(Чиненова А. А.) («Предпринимательское право», 2012, N 4)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКСПОРТА ГАЗА ПО СИСТЕМЕ МАГИСТРАЛЬНЫХ ГАЗОПРОВОДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. А. ЧИНЕНОВА
Чиненова Александра Александровна, аспирант кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.
В статье раскрываются особенности правового регулирования экспорта природного газа с территории РФ по системе магистральных газопроводов, а также описываются перспективы и проблемы данной сферы энергетического сектора.
Legal regulation of gas export through the gas pipeline system in the Russian Federation A. A. Chinenova
The paper describes the peculiarities of legal regulation of natural gas export from Russia through the gas pipeline system and discusses the prospects and issues of this energy sector.
Key words: export, natural gas, gas pipeline, energy, energy law.
Россия является одним из крупнейших мировых экспортеров природного газа и крупнейшим экспортером газа на европейском рынке (доля 27%) <1>. Экспорт газа в РФ является одной из основных статей дохода бюджета страны. Согласно данным за первый квартал 2012 г., доходы от экспорта газа увеличились в 1,3 раза — до 18,8 млрд. долл. В физическом выражении экспорт газа увеличился в первом квартале 2012 г. на 10% — до 53,7 млрд. кубометров <2>. ——————————— <1> URL: http://www. gazprom. ru/f/posts/30/035480/gazprom-ifrs-management-report-ru. pdf. <2> URL: http://www. morvesti. ru/news/index. php2news=14238.
В 2011 г. на европейском рынке было реализовано 150 млрд. кубометров природного газа <3>. ——————————— <3> URL: http://www. gazprom. ru/f/posts/30/035480/gazprom-ifrs-management-report-ru. pdf.
Правовые отношения в сфере экспорта газа регулируются как на международном, так и на внутригосударственном уровне. К международным актам в данной сфере можно отнести международные договоры с правительствами различных иностранных государств. Например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Белоруссия о регулировании цен (тарифов) на продукцию (услуги) в области транспорта, связи, электроэнергетики и газовой промышленности <4> (Минск, 13.04.1999); Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом министров Украины о дополнительных мерах по обеспечению транзита российского природного газа по территории Украины <5> (Киев, 04.10.2001); Соглашение между Правительством РФ и Правительством Турецкой Республики о поставках российского природного газа в Турецкую Республику через акваторию Черного моря <6> (Анкара, 15.12.1997). ——————————— <4> Бюллетень международных договоров. 1999. N 9. С. 65 — 66. <5> Бюллетень международных договоров. 2002. N 9. С. 12 — 17. <6> Бюллетень международных договоров. 1998. N 10. С. 52 — 54.
В таких соглашениях устанавливаются объемы поставок газа, его стоимость и иные существенные условия, а также указываются субъекты, уполномоченные на заключение и исполнение гражданско-правового договора поставки газа во исполнение международного соглашения <7>. Кроме того, в некоторых таких международных соглашениях регулируются и отношения по строительству трансграничных трубопроводов (например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Турецкой Республики о поставках российского природного газа в Турецкую Республику через акваторию Черного моря). ——————————— <7> Гудков И. В. Экспорт газа и строительство трансграничных трубопроводов: некоторые аспекты правового и договорного регулирования // Энергетика и право. Т. 1 / Под ред. П. Г. Лахно. М.: Издательство «Юрист», 2008. С. 367.
Деятельность по экспортированию газа относится к внешнеэкономической деятельности. Одним из основных нормативно-правовых актов в данной сфере является ФЗ от 08.12.2003 N 164 «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» <8> (далее — ЗОВТД). Основы регулирования экспорта газа заложены в Федеральном законе от 18.07.2006 N 117-ФЗ «Об экспорте газа» (далее — Закон об экспорте газа) <9>. Кроме того, и Таможенный кодекс Таможенного союза (глава 47) <10>, Налоговый кодекс РФ <11> и иные акты также регулируют экспорт газа. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 15.12.2003. N 50. Ст. 4850. <9> Собрание законодательства РФ. 24.07.2006. N 30. Ст. 3293. <10> Собрание законодательства РФ. 13.12.2010. N 50. Ст. 6615. <11> Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3824; Собрание законодательства РФ. 07.08.2000. N 32. Ст. 3340.
ЗОВТД определяет внешнеторговую деятельность как «деятельность по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью» и внешнюю торговлю товарами как «импорт и (или) экспорт». Согласно п. 28 ст. 2 ЗОВТД, под экспортом понимается вывоз товара с таможенной территории РФ без обязательства об обратном ввозе. Закон об экспорте газа, согласно ч. 1 ст. 1, определяет основы государственного регулирования экспорта газа исходя из необходимости защиты экономических интересов Российской Федерации, исполнения международных обязательств по экспорту газа, обеспечения поступления доходов федерального бюджета и поддержания топливно-энергетического баланса Российской Федерации. Принятие Закона об экспорте газа было направлено на решение таких задач, как снятие неопределенности в регулировании экспорта газа, стимулирование развития газовой отрасли, эффективное использование природных ресурсов, оптимизация и расширение трубопроводной системы, обеспечение максимального дохода от реализации газа на экспорт, предотвращение конкуренции на экспортных рынках между экспортерами российского газа <12>. ——————————— <12> Гладков А. А. Нужно ли принятие подзаконных актов к Закону «Об экспорте газа» // Энергетическое право. 2007. N 1; СПС «КонсультантПлюс».
Следует отметить, что Закон об экспорте газа применяется как к газу, транспортируемому в газообразном состоянии по системе магистральных газопроводов, так и к сжиженному природному газу, транспортируемому в специальных танкерах. Однако данный Закон не распространяется на газ, произведенный в соответствии с соглашениями о разделе продукции, которые были заключены до момента вступления в силу Закона об экспорте газа (ч. 2 ст. 2). Еще одним нормативно-правовым актом, регулирующим экспорт газа, является Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. (далее — Энергетическая стратегия), принятая распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р <13>. Данный документ устанавливает основные направления и перспективы развития энергетического сектора в целом и его экспортной составляющей в частности. Так, одной из задач, которую ставит Стратегия, является диверсификация товарной структуры экспорта энергоносителей за счет увеличения доли энергетических продуктов с высокой добавленной стоимостью в экспорте (сжиженный природный газ, газомоторное топливо, продукция газохимии). ——————————— <13> Собрание законодательства РФ. 30.11.2009. N 48. Ст. 5836.
Исключительное право на экспорт газа в РФ, как установлено в ст. 3 Закона об экспорте газа, принадлежит ОАО «Газпром» как организации — собственнику единой системы газоснабжения, а также его дочернему обществу — обществу с ограниченной ответственностью «ООО Газпром экспорт» (далее — ООО «Газпром экспорт»). Данное положение Закона об экспорте газа согласуется со ст. 26 ЗОВТД о возможности и порядке ограничения права на осуществление внешнеторговой деятельности путем предоставления исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров в качестве одной из мер нетарифного регулирования <14>. ——————————— <14> Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование / Под ред. П. Г. Лахно, Ф. Ю. Зеккера. М.: Издательская группа «Юрист», 2011. С. 995, 1006.
Существует позиция, что смысл законодательного закрепления исключительного права на экспорт газа состоит в следующем: недопущении снижения экспортных цен на газ, компенсации убытков ОАО «Газпром» и повышении эффективности выполнения международных обязательств России <15>. ——————————— <15> Гудков И. В. Указ. соч. С. 368.
До декабря 2011 г. ч. 3 ст. 26 ЗОВТД предусматривала, что исключительное право на экспорт отдельных видов товаров осуществляется на основе лицензии. На данный момент данное положение исключено из ЗОВТД, кроме того, были внесены правки в ч. 1 ст. 26 указанного Закона. Ограничение исключительного права на осуществление внешнеторговой деятельности путем предоставления исключительного права экспорта и (или) импорта сейчас осуществляется на основании решения Комиссии Таможенного союза, а в случаях, предусмотренных международными договорами, — Правительством РФ. Природный газ был включен в перечень товаров, при экспорте/импорте которых установлено исключительное право (п. 2.26 Единого перечня товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами — членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества в торговле с третьими странами и Положений о применении ограничений) <16>. Однако ч. 2 ст. 3 Закона об экспорте газа не была изменена и до сих пор предусматривает, что лицензии на осуществление исключительного права на экспорт газа выдаются в порядке, установленном законодательством РФ о внешнеторговой деятельности. ——————————— <16> Утверждено решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 27.11.2009 N 19, решением Комиссии Таможенного союза от 27.11.2009 N 132.
В доктрине существуют две позиции относительно толкования механизма реализации исключительного права на экспорт газа: ограничительная и расширительная <17>. При ограничительном толковании на экспорт может поставляться только газ, собственником которого является лицо, осуществляющее исключительное право (т. е. ОАО «Газпром», ООО «Газпром экспорт»). При расширительном толковании на экспорт может поставляться также газ независимых поставщиков при условии заключения ими договора комиссии или агентирования с субъектом исключительного права. Сторонники расширительного толкования основывают свою позицию на том, что Законом об экспорте газа не установлено ограничений в отношении права собственности на экспортируемый газ, а также ссылались на ч. 5 ст. 26 ЗОВТД, согласно которой ОАО «Газпром» как организация, которой предоставлено исключительное право на экспорт газа, должно совершать сделки по экспорту газа, основываясь на принципе недискриминации и руководствуясь исключительно коммерческими соображениями. Однако ЗОВТД в действующей редакции больше не содержит данного положения. ——————————— <17> Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование / Под ред. П. Г. Лахно, Ф. Ю. Зеккера. М.: Издательская группа «Юрист», 2011. С. 995, 1009.
На данный момент существуют два основных рынка сбыта российского газа: страны бывшего СССР (СНГ и Балтия) и страны Европы <18>. При этом ведущими покупателями являются Германия, Италия, Турция и Франция <19>. Существует два основных маршрута газопроводов из России в страны Западной Европы: основной — Южный коридор (через Украину, Словакию и Чехию), по которому транспортируется примерно 70% всего экспортируемого из России газа, и Северный коридор (через Белоруссию и Польшу) <20>. ——————————— <18> Гудков И. В. Указ. соч. С. 364. <19> Баранов В. Д. ОАО «Газпром» — некоторые проблемы реализации посткризисной глобальной стратегии // Юридический мир. 2011. N 3; СПС «КонсультантПлюс». <20> Гудков И. В. Экспорт газа и строительство трансграничных трубопроводов: некоторые аспекты правового и договорного регулирования. Энергетика и право. Т. 1 / Под ред. П. Г. Лахно. М.: Издательство «Юрист», 2008. С. 364 — 365.
Экспорт газа осуществляется в основном на основании долгосрочных контрактов поставки. Указанные контракты имеют ряд специфических условий. Например, выделяются суточные, месячные и годовые обязательства по поставке и отбору газа <21>. Устанавливается минимальное годовое количество газа — объем, который должен быть отобран и оплачен потребителем. Условие «бери или плати» обеспечивает стабильное гарантированное поступление выручки поставщику. Данное условие означает обязательство покупателя в течение срока действия контракта на регулярной основе платить поставщику за определенный объем газа вне зависимости от того, отбирает ли он это количество фактически <22>. ——————————— <21> Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование / Под ред. П. Г. Лахно, Ф. Ю. Зеккера. М.: Издательская группа «Юрист», 2011. С. 995, 1009. <22> Там же. С. 995, 1010.
Кроме того, значение контрактов с условием «бери или плати» состоит также в том, что они обеспечивают финансирование проектов освоения месторождений, служат договорной основой деятельности по добыче газа и представляют собой средство долгосрочного закрепления доли поставщика на рынке сбыта <23>. ——————————— <23> Гудков И. В. Указ. соч. С. 372.
Еще одним важным условием договоров на экспорт газа является место перехода права собственности на газ. Чаще всего оно совпадает с местом его передачи. Применяется базис поставки «франко-граница страны покупателя», т. е. газ передается на границу страны покупателя и право собственности на газ переходит там же. Цены на экспортируемый природный газ зависят от многих условий. «Цена не устанавливается в абсолютном выражении, а определяется так называемой формулой ценообразования на основе привязки к ценам на энергоносители, конкурирующие с газом на конкретном рынке сбыта» <24>. Чаще всего цены привязываются к биржевым ценам на мазут и сырую нефть. Цена на газ устанавливается за 100 куб. м газа. Договор также содержит условие о возможности пересмотра цены на газ при изменении экономических обстоятельств на рынке сбыта. ——————————— <24> Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование… С. 1010.
Средняя цена на природный газ, реализованный на территории Европы в 2011 г., составила 383 USD за тыс. кубометров <25>. В страны бывшего Советского Союза — 289,5 USD за тыс. кубометров. ——————————— <25> URL: http://www. gazprom. ru/f/posts/30/035480/gazprom-ifrs-management-report-ru. pdf.
Вывоз с таможенной территории России товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом, осуществляется после принятия таможенной декларации и выпуска таможенным органом товаров в соответствии с условиями заявленного таможенного режима. Ставки вывозных таможенных пошлин устанавливаются постановлениями Правительства РФ. Так, ставки вывозных таможенных пошлин при экспорте газа через территорию Украины установлены Постановлением Правительства РФ от 30.04.2010 N 291 «О ставках вывозных таможенных пошлин при поставках газа с территории РФ на территорию Украины» <26>. Для осуществления учета товаров, вывозимых с территории РФ, устанавливаются специальные приборы учета, фиксирующие перемещение природного газа (ст. 337 Таможенного кодекса Таможенного союза). Перечень технологически обусловленных мест для установления приборов учета утвержден совместным Приказом Федеральной таможенной службы РФ N 1487 и Минэнерго РФ N 292 от 19.07.2011 <27>. ——————————— <26> Собрание законодательства РФ. 10.05.2010. N 19. Ст. 2322. <27> Зарегистрирован в Минюсте РФ 30.08.2011 N 21711 // Российская газета. N 198. 07.09.2011.
Методика расчетов тарифов по экспорту газа через систему магистральных газопроводов установлена в приложении 2 Приказа Федеральной службы по тарифам РФ N 388-э/1 от 23.08.2005 «Об утверждении Методики расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам» <28>. ——————————— <28> Зарегистрирован в Минюсте РФ 19.10.2005 N 7102 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 31.10.2005. N 44.
Магистральные трубопроводы, через которые осуществляется экспорт газа, представляют собой сложные технические сооружения <29>. По состоянию на 31 декабря 2011 г. общая протяженность магистральных газопроводов и отводов Газпрома на территории России составила 164,7 тыс. км <30>. Основным зарубежным активом ОАО «Газпром» в области транспортировки газа является ОАО «Белтрансгаз», доля в котором компании составляет 100% <31>. ——————————— <29> Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование… С. 352. <30> URL: http://www. gazprom. ru/f/posts/30/035480/gazprom-ifrs-management-report-ru. pdf. <31> URL: http://www. gazprom. ru/f/posts/30/035480/gazprom-ifrs-management-report-ru. pdf.
Необходимым условием для увеличения экспорта газа является строительство новых магистральных газопроводов. На данный момент ОАО «Газпром» участвует в строительстве магистральных газопроводов «Северный поток» из России в Германию по дну Балтийского моря и «Южный поток» из России в страны Южной Европы по дну Черного моря. Первая нитка газопровода «Северный поток» была введена в эксплуатацию в ноябре 2011 г. Проект «Северный поток» рассматривается Энергетической стратегией в качестве одного из приоритетных, так как позволяет экспортировать природный газ, минуя территории третьих стран. В сентябре 2011 г. состоялось подписание Соглашения акционеров компании «Саус Стрим Транспорт АГ» для реализации морского участка проекта «Южный поток». Согласно данному документу, доля ОАО «Газпром» в проекте морского газопровода составляет 50%, итальянской компании «ЭНИ С. п.А» — 20%, компании «Винтерсхалл Холдинг» и французской «ЕДФ» — по 15% <32>. Для реализации проекта было также получено согласие на строительство газопровода через исключительную экономическую зону Турции. Согласно разработанному плану, к строительству планируют приступить в конце 2012 г. ——————————— <32> URL: http://www. gazprom. ru/f/posts/30/035480/gazprom-ifrs-management-report-ru. pdf.
Еще одним проектом, связанным с экспортом газа на территорию Азии, является проект строительства магистрального газопровода в Республику Корея через территорию КНДР. В сентябре 2011 г. ОАО «Газпром» и Министерство нефтяной промышленности КНДР подписали Меморандум о взаимопонимании в отношении данного проекта <33>. Между Газпромом и Корейской газовой корпорацией была подписана «дорожная карта» по проекту организации трубопроводных поставок российского газа в Республику Корея через территорию КНДР. ——————————— <33> URL: http://www. gazprom. ru/f/posts/30/035480/gazprom-ifrs-management-report-ru. pdf.
В декабре 2011 г. подписаны дополнения к контрактам на поставку и транзит газа с НАК «Нафтогаз Украины», предусматривающие возможность оплаты за поставленный газ и за услуги по транзиту газа через территорию Украины в российских рублях или долларах. ОАО «Газпром» ставит перед собой следующие задачи по экспорту газа в Европу: сохранение лидирующих позиций, обеспечение надежного газоснабжения, а также повышение эффективности сбытовой деятельности <34>. Способами достижения данных целей являются развитие отношений с традиционными покупателями на основе долгосрочных контрактов, использование новых форм торговли на основе краткосрочных и среднесрочных продаж, расширение участия в акционерном капитале компаний, специализирующихся на продажах газа конечным потребителям. ——————————— <34> URL: http://www. gazprom. ru/f/posts/30/035480/gazprom-ifrs-management-report-ru. pdf.
Стратегической целью развития отношений Россия — Европейский союз является создание Общего экономического пространства <35>. ——————————— <35> Энергетическое право России и Германии: Сравнительно-правовое исследование… С. 1002.
Однако на данный момент существует потенциальная проблема, связанная с осуществлением поставок газа в страны Европы. В странах ЕС сейчас активно проводится политика либерализации газового рынка, следствием чего может стать частичный отказ от долгосрочных контрактов. Кроме того, предполагается отделение активов по производству газа от сетей по транспортировке природного газа на территории ЕС, что может повлечь затруднения для ОАО «Газпром» по реализации инвестиционных проектов. Еще одной проблемой, связанной с экспортом газа, являются высокие транзитные риски экспорта газа в Европу. Данные риски могут быть частично преодолены путем строительства новых магистральных трубопроводов, не проходящих через территорию третьих стран. Однако такой способ является капиталозатратным и долгим по времени.
