(Грохотов А. Н.) («История государства и права», 2010, N 3)
НАСЛЕДИЕ И. А. ИЛЬИНА И ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
А. Н. ГРОХОТОВ
Грохотов Александр Николаевич, магистр второго года обучения кафедры конституционного права Курского государственного технического университета.
В настоящей работе исследуется влияние работ русского философа и правоведа Ивана Александровича Ильина на процесс создания вертикали власти, сильного и эффективного государства в современной России.
Ключевые слова: государство, президент, вертикаль власти, федерация и ее субъекты.
Heritage OF I. A. Il’in and centralization of power in contemporary Russia A. N. Grokhotov
The present article studies influence of the works of Russian philosopher and lawyer Ivan Aleksandrovich Il’in on the process of creation of vertical executive structure, strong and efficient state in contemporary Russia.
Key words: state, president, vertical executive structure, federation and its subjects.
Начало 2000-х было ознаменовано поворотом государственной власти в сторону усиления консервативного вектора развития государства. Огромная роль в проводимых за последние девять лет реформах принадлежит трудам русского философа, правоведа Ивана Александровича Ильина. Многие отмечали упоминание имени русского философа Ивана Ильина в ежегодных посланиях Президента В. В. Путина Федеральному Собранию. Председатель Конституционного Суда В. Зорькин сказал, что воспринял это как «ориентир, стратегическое направление движения на долгие годы». «Ильин — это отец российской стратегии сильного государства, основанного на праве, рациональной экономике и гуманизме; государства, не вмешивающегося в личную жизнь граждан, но определяющего приоритеты и направления развития страны» <1>. ——————————— <1> Можегов В. Владимир Путин как последователь Ивана Ильина? URL: www. rusk. ru/st. php? idar=103317.
На протяжении первого постсоветского десятилетия в качестве парадигмы государственного развития установилась либеральная фикция невмешательства и самоограничения государства, роль последнего объяснялась в строгом соответствии с теорией «ночного сторожа». Что, по сути, приводило к установлению слабой власти. В какой-то степени это объяснялось предшествующей борьбой со сверхцентрализованной государственной властью советского типа. И. А. Ильин отмечает, что в истории народов государственная власть нередко преувеличивала свое призвание и свою сферу действия; она направляла свою энергию к неверным целям, попирала свои правовые формы и злоупотребляла своею мощью. Это вызывало протест и борьбу. Но борьба эта, движимая страстями — открытым честным возмущением и личным честолюбием, — не только стремилась умерить преувеличения, исправить заблуждения, прекратить бесправие и злоупотребления исторической власти, но и расшатывала и ослабляла самую власть. Борьба за «новую», «лучшую» государственность вела к подрыву самой государственной организации. Создавали не просто «лучшую власть», а слабую власть, бессильную, беспомощную, раздробленную. Опасаясь злоупотребления властью, обессиливали самую власть, а вместе с тем подрывали и внутренний порядок, и внешнюю обороноспособность государства. Придумывали такие формы власти, которые затрудняли и волевую концентрацию, и принятие решений, и проведение их в жизнь. Вводили в государственное устройство всевозможные поправки, не замечая того, что эти поправки подтачивают действие власти, но не обеспечивают ни от безвластия, ни от ошибочных целей, ни от злоупотреблений <2>. И далее И. А. Ильин называет условия, при которых наличие слабой власти можно признать допустимым. К таковым им были отнесены следующие условия: ——————————— <2> Ильин И. А. Наши задачи. Собр. соч. Т. 2. Книги 1, 2. М.: Русская мысль, 1993. С. 2.
1) малый размер государства; 2) малочисленность населения; 3) обилие средств сообщения; 4) слабая дифференциация страны; 5) свобода от великодержавных задач; 6) высокий уровень правосознания; 7) отсутствие военной угрозы <3>. ——————————— <3> Там же. С. 3.
Даже без детального анализа отчетливо видно, что Россия не может иметь слабую власть, в силу ее губительности в контексте российских реалий. Слабая российская власть 90-х прошлого века проявила себя во всей красе: рост сепаратизма, разрушение экономики, социальное расслоение, неисполнение социальных обязанностей самим государством — вот неполный перечень «достижений» слабой, либерально настроенной власти. Одним из главных направлений внутренней политики в сфере государственного управления в начале 2000 г. Президента Путина стало усиление вертикали власти. Под последней необходимо понимать процесс централизации государства, усиление государственной власти. На смену принципа «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить» пришел принцип централизации и усиления государственности. Тринадцатого мая 2000 г. Президент Российской Федерации издал Указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» <4>. Вместе с Указом было утверждено Положение о полномочном представителе и перечень федеральных округов. Последних образовывалось семь: Центральный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ, Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ. Данные институты, как следует из вышеобозначенного Указа, вводились в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. ——————————— <4> Указ Президента РФ от 13 марта 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Российская газета. 2000. 16 мая.
Как известно, региональное управление проявляется в двух формах: 1) непосредственное управление федерального центра регионами; 2) управление, осуществляемое региональными органами власти. Введение института полномочного представителя Президента Российской Федерации в какой-то степени увеличивало роль первой формы. Необходимо понять, почему Президент пошел на такой шаг. Основной причиной, по всей видимости, является сформировавшийся за 90-е годы прошлого века политический хаос в субъектах РФ, функциональный паралич, с одной стороны, вседозволенность региональной власти — с другой. Стоит, однако, отметить, что в полномочия постоянных представителей не входит функция прямого управления. Они вправе составлять аналитические отчеты о динамике развития региона, разрабатывать и предлагать Президенту программы социально-экономического развития округа. Тем самым Президент, по всей видимости, хотел получить реальную картину дел в регионах, без губернаторских приписок и прикрас. Необходимость централизации власти вытекала из опасности дальнейшей эскалации сепаратизма. А последнее, в свою очередь, было обусловлено врожденными пороками Российской Федерации. Ущербность федеративных отношений также описывал И. А. Ильин: «Латинское слово «федус» означает договор и союз и, далее, — порядок и закон. В науке государственного права федерацией называется союз государств, основанный на договоре и учреждающий их законное, упорядоченное единение. Значит, федерация возможна только там, где имеется налицо несколько самостоятельных государств, стремящихся к объединению. Федерация отправляется от множества (или, по крайней мере, от двоицы) и идет к единению и единству. Это есть процесс отнюдь не центробежный, а центростремительный» <5>. ——————————— <5> Ильин И. А. Наши задачи // Ильин И. А. Собр. соч. Т. 2. Книги 1, 2. М.: Русская мысль, 1993. С. 70.
Как мы могли наблюдать, политические отношения между федеральным центром и субъектами РФ не носили центростремительного характера. То есть федерация не выполняла своей главной функции. Ильин отмечает, что «федерация не расчленяет (не дифференцирует, не разделяет, не дробит), а сочленяет (интегрирует, единит, сращивает). Исторически это бывало так, что несколько малых государств, уже оформившихся политически и попытавшихся вести независимую жизнь, убеждались в том, что внешние опасности и внутренние трудности требуют от них единения с другими такими же государствами — сочленения, сращения, интеграции. И вот они образовывали единое государство, заключая друг с другом договор о том, в чем именно будет состоять это единение и в каком законном порядке оно будет осуществляться. Это единение обычно провозглашается как «вечное». Таково типичное возникновение классического федеративного государства: снизу — вверх, от малого — к большому, от множества — к единству; это есть процесс политического срастания, т. е. целесообразное движение от разрозненности ко взаимопитающему единению. Иными словами, естественный процесс создания федерации ведет к единению государства. В первое постперестроечное десятилетие в России мы наблюдали диаметрально противоположные процессы. Проведение Президентом Путиным первого этапа построения вертикали власти привело к некоторому снижению сепаратизма, позволило получать более достоверную информацию о происходящих в регионах политических и социальных процессах. Однако, как показали трагические события в Беслане, региональная власть несостоятельна и не подотчетна народу, ее избравшему. После чего логически последовала дальнейшая централизация власти. Глава субъекта РФ до декабря 2004 г. избирался гражданами России, проживающими на территории соответствующего субъекта РФ, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по мажоритарной избирательной системе. Глава региона избирался на срок не более пяти лет и не мог избираться на указанную должность более двух сроков подряд (хотя для некоторых субъектов РФ было сделано исключение). В соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» процедура вступления в должность главы субъекта выглядит следующим образом. Не менее чем две кандидатуры представляются полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе руководителю Администрации Президента, рассматривающему и представляющему данные кандидатуры главе государства, который и вносит одну из них для «наделения полномочиями» в законодательный орган субъекта РФ. Затем, в связи с тенденцией укрепления партийной системы, к данному процессу законодательно были подключены политические партии, победившие на региональных выборах. В настоящий момент политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число депутатских мандатов, вправе инициировать рассмотрение указанным органом предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Отдельно стоит отметить положение, согласно которому после трехкратного отклонения кандидатуры на должность главы субъекта Российской Федерации, внесенного Президентом, последний имеет право роспуска регионального органа законодательной власти. Данные преобразования напрямую вытекали из положений трудов Ильина. Последний крайне критично относился к выборам на региональном уровне. «Государственный строй новой России должен быть по форме унитарным, а по духу федеративным. Единство державы и центральной власти не может зависеть от согласия многих отдельных самостоятельных государств (областных или национальных); это развалит Россию», — отмечал И. А. Ильин <6>. ——————————— <6> Там же. С. 72.
Систему так называемого назначения неоднократно критиковали за неконституционность и недемократичность. Поэтому, прежде всего, рассмотрим легитимную сторону дела. Согласно п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов <7>. Соответственно, Президент РФ имел легальные полномочия на внесение изменений в систему формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Таким законом является ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где нашли место те изменения системы, которые изначально излагались в Указе Президента <8>. Также стоит отметить, что в Постановлении Конституционного Суда от 21 декабря 2005 г. Суд признал установленный порядок наделения гражданина России полномочиями главы субъекта РФ не противоречащим Конституции, констатировав, что представление главой государства кандидатуры губернатора региональному парламенту не нарушает принцип разделения властей и обеспечивает его сбалансированность как по горизонтали, так и по вертикали <9>. Таким образом, данную реформу нельзя называть неправовой. ——————————— <7> Конституция Российской Федерации. М.: ИНФРА-М, 2009. <8> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 19 октября. <9> Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 1.
Теперь рассмотрим усиление вертикали власти в политико-практической плоскости. Стоит сказать, что с политической точки зрения можно говорить о неком усилении авторитарного начала российской государственности как вынужденной меры. Некое стремление к авторитаризму также можно отнести к наследию И. А. Ильина. Он отмечает: «Вся задача наша будет состоять на первых порах в том, чтобы сократить возможно более период неизбежного хаоса, который разольется в России после падения тоталитарного коммунизма. Нелепый и жизненно зловредный зажим был слишком длителен; террор, применявшийся им, был слишком жесток и беспощаден; несправедливость была безмерна; насилие было вызывающе; ставка все время делалась на бессовестных садистов, которые покупали подлецов, заговаривали глупцов и искореняли драгоценных русских людей. Негодование «загонялось внутрь»; протесты заливались кровью. Как только люди почуют, что «режиму конец», так все закипит. В чем выразится это «кипение»? Стоит ли это описывать? Одно можно сказать: искоренение лучших русских людей — оставляло жизнь и свободу худшим; система страха, пресмыкательства, лжи, лести и насилия снижала систематически нравственный уровень и вызывала на поверхность душ древние осадки жестокости, наследие татар. Надо предвидеть страшное, такое, чего не остановят никакие уговариватели, что окажется непосильным для всех непротивленцев как таковых. Сократить период самочинной мести, бесчинной расправы и соответствующего нового разрушения сможет только национальная диктатура, опирающаяся на верные войсковые части и быстро выделяющая из народа наверх кадр трезвых и честных патриотов. Попытка же немедленно ввести «демократию» затянет это хаотическое кипение на непредвиденное время и будет стоить жизни огромному количеству людей, как виновных, так и невинных. Кто этого не желает, тот должен требовать немедленной национальной диктатуры» <10>. ——————————— <10> Ильин И. А. Наши задачи // Ильин И. А. Собр. соч. Т. 2. Книги 1, 2. М.: Русская мысль, 1993. С. 23.
Либеральная демократия с практически неизбежной олигархической доминантой не способна к эффективному управлению, выполнению государственных функций, сохранению целостности государства. Трагичность государства — «ночного сторожа» Россия ощущала все последнее десятилетие XX в.: «шоковая терапия», разрушение экономики, сепаратизм Чечни и других национальных республик, невыплата зарплат, пенсий, других социальных обязательств государства — вот неполный перечень последствий государственной деградации. Одной из главных проблем постсоветской России стал упадок активности населения, отчужденность и социальная апатия. И об этом предупреждал И. А. Ильин: «Не подлежит никакому сомнению, что Россия сможет возродиться и расцвести только тогда, когда в это дело вольется русская народная сила в ее лучших персональных представителях, — вся, сколько ее есть. Эту ставку на свободную и благую силу русского народа должен сделать будущий диктатор. При этом качеству и таланту должна быть открыта дорога вверх с самого низа» <11>. ——————————— <11> Там же. С. 22.
Именно поэтому Ильин говорил о необходимости установления национальной диктатуры (авторитаризма) как перехода к творческой демократии. Построение «вертикали власти» является краеугольным камнем национальной диктатуры в современной России. Усиление централизации было необходимо ради сохранения целостности государства, нейтрализации сепаратистских тенденций, наведения элементарного порядка в регионах. Стоит признать, что цель по стабилизации государственности в период с 2000 по 2008 г. выполнена, повышена эффективность государственного управления. В то же время важно отметить назревшую необходимость перехода к последующему этапу генезиса российской государственности — этапу развития. И это в полной мере относится к региональному управлению. Принципы дальнейшего развития определены И. А. Ильиным: «Все государственные дела должны быть разделены на две категории: центрально-всероссийские, верховные, и местно-автономные, низовые. К первым должны принадлежать все дела общегосударственные, единые для всех, субстанциальные для России как великой державы. Ко вторым — все остальные. Делами первой должен ведать сильный, авторитетный центр (отнюдь не исключающий народного представительства и питаемый свободным всенародно-корпоративным духом). Делами второй категории должны ведать органы, работающие в согласии с децентрализованными, местными органами центра (что обеспечит им органическую поддержку центральной власти). Должна быть найдена форма государственного устройства, при которой низовая сила будет вовлекаться в работу авторитарного центра, а авторитарный центр будет иметь возможность влить свою оздоровляющую силу в то низовое место, которое потребует этого своею слабостью или своим расстройством. В этом органическом единении важнее всего, чтобы сильная власть верно соблюдала меру своего проявления: все, что может делаться нецентрально, должно совершаться автономно; сила центра не должна подавлять автономное творчество людей и корпораций; но в час необходимости свободные люди и автономные корпорации должны получать опору и оздоровление из сильного центра. Тогда сильная власть окажется примиримою со свободною деятельностью народа» <12>. Конечно, нельзя сказать, что существующая государственная модель в России полностью соответствует той, которую предложил Иван Ильин. Но главное заключается в соответствии вектора развития государства, духа реформ и преобразований концепции русского консерватизма, изложенного в том числе и Иваном Александровичем Ильиным. ——————————— <12> Там же. С. 75.
В настоящий исторический период важно разработать механизмы, которые будут способствовать проявлению инициативности субъектов РФ. Необходимо на практике реализовывать теорию корпоративного федерализма — системы, при которой функционирует вертикальная прямая и обратная связь между федеральным центром и регионами, а также горизонтальное взаимодействие между субъектами РФ. В первом случае речь идет о более тесном взаимодействии федеральных и региональных органов власти по вопросам совместного ведения, разработки социально-экономических программ. Во втором — об эскалации сферы сотрудничества органов власти субъектов РФ в части социально-экономического партнерства, заключения и реализации соглашений по взаимодействию в различных сферах общественных отношений. В том случае, если действующая ныне система будет подвержена стагнации, запустится процесс деградации региональной власти, утраты ею самостоятельности, опоры в принятии решения исключительно на федеральный центр, что, в свою очередь, ведет к неэффективности регионального управления с последующим кризисом всей вертикали власти. Таким образом, наследие Ивана Александровича Ильина стало квинтэссенцией реформ В. В. Путина по построению вертикали власти и централизации государства. Естественно, идеи философа не воплотились в полной мере, что объясняется продолжительностью и незавершенностью создания сильного, эффективного государства. Переход от национальной диктатуры к творческой демократии потребует времени и усилий всей нации.
