(Волков Ю. В.) («Правовые вопросы связи», 2007, N 1)
ОТДЕЛЬНЫЕ СУБЪЕКТЫ ТЕЛЕКОММУНИКАЦИОННОГО ПРАВА
Ю. В. ВОЛКОВ
Волков Ю. В., доцент кафедры информационного права и естественнонаучных дисциплин Уральской государственной юридической академии.
Понятие субъекта телекоммуникационной сферы, его правовой статус до настоящего времени не сформирован. Телекоммуникационная сфера, развивающаяся динамично последнее десятилетие, нуждается в четкой формулировке определяющего субъекта. Традиционное выделение отрасли права на основании предмета и метода дополняется современными исследователями, придающими субъекту определяющее значение при формировании отрасли права <1>. С практической позиции точное определение субъекта, его правового статуса имеет значение как для правовой сферы, так и для экономического развития. ——————————— <1> См.: Архипов С. И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб., 2004.
В этой связи отрасли права вырабатывают собственные определения, которые, с одной стороны, позволяют наиболее точно определить явление, кратко, одной фразой, словом, передать его функциональную сущность и правовой статус, с другой — способствуют разграничению правоотношений. Однозначно узнаваемые субъекты: истец, ответчик в гражданском процессе, работодатель и работник в трудовом праве и др. Законодательство в каждой сфере экономической деятельности также использует специальные термины для локализации понятий. В частности, в сфере железнодорожного транспорта понятие специального субъекта отражается терминами: пассажир, грузоотправитель, грузополучатель <2>. ——————————— <2> Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169.
Экономические показатели и концептуальные документы <3> свидетельствуют о формировании телекоммуникационного рынка, понятие телекоммуникаций прочно закрепилось в международном законодательстве, постепенно вводится в оборот и российскими законами. Однако действующее законодательство <4> содержит общую классификацию субъектов в сфере связи, не выделяя телекоммуникационную сферу: ——————————— <3> Концепция развития рынка телекоммуникационных услуг РФ, Концепция развития рынка телекоммуникационного оборудования Российской Федерации на 2002 — 2010 годы // [Электронный ресурс]: http://www. minsvyaz. ru/site. shtml. <4> Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» // СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2895.
оператор связи — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги связи на основании соответствующей лицензии; оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования, — оператор, который вместе с аффилированными лицами обладает в географически определенной зоне нумерации или на всей территории Российской Федерации не менее чем двадцатью пятью процентами монтированной емкости либо имеет возможность осуществлять пропуск не менее чем двадцати пяти процентов трафика; оператор универсального обслуживания — оператор связи, который оказывает услуги связи в сети связи общего пользования и на которого в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, возложена обязанность по оказанию универсальных услуг связи; организация связи — юридическое лицо, осуществляющее деятельность в области связи в качестве основного вида деятельности. Деление отрасли в соответствии с Федеральным законом «О почтовой связи» <5> на почтовую и электросвязь (телекоммуникации) позволяют выделить почтовых субъектов, а именно: ——————————— <5> Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ «О почтовой связи» // Российская газета. 1999. 22 июля.
операторы почтовой связи — организации почтовой связи и индивидуальные предприниматели, имеющие право на оказание услуг почтовой связи; организации почтовой связи — юридические лица любых организационно-правовых форм, оказывающие услуги почтовой связи в качестве основного вида деятельности; организации федеральной почтовой связи — организации почтовой связи, являющиеся государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Оставшиеся в качестве специальных субъектов операторы и организации по смыслу приведенных Законов относятся к телекоммуникационной сфере. Уточнить соотношение понятий «оператор» и «организация» позволяет анализ терминов по словарям. Организация в одних случаях — строение, устройство; совокупность людей, объединенных для достижения общей цели, с распределенными обязанностями <6>; в других — планомерное, продуманное устройство либо общественное или государственное учреждение <7>. Применение Федеральным законом «О связи» термина «организация» двоякое: с одной стороны, согласно приведенному выше определению, в качестве субъекта предпринимательской деятельности, с другой — как процесс. ——————————— <6> Словарь иностранных слов. 18-е изд. М., 1989. С. 358. <7> Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 22-е изд. М., 1990. С. 456.
Общими признаками для всех субъектов является наличие регистрации в качестве субъекта предпринимательской деятельности, способного иметь гражданские права и обязанности. Наличие разных типов понятия «субъект»: оператор и организация, требует дополнительного анализа понятий. Начнем с понятия организация. Оно, с определенного рода допущением, обозначает юридическое лицо, главным признаком которого является осуществление деятельности в области связи в качестве основного вида деятельности. Что касается понятия «организация связи», оно в дальнейшем законодателем не развивается ни в Законе «О связи», ни в отраслевых подзаконных актах. Данное понятие, оставаясь в обороте как архаизм, в целом утратило свое значение в качестве правовой категории. Другим существенным моментом является наличие в Законе «О связи» понятия «организация» в ином смысле, а именно: как деятельность, процесс упорядочения чего-либо. Отраслевое законодательство в сфере связи или телекоммуникации не содержит определение понятия «основной вид деятельности». Рассматривая источники возможных аналогий, приведем пример отрасли энергетики, где под основной деятельностью организаций понимается деятельность, при осуществлении которой сумма выручки от реализации составляет не менее 70% от общей суммы выручки от реализации <8>. ——————————— <8> Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» // Российская газета. 1999. 1 июля.
В связи с этим основной акцент в развитии правового статуса субъекта телекоммуникационной сферы должен быть сделан на понятие «оператор», происходящее от латинского operator — действующий. Из многообразия толкований понятия «оператор» применительно к телекоммуникациям более всего подходит значение специалист, управляющий сложной машиной (ЭВМ) <9>. Приведенная классификация операторов дополняется подзаконными актами. В частности, Правила присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия <10> для классификации операторов используют другой, функциональный признак, а именно: тип сети (сеть междугородной и международной телефонной связи, сеть зональной телефонной связи, сеть местной телефонной связи). В результате анализа возможно выделение дополнительно подгрупп специальных субъектов в группе операторов: ——————————— <9> Ожегов С. И. Словарь русского языка: 70000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 22-е изд. М., 1990. С. 452. <10> Постановление Правительства РФ от 28 марта 2005 г. N 161 «Об утверждении Правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия» // СЗ РФ. 2005. N 14. Ст. 1243.
оператор сети междугородной и международной телефонной связи; оператор сети зоновой телефонной связи; оператор сети местной телефонной связи; оператор сети передачи данных; оператор сети телеграфной связи. Неточность формулировок подгрупп операторов и отсутствие единого критерия для классификации также ставят вопрос о необходимости доработки в законодательстве норм дефиниций. Аналогичных выводов о неточности понятия «оператор, занимающий существенное положение в сети связи общего пользования» придерживается Е. К. Волчинская, отметившая это еще на стадии проекта Закона <11>. Действительно данное определение включает как функциональные элементы понятия, так и экономические показатели, относящиеся к части телекоммуникационной сферы. Разделение операторов на занимающих существенное положение и не занимающих существенное положение более соответствует не правовой, а экономической сфере, в которой оцениваются натуральные (количественные) и стоимостные показатели. Соответственно данная норма более соответствует антимонопольному законодательству, что ограничивает ее применение в телекоммуникационной сфере. ——————————— <11> Волчинская Е. К. О проекте новой редакции Федерального закона «О связи» // Сборник материалов «ИНФОРУМА-5» — 5-й Всероссийской конференции «Информационная безопасность России в условиях глобального информационного общества» / Под общ. ред. А. В. Жукова. М., 2003. С. 123.
В управленческом сегменте телекоммуникационной сферы широко применяется также деление операторов на «старых» и «новых»; «традиционных» и «новых»; на «операторов» и «признанных операторов». Например, Концепция развития рынка телекоммуникационных услуг РФ содержит следующие определения: традиционный оператор связи — оператор связи, созданный на базе государственных предприятий связи в результате процесса их приватизации и реорганизации; новый оператор связи — индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, получившие лицензию на оказание услуг связи после 1990 г., при этом ранее не оказывавшие услуги связи на сети связи общего пользования. Подобные определения не отражают правовую природу и функциональную сущность субъектов. Еще одним термином — «провайдер», происходящим от английского предусматривать, поставлять, снабжать, обеспечивать <12>, обозначают телекоммуникационный субъект. Термин «провайдер» в большей мере соответствует понятию исполнитель (поставщик) услуг (см. гл. 39 ГК РФ). ——————————— <12> Англо-русский словарь с транскрипцией / Под общ. ред. И. В. Мироновой. 2-е изд. СПб., 2004. С. 444.
Предлагаемый А. Ю. Рокотяном вариант классификации операторов интернет-услуг содержит две группы <13>: ——————————— <13> См.: Рокотян А. Ю. Как упорядочить взаимоотношения операторов на российском рынке интернет-услуг // Вестник связи. 2004. N 2. С. 88.
1) операторы доступа в Интернет, обеспечивающие передачу данных в сети Интернет с целью организации связи пользователей сети Интернет между собой и с представленными в Интернете ресурсами и службами, т. е. телекоммуникационные операторы; 2) операторы контент-ресурсов, под которыми понимаются компании (не обязательно операторы связи), деятельность которых направлена на информационное наполнение сети Интернет и предоставление конечным пользователям услуг информационного характера и иных сервисов, не являющихся в общем случае услугами связи. Рассмотренный вариант классификации содержит основополагающий критерий — разделение субъектов в зависимости от выполняемых функций в процессе информационной и телекоммуникационной деятельности. В результате возможно выделение группы — телекоммуникационные операторы. Вторая группа в большей степени соответствует определению оператора информационной системы — гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных <14>. ——————————— <14> Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Парламентская газета. 2006. 3 авг.
Таким образом, определяющим критерием классификации субъектов в телекоммуникационной сфере необходимо считать телекоммуникационную деятельность, т. е. производство телекоммуникационной инфраструктуры или услуг. В соответствии с выбранными критериями можно дать следующее определение. Телекоммуникационный оператор — субъект, независимо от организационно-правовой формы осуществляющий создание или управление объектом телекоммуникационной инфраструктуры в собственных целях, в интересах иных лиц, а также в целях оказания услуг пользователю оконечного устройства. Практическое значение понимания правового статуса телекоммуникационного оператора представляется в более точном определении прав и обязанностей в договорах оказания услуг и присоединения.
