рамках реализации Антинаркотического закона и дальнейшего проведения государственной антинаркотической политики Национальный антинаркотический комитет создал восемь рабочих групп, деятельность которых охватывает следующие сферы: просвещение и образование, оперативно-следственная деятельность, лечение и реабилитация наркоманов, лечение и реабилитация наркоманов в рамках местной общины, контроль за наркотическими и психотропными веществами, контроль за веществами-прекурсорами, выявление источников зарубежного наркотрафика, а также уничтожение посевов опиума в соседних странах и замена их другими сельскохозяйственными культурами. В состав каждой рабочей группы входят представители различных министерств, а некоторые из них осуществляют активное взаимодействие с правительственными структурами иностранных государств. В целях усиления антинаркотической агитации Национальный антинаркотический комитет, пресс-служба Министерства внутренней безопасности и Фонд борьбы с наркотиками распространили около 1,2 млн. смс-сообщений о вреде амфетаминовых стимуляторов и провели другие массовые акции по рассылке сообщений на сотовые телефоны жителей Пекина и провинции Хунань. В Международный день борьбы против наркотиков центральные средства массовой информации довели до аудитории более 3000 информационных сообщений о контроле за незаконным оборотом наркотиков, в числе которых свыше 100 радио — и телерепортажей. Национальный антинаркотический комитет, Министерство культуры и Главное управление по делам промышленности и коммерции организовали серию образовательных и обучающих программ по антинаркотическому просвещению работников и управляющих местами массового досуга и отдыха. В целях профилактики наркомании министерства и ведомства просвещения, образования, общественной безопасности, общественного здоровья, социального обеспечения, юстиции, культуры, промышленности и коммерции, массовой информации, кино, телевидения и прессы совместными усилиями приступили к осуществлению национальной образовательной программы, охватывающей учебные заведения, местные сообщества, предприятия и организации, семьи, места общественного доступа и сельские поселения. В сентябре 2009 г. китайское правительство запустило программу регистрации и мониторинга лиц, употребляющих наркотики. В 2009 г. 47 000 наркозависимых прошли лечение в условиях общины, а 35 000 человек было охвачено программой реабилитации по месту проживания. В 2010 г. принудительную детоксификацию прошли свыше 173 000 человек. В период с 2008 по 2010 г. 68 000 наркозависимых полностью излечились от своего пагубного пристрастия <6>. Благодаря системе лечения внутри общины, принудительной детоксификации, реабилитации в рамках общины и на базе специальных учреждений, поддержке со стороны окружающих людей многие бывшие наркоманы смогли вернуться к полноценной жизни в обществе. ——————————— <6> International narcotics control strategy report. Bureau of international narcotics and law enforcement affairs. United States department of state. 2011. URL: http:// www. state. gov/p/inl/rls/nrcrpt/2011/vol1/156359.htm#china.
В стремлении воплотить в жизнь установки Антинаркотического закона Китай предпринял ряд мер по расширению и укреплению международного сотрудничества в сфере борьбы с наркотиками. В частности, было налажено более тесное сотрудничество с зарубежными коллегами в вопросах обмена информацией и разведданными, проведения следственных мероприятий, технического обеспечения и профессиональной подготовки. В сентябре 2009 г. Китай совместно с Таиландом провел восьмое двустороннее совещание по вопросам сотрудничества в сфере борьбы с наркотиками, а в декабре 2009 г. первое подобное совещание было проведено совместно с Вьетнамом. В феврале этого же года в Шанхае прошла торжественная церемония, посвященная 100-летию созыва первой Международной комиссии по опиуму, которая завершилась принятием декларации, призывающей страны мира добросовестно выполнять обязательства по борьбе с наркотиками. Помимо этого, Китай продолжает содействовать расширению Меморандума о взаимопонимании, подписанного совместно с Лаосом, Камбоджей, Таиландом, Вьетнамом, Бирмой (Юго-Восточная Азия) и Программой ООН по борьбе с наркотиками, регулярно участвует в конференциях и двусторонних совещаниях по антинаркотической проблематике, включая Международную конференцию правоохранительных органов по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и региональные целевые совещания. В ответ на усиливающуюся тенденцию поступления в Китай южноамериканского кокаина власти страны также предпринимают попытки установить более тесное сотрудничество с правоохранительными органами Южной и Центральной Америки. Интересным представляется участие КНР в деятельности Восточно-азиатской международной региональной конференции по проблеме борьбы с наркотиками. Страны-участницы и наблюдатели данной международной организации разворачивают программу по контролю за учеными-химиками, которые подозреваются в причастности к незаконному производству наркотических веществ. Многие из этих ученых являются выходцами из Китая, имеющими опыт в массовом производстве амфетамина. В целом деятельность Китая в противостоянии наркомании и связанной с ней преступности имеет весьма положительные результаты, и это говорит о необходимости учитывать данный опыт при построении российской антинаркотической модели, ведь в нашей стране наркомания окончательно превратилась в общенациональную проблему, несущую прямую угрозу государству. В своем выступлении 18 апреля 2011 г. на заседании Госсовета Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, подчеркнул: «Наркомания — угроза глобального характера, она, к сожалению, распространилась по всей территории нашей страны, распространилась, конечно, не сегодня и не за последние несколько лет. По экспертным оценкам, у нас не менее двух с половиной миллионов человек употребляют наркотики. Это страшная цифра, конечно… У нас на 1 января число зарегистрированных потребителей наркотиков составляло 650 тысяч, но по оценке экспертов, их реальное количество такое, как я назвал, и это проблема, которой должны будут заниматься не только в настоящее время. Очевидно, что борьба с этой проблемой рассчитана на достаточно длительную перспективу». На заседании президиума Госсовета, посвященном борьбе с распространением наркотиков среди молодежи, прошедшем 18 апреля 2011 г. в Иркутске, директор Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков В. П. Иванов озвучил комплексную систему мер, построенную на базе Государственной стратегии антинаркотической политики, которая может стать новой российской антинаркотической моделью. Он отметил: «Утвержденная в июне прошлого года Стратегия государственной антинаркотической политики однозначно нацеливает государство и общество на формирование новой комплексной антинаркотической политики… Принятая в нашем обществе в начале 90-х годов правовая модель не обеспечивает мотивацию наркозависимых к восстановлению своего статуса здорового и нормального члена общества. Действующее административное преследование функционирует в логике лишь наказания наркопотребителя, а не побуждения его к лечению. В этих условиях общество само изобретает механизмы борьбы с наркоманией, которые не укладываются в рамки действующего права. Как следствие упоминалось дело Бычкова, да и десятки аналогичных случаев по всей стране». Таким образом, представляется необходимым и важным через анализ законодательства и правоприменительной практики зарубежных стран, в том числе опыта международного сотрудничества различных международных региональных организаций, создать новую российскую антинаркотическую модель, учитывающую мировой опыт борьбы с наркоугрозой.
