(Трапезников В. А.) («Право и политика», 2006, N 1)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВА КАК УЧАСТНИКА ИНВЕСТИЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ
В. А. ТРАПЕЗНИКОВ
Трапезников Валерий Анатольевич — кандидат юридических наук, член Российской ассоциации международного права при Российской академии наук.
Государство как участник инвестиционной деятельности, выступая как инвестор, равноправный субъект гражданско-правовых отношений в инвестиционной деятельности, одновременно осуществляет верховенство в пределах государственной территории, организует свою законодательную, исполнительную и судебную власть путем принятия правовых предписаний. Осуществляется эта деятельность путем принятия нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти в пределах своей компетенции. Как известно, данные предписания обеспечиваются принудительными мерами. В то же время государство выступает и собственником имущества. Управление государственной собственностью является административной, властной деятельностью, которую условно можно считать оболочкой. Содержанием ее могут быть гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь «кокона» государственного регулирования, поскольку административная деятельность является «проводником» государственных велений. Для уяснения правовой природы инвестиционных отношений с участием государства необходимо в первую очередь отметить, что в современных условиях нормы инвестиционного права как самостоятельной комплексной отрасли права базируются на материальном гражданском праве. В отечественной литературе превалирует мнение о том, что инвестиционное законодательство — комплексная отрасль законодательства, объединяющая нормы различной отраслевой принадлежности, поэтому инвестиционное право не имеет самостоятельного предмета и метода правового регулирования и не может быть признано в качестве самостоятельной отрасли права. Поэтому не подлежит сомнению тот факт, что для формирования комплексной отрасли права необходимо наличие комплексного акта, регламентирующего целые сферы социальной жизни или их участки. В настоящее время такой комплексный акт (единый закон об инвестициях) находится на стадии обсуждения. Дело в том, что в целях совершенствования законодательства об инвестициях и улучшения инвестиционного климата было бы желательно осуществить консолидацию трех законов, действующих в сфере регулирования инвестиционной деятельности в России. Закон об инвестиционной деятельности в РСФСР от 26 июля 1991 г., Закон об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений от 25 февраля 1999 г., Закон об иностранных инвестициях в Российской Федерации от 9 июля 1999 г. Издание единого закона путем консолидации вышеназванных трех законов безусловно помогло бы более эффективной правоприменительной практике. Как считает профессор Н. Г. Доронина, консолидация действующего инвестиционного законодательства является необходимым условием для применения единых требований к иностранным и отечественным инвесторам. Консолидация законодательства и создание комплексного акта поможет также устранить существующее дублирование норм, которые приводят к ошибкам в их толковании <*>. ——————————— <*> Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Правовое регулирование инвестиций. Учебное пособие. Часть 2. М., 2002. Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Государство и регулирование инвестиций. М.: Городец, 2003.
Автор придерживается позиции, что инвестиционное право является самостоятельной отраслью права, предметом правового регулирования которой является обособленная группа инвестиционных отношений, отражающих объективные условия существования и развития инвестиционного процесса и (или) инвестиционной деятельности. Можно выделить следующие отличительные признаки инвестиционных правовых норм как регуляторов особой группы инвестиционных отношений: 1. Поскольку инвестиционное право предназначено для установления и регулирования определенного вида общественных отношений, в которых основными участниками являются собственники, они в данных условиях объективно требуют юридически своеобразной правовой регламентации, поэтому каждой норме права присуще качество общеобязательного правила: правовые нормы обязательны для всех, кого по своему содержанию касаются их предписания. 2. Нормы инвестиционного права устанавливаются, а также охраняются от нарушения государством, осуществляющим контроль за соблюдением норм инвестиционного права. 3. Нормы инвестиционного права отличаются признаком формальной определенности. Они формулируют права субъектов инвестиционной деятельности на конкретные виды дозволенных действий на те или иные объекты, признаваемые инвестициями, а также обязанности, запреты и меры ответственности за их неисполнение или нарушение публичного порядка. 4. Нормы инвестиционного права регулируют сложные общественно необходимые отношения между собственниками. При этом каждая из норм инвестиционного права является общеобязательным предписанием государства. Все нормы инвестиционного права призваны регулировать общественные отношения в сфере инвестиционной деятельности. Регулятивные нормы инвестиционного права устанавливают содержание правил поведения, которое выражается в мере дозволенного и должного поведения сторон регулируемого отношения. Это достигается путем определения прав и соответствующих обязанностей сторон инвестиционных отношений. В нормах инвестиционного права определяются условия осуществления полномочий органов государства, которые охватывают сферу деятельности государственных органов, перечень объектов инвестирования, особенности правового статуса отдельных участников инвестиционной деятельности; определении признаков субъектов, установление организационно-правовых форм ведения инвестиционной деятельности, выделение специальных требований к отдельным направлениям инвестиционной деятельности; регламентации порядка и условий заключения исполнения договоров; установление пределов и форм государственного воздействия на инвестиционные процессы. Разделение инвестиционного права как отрасли на институты, нормы в зависимости от содержания регулируемых качественно однородных общественных отношений, то есть объекта регулирования, представляет собой главную юридическую структуру предметной дифференциации. В инвестиционном праве правовые нормы дифференцированы по институтам. Для научного изучения системы инвестиционного права как отрасли права профессором Богатыревым А. Г. предлагается выделить общую и особенную часть. В общую часть можно включить такие институты, как институт государственных гарантий как основа обеспечения инвестиционной деятельности; институт основных понятий в сфере инвестиционной деятельности; субъекты инвестиционной деятельности; государство как особый субъект инвестиционной деятельности; институт антимонопольного регулирования в инвестиционной деятельности; институт контрактных форм инвестиций; институт страхования инвестиционной деятельности и инвесторов; институт налогообложения как важнейший механизм регулирования инвестиций. Особенная часть включает в себя правовые нормы инвестиционного права, которые расположены в правовых институтах по сферам инвестирования <*>. ——————————— <*> Подробнее см.: Богатырев А. Г. Инвестиционное право. М.: Росс. право, 1992.
Одним из основных институтов Общей части инвестиционного права является правовое регулирование участия государства в инвестиционной деятельности. Исходя из основного посыла, что инвестиционные отношения — это отношения собственников, то государство как собственник обладает особым правовым статусом, который коренным образом отличается от статуса других участников инвестиционной деятельности. Инвестиции и собственность в настоящей статье рассматриваются как идентичные понятия. Соответственно государство как инвестор осуществляет триаду полномочий собственника. Крайне важный аспект данной проблемы — это организация управления государственной собственностью как основной вид инвестиционной деятельности — представляет собой сложную совокупность действий органов государства. В нее включаются: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.). Такой подход к понятию управления государственной собственностью шире традиционного цивилистического и позволяет полнее охарактеризовать имеющие здесь особое значение публично-правовые элементы <*>. ——————————— <*> Талапина Э. В. Вопросы организации управления государственной собственностью. // Журнал российского права. N 3. 2001. С. 25.
Выступая собственником, государство ставит также и задачу по эффективному управлению своим имуществом. Нередко государство выступает и в качестве реципиента инвестиций. Также остается открытым вопрос по определению правовых оснований, по которым осуществляется передача денежных средств от государства-инвестора при осуществлении инвестиционной деятельности. В контексте данного вопроса необходимо установить определение понятия управления по отношению к собственному (в смысле — своему) имуществу государства. Как известно, оно не используется в ГК РФ вообще. Оно появляется, лишь когда отсутствует непосредственное взаимодействие собственника и имущества, субъекта и объекта управления. Существует две его разновидности — управление имуществом собственника и управление деятельностью юридического лица. А. При управлении имуществом государство-инвестор <*> отстранен (физически и юридически) от своего имущества, не осуществляет триаду полномочий, предоставляя это другому лицу, то есть существуют два субъекта, связанные отношениями по поводу объекта собственности. Соответственно, с управляющего субъекта можно спросить за «эффективность» управления. Когда же инвестор и пользователь (лицо, осуществляющее право собственности) совпадают, вопрос об эффективности управления не встает, оставаясь внутренним делом собственника. В управлении имуществом государства-собственника присутствуют признаки публичного (государственного) управления. ——————————— <*> В данной ситуации понятие инвестор рассматривается как тождественное понятию собственник, так как участником инвестиционных отношений в первую очередь выступают собственники.
Б. При управлении деятельностью юридического лица сходство с государственным управлением еще больше: 1) их деятельность регламентирована положением об органе управления и нормами гражданского законодательства; 2) построение органов управления юридического лица отвечает иерархии; 3) органы управления юридического лица имеют властную компетенцию; 4) для случаев неправомерного использования полномочий органами управления юридического лица предусматривается механизм контроля и ответственности (ревизионная комиссия, годовые отчеты, досрочное увольнение директора и пр.). В итоге можно заключить, что использование публично-правового понятия «управление» в области инвестиционного права вполне отвечает его сущности. И прежде всего абсолютно четко стоит вопрос о публично-правовой, властной стороне проблемы. Поэтому новые экономические условия требуют определения роли государства как главного регулятора и участника инвестиционных отношений. Утратив в значительной степени свою регулирующую роль, государство в то же время заняло место активного участника этих отношений. В первую очередь это означает отказ государства от своих властных полномочий в отношении других участников и подчинение общим принципам гражданского права, таким, как равенство участников гражданско-правовых отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, запрет злоупотребления правом и иного ненадлежащего осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита. В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» <*> органы государственной власти для регулирования инвестиционной деятельности используют следующие формы и методы: ——————————— <*> Собрание Законодательства РФ. 01.03.1999. N 9. Ст. 1096.
— совершенствования системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений; — установления субъектам инвестиционной деятельности специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера; — защиты интересов инвесторов; — предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации; — расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения; — принятия антимонопольных мер; — развития финансового лизинга в Российской Федерации; — проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции; — создания возможностей формирования субъектами инвестиционной деятельности собственных инвестиционных фондов. На основании данного закона государство устанавливает и формы прямого участия в инвестиционной деятельности: — разработка, утверждение и финансирование инвестиционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета; — формирование перечня строек и объектов технического перевооружения для федеральных государственных нужд и финансирования их за счет средств федерального бюджета. Рассмотрим теперь нормативный аспект управления государственной собственностью. В Конституции РФ вопросы собственности затрагиваются в статьях 8, 34 — 36, 71, 72, 114, 130. Преимущественно это касается гарантий прав собственника. Непосредственно государственной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения РФ, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ. В соответствии со статьей 214 ГК РФ государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня — федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (ст. ст. 294, 296 ГК РФ), а также составлять государственную казну. Что касается имущества казны, то под таковым понимаются все виды имущества, в том числе и финансовые ресурсы, не закрепленные Российской Федерацией или соответствующим субъектом РФ за государственными предприятиями и учреждениями. Решение вопросов управления государственной собственностью как необходимого элемента инвестиционной деятельности предполагает учет институционального аспекта проблемы. В первую очередь — это ресурсы, находящиеся в ведении Федерального казначейства, получившего на основании Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 <*> статус федеральной службы. ——————————— <*> Собрание Законодательства РФ. N 11. 15.03.2004. Ст. 945.
Согласно статьям 124, 125 ГК РФ Российская Федерация и субъекты РФ в лице органов государственной власти выступают в гражданских отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. В соответствии со статьями 71 — 73 Конституции РФ на федеральном уровне решаются вопросы управления федеральной собственностью, а управление государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет ведения субъекта РФ. Муниципальная собственность представляет собой отдельную форму собственности, существующую параллельно с государственной. Соответственно право муниципальной собственности должно рассматриваться как самостоятельное право собственности. Следовательно, и инвестиционные отношения с участием инвесторов — представителей органов местного самоуправления по своему характеру и юридической природе находятся в одном ряду с государственными инвесторами. Их сближает то, что через посредство органов публичной власти оба названных права призваны обеспечивать общественные, а не частные интересы. Но между ними имеются и значительные различия. Если субъектами права государственной собственности являются государство и государственные образования как публично-властные структуры, отделенные от гражданского общества, то в качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, иными словами, население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления. Как сказано в ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, т. е. имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а управляют муниципальной собственностью согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления. Для участия государства в качестве инвестора необходимо обладать самостоятельной правосубъектностью. В такой ситуации появляется еще один вопрос: каким образом разграничить случаи выступления в обороте публично-правовых образований в целом и выступающих от их имени органов, которые хотя и не являются собственниками закрепленного за ними имущества, но обладают ограниченными вещными правами на него и вследствие этого приобретают статус юридических лиц (как правило, учреждений) — самостоятельных участников гражданских правоотношений? Нередко именно от решения этого вопроса зависит определение субъектного состава соответствующего правоотношения (является ли его стороной публично-правовое образование в целом либо только созданное им юридическое лицо) и затем — определение субъекта имущественной ответственности. Согласно п. 2 ст. 16 Закона РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 (ред. от 10.01.2003) «Об инвестиционной деятельности» государственные органы всех уровней при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых обязательств или возложенных на них на законных основаниях обязанностей по осуществлению инвестиционной деятельности несут имущественную ответственность по своим обязательствам перед другими субъектами инвестиционной деятельности <*>. В то же время порядок ее применения регламентируется нормами гражданского законодательства. Государство, как и другие публично-правовые образования, в силу пункта 3 статьи 126 ГК РФ либо вообще не отвечает по обязательствам своих юридических лиц (прежде всего унитарных предприятий), либо несет по ним только субсидиарную ответственность (если речь идет о бюджетных учреждениях или казенных предприятиях). С другой стороны, и сами эти юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам создавшего их публично-правового образования (п. 2 ст. 126 ГК РФ). ——————————— <*> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.07.1991. N 29. Ст. 1005.
Ответ на поставленный вопрос зависит от того, в чьих интересах — публично-правового образования или его юридического лица (финансируемого им учреждения) — возникло то или иное инвестиционное правоотношение и, соответственно, в состав какого имущества — непосредственно государственного или другого имущества этого юридического лица — включается результат инвестиционной деятельности (полученные деньги, вещи, результаты работы или услуги, права и обязанности и т. д.). Так, в качестве реципиента инвестиций при эмиссии государственных займов (облигаций) статус государства очень специфичен и отличается от деятельности других институциональных инвесторов на рынке ценных бумаг. Поскольку государственные займы являются добровольными (п. 4 ст. 75 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 817 ГК РФ), они не могут выступать в иной правовой форме, нежели договорные обязательства, регулируемые прежде всего гражданским частным, а не публичным правом. Иначе говоря, речь здесь должна идти об обычном гражданско-правовом договоре — договоре государственного займа (п. 1 ст. 817 ГК РФ). Отсюда вытекает и запрет изменения условий выпущенного в обращение займа (п. 4 ст. 817 ГК РФ), представляющий собой частный случай общего запрета одностороннего изменения условий заключенного договора (статьи 450 — 452 ГК РФ). Вопросы государственных и муниципальных займов регламентируются Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ. Государственный или муниципальный заем (заимствование) по БК РФ — передача в собственность Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа. В результате произведенного займа возникает государственный или муниципальный долг. Внешний долг — обязательства, возникающие в иностранной валюте; внутренний долг — обязательства, возникающие в валюте РФ. Государственным долгом РФ являются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были ею гарантированы. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации. Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный объем государственных внешних заимствований не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга. Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 458 (в ред. от 24.08.2004 N 433) <*> утверждены Генеральные условия эмиссии и обращения облигаций федеральных займов. Эмитентом облигаций федеральных займов от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ. Эмиссия облигаций федеральных займов осуществляется отдельными выпусками. Объем каждого выпуска определяется Министерством исходя из предельного объема эмиссии этих облигаций, установленного Правительством РФ на соответствующий год. По срокам обращения облигации федеральных займов могут быть среднесрочными или долгосрочными. ——————————— <*> Собрание Законодательства РФ. 22.05.1995. N 21. Ст. 1967.
Владельцами облигаций федеральных займов могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Владелец имеет право на получение при их погашении суммы основного долга (номинальной стоимости), а также дохода в соответствии с условиями выпуска в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигаций. Право собственности на облигации федеральных займов переходит (возникает) с момента осуществления приходной записи по счету «Депо». Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1995 г. N 812 (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.08.2004 N 433) <*> утверждены Генеральные условия выпуска и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации. Эмитентом облигаций государственного сберегательного займа РФ от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ. ——————————— <*> Собрание Законодательства РФ. 21.08.1995. N 34. Ст. 3455.
Общий объем эмиссии данных облигаций определяется Министерством в пределах лимита государственного внутреннего долга, устанавливаемого Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Эмиссия облигаций производится в форме отдельных выпусков. Облигации государственного сберегательного займа Российской Федерации выпускаются в документарной форме, являются государственными ценными бумагами на предъявителя, предоставляют их владельцам право получить в соответствии с условиями выпуска процентный доход, начисляемый ежеквартально к номинальной стоимости данной облигации, превышающий уровень доходности по другим видам государственных ценных бумаг, и получить номинальную стоимость облигаций при их погашении. Однако с точки зрения финансового законодательства эта ситуация усложняется и запутывается. Во-первых, государство считает себя вправе эмитировать облигации в самых различных формах — «казначейских векселей», «казначейских обязательств» — иногда намеренно не используя понятие облигации с целью вывести соответствующие правоотношения из-под действия гражданского законодательства о договоре займа. Во-вторых, согласно статьям 8 и 9 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» <*> рассматривающего такие отношения как финансово-правовые (публично-правовые), разрешившие эмиссию облигаций органы исполнительной власти управомочены утверждать Генеральные условия эмиссии и обращения соответствующих облигаций «в форме нормативных правовых актов», а не в форме типовых условий договора присоединения (ст. 428 ГК РФ), каковыми, по существу, они должны были бы являться. В свою очередь это дает возможность эмитенту в одностороннем порядке изменять и (или) дополнять содержание таких «нормативных правовых актов» (ч. 2 ст. 12 названного Федерального закона), тем самым обходя на «законном основании» установленный Гражданским кодексом запрет. В-третьих, исполнение заемного обязательства согласно абзацу второму пункта 2 статьи 2 названного Федерального закона должно осуществляться в соответствии с утвержденным бюджетом на соответствующий финансовый год. Поэтому отсутствие в бюджете средств на погашение займа тоже становится «законным основанием» для отказа в удовлетворении требований заимодавцев — облигационеров, выступающих в качестве инвесторов (что и было недавно продемонстрировано при отказе от выплат по государственным краткосрочным бескупонным облигациям (ГКО) и по облигациям внутреннего валютного займа («вэбовкам»), в том числе собственным гражданам — кредиторам) <**>. ——————————— <*> Собрание Законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3814. <**> Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам. // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 112.
Как отмечает профессор Е. А. Суханов, публичным законодательством запутан вопрос о субъекте эмиссии и тем самым — о субъекте ответственности по государственным займам <*>. ——————————— <*> Суханов Е. А. Указ. соч. С. 114.
С одной стороны, в статье 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и в пункте 1 статьи 101 Бюджетного кодекса указано, что «управление государственным внутренним долгом» Российской Федерации осуществляется федеральным правительством, что как будто бы делает именно его ответственным за выплаты по этому долгу. Кроме того, до вступления в силу норм Бюджетного кодекса, то есть до 1 января 2000 г., действовал Закон Российской Федерации от 13 ноября 1992 г. «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». В статье 1 этого Закона говорилось, что государственным внутренним долгом Российской Федерации являются «долговые обязательства Правительства Российской Федерации перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации». Следовательно, должником по федеральным займам необходимо было считать именно федеральное правительство. С другой стороны, статьей 165 того же Бюджетного кодекса установлено, что эмитентом государственных ценных бумаг выступает федеральное Министерство финансов, которое и осуществляет затем управление государственным внутренним долгом «в порядке, установленном Правительством Российской Федерации». Это же правило по сути воспроизведено и в пункте 3 статьи 2 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», согласно которому эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает «федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства Российской Федерации отнесено составление и/или исполнение федерального бюджета», то есть федеральное Министерство финансов. Оно же, закреплено в подпункте 29 пункта 6 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, «управляет государственным внутренним долгом» и в пункте 1.2 Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций федеральных займов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. N 458 <*>. ——————————— <*> Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.03.98 N 273 // Собрание Законодательства РФ. 1998. N 11. Ст. 1288.
Наконец, в Бюджетном кодексе содержится и третий ответ на этот же вопрос: согласно пункту 2 статьи 104 право на осуществление «государственных внутренних заимствований» (то есть займов) от имени Российской Федерации одновременно принадлежит как федеральному правительству, так и «уполномоченному им федеральному органу исполнительной власти» (то есть Министерству финансов Российской Федерации). Такая ситуация дает возможность представителям Минфина России в судебных процессах о взыскании долгов по государственным займам требовать привлечения федерального правительства в качестве «надлежащего ответчика» или соответчика по иску, затягивая и усложняя процесс. Изложенный пример наглядно показывает тесную взаимосвязь инвестиционного и не только гражданского, но и финансового законодательства. В таких условиях, к сожалению, не приходится говорить об о собой надежности государства как реципиента инвестиций по выпускаемым ценным бумагам, свойственной развитым правопорядкам. Публично-правовое (финансовое) регулирование закрепляет в данной сфере различные привилегии и преимущества в охране государственных (публичных) интересов, пренебрегая частноправовой природой регулируемых отношений, основанных на равенстве и автономии воли их участников (абз. первый п. 1 ст. 2 ГК РФ). В соответствии с гражданским законодательством имущество юридического лица, которое принадлежит ему на самостоятельном вещном праве, должно служить для удовлетворения требований кредиторов по обязательствам, образовавшимся в результате указанной предпринимательской деятельности. Однако серьезное уменьшение ответственности по правилам Бюджетного кодекса представляет угрозу имущественным интересам инвесторов, для которых реципиентом их инвестиций выступали бюджетные учреждения. Отсутствие бюджетных средств становится безусловным основанием к отмене любых обязательств государства, хотя в гражданском праве, как давно известно, отсутствие у должника необходимых денежных средств никогда не являлось и не могло стать основанием освобождения его от ответственности (ср. п. 3 ст. 401 ГК РФ). Это само собой разумеющееся для обычного участника имущественного оборота правило по сути парализуется, а федеральное государство, используя законодательные возможности публичной власти, вновь поставило себя в привилегированное положение, нарушив принцип равенства в отношении других участников гражданского оборота (п. 1 ст. 124 ГК РФ). Вряд ли, конечно, это обстоятельство можно считать значительным успехом в деле охраны государственных (публичных) интересов. Инвесторы при таком положении просто постараются не иметь с государством или его юридическими лицами (учреждениями) никаких дел и тем самым могут привести его к достаточно затруднительной ситуации. Развитые правопорядки и собственный исторический опыт показывают, что государство и другие публично-правовые образования всегда относились и должны относиться к числу наиболее надежных партнеров в имущественных отношениях. Выступая не только как контрагент по гражданско-правовым договорам, но и как орган, определяющий «правила игры» для других инвесторов, нередко в России в целях защиты национальных интересов предприниматели из России ставятся в привилегированное положение по отношению к иностранцам. Что нашло отражение и в судебной практике. В арбитражный суд обратилась иностранная фирма с иском к областному земельному комитету о недействительности части договора аренды земельного участка, устанавливающей размер платы за аренду участка. Свою позицию истец обосновал тем, что ставки арендной платы для иностранных юридических лиц были установлены в большем размере, чем соответствующие ставки для российских предпринимателей. Дифференцированное регулирование арендных ставок было установлено нормативным актом законодательного собрания области, предусмотревшим единую для иностранных арендаторов ставку годовой платы за 1 кв. метр земли — 300 долларов США. Истец просил признать недействительными пункты арендного договора, определяющие базовые ставки арендной платы в соответствии с названным нормативным актом. В обоснование своих требований иностранная фирма сослалась на то, что акт противоречит требованиям Закона «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (статья 6), предусмотревшим одинаковый правовой статус для иностранных и российских предпринимателей (национальный режим). По мнению истца, предоставление равного режима предполагает и одинаковые ставки арендной платы за землю для всех арендаторов. Между тем в соответствии со статьей 38 Закона РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» предоставление иностранным инвесторам и предприятиям с иностранными инвестициями прав пользования землей, включая ее аренду, и иными природными ресурсами регулируется Земельным кодексом РСФСР и другими законодательными актами, действующими на территории РСФСР. Согласно статье 21 Закона Российской Федерации «О плате за землю» при аренде земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, соответствующие органы исполнительной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов. Следовательно, в силу названной статьи Закона законодательные и исполнительные органы субъекта Российской Федерации вправе устанавливать базовые размеры арендной платы по видам использования земель и категориям арендаторов. При этом в нормативных актах областного уровня была установлена общая для всех иностранных инвесторов ставка платы за землю (300 долларов за 1 кв. метр), что не позволяло областному земельному комитету дискриминировать иностранных инвесторов по отношению к иностранным инвесторам из третьих стран (режим наибольшего благоприятствования). Таким образом, в российском законодательстве по отношению к иностранным арендаторам установлен режим наибольшего благоприятствования, а не национальный режим. Поскольку российское законодательство устанавливает необходимость предоставления иностранному инвестору режима наибольшего благоприятствования (равного положения с другими иностранными инвесторами) и это требование земельным комитетом было соблюдено, арбитражный суд отказал иностранной фирме в удовлетворении искового требования <*>. ——————————— <*> Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с защитой иностранных инвесторов, пункт 4 письма Президиума ВАС РФ N 58 от 18.01.2001 // Хозяйство и право. 2001. N 4.
Представляется, что в данном случае вывод суда не соответствует положениям статьи 4 Федерального закона от 09.07.1999 N 160-ФЗ (ред. от 08.12.2003) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», в которой установлено, что правовой режим деятельности иностранных инвесторов и коммерческих организаций с иностранными инвестициями не может быть менее благоприятным, чем правовой режим деятельности и использования полученной от инвестиций прибыли, предоставленный российским инвесторам, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами <*>. Несомненно, нормативные акты областного уровня не являются равными по статусу федеральным законам, и, соответственно, права инвестора были ограничены необоснованно. ——————————— <*> Собрание Законодательства РФ. 12.07.1999. N 28. Ст. 3493.
Участие государства в инвестиционных правоотношениях обусловлено прежде всего необходимостью реализации публичных задач, стоящих перед ним, и это не может не отражаться на его гражданской правоспособности в публично-правовых отношениях. Все это позволяет говорить о государстве как об особом субъекте права со специальной правоспособностью, определяемой нормами как частного, так и публичного права. В настоящее время большое значение приобретает вопрос о соотношении указанных норм и применении их на практике. Государство, являясь участником частноправовых и публично-правовых отношений в сфере инвестиционной деятельности, очень часто оказывается в таком положении, когда, с одной стороны, оно должно соблюсти публичные интересы, за которыми стоит все общество в целом, а с другой — подчиниться нормам гражданского права, отражающим интересы частного лица в конкретном деле, что часто приводит к конфликту указанных интересов. Приходится согласиться с мнением О. Н. Алдошина, что государство, в отличие от других субъектов права, самостоятельно, через соответствующие законы определяет объем своей гражданской правоспособности и свой имущественный статус. Поэтому очень важно, чтобы эти законы строго поддерживали баланс публичных и частных интересов, обеспечивали надежную защиту прав кредиторов государства. Без этого в конечном счете невозможно достичь стабильности в экономике и построить правовое государство <*>. ——————————— <*> Алдошин О. Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. N 1. 2001. С. 57.
В заключение хотелось бы выделить следующие группы гражданско-правовых отношений, которые имеют самое прямое отношение к инвестиционной деятельности, так как их регулирование входит также в предмет инвестиционного права: 1. Отношения в сфере строительства, регламентируемые главой 37 Гражданского кодекса РФ «Договор подряда», равнозначны по своей правовой природе инвестиционной деятельности государства, осуществляемой в форме капитальных вложений. 2. Отношения в сфере займа и кредита, регламентируемые главой 42 Гражданского кодекса, имеют непосредственное отношение к инвестиционной деятельности государства, когда оно выступает в качестве реципиента инвестиций, в частности, являясь эмитентом государственных облигаций. 3. Общие вопросы участия РФ, субъектов в РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, закрепленные в главе 5 Гражданского кодекса РФ имеют также самое прямое отношение к инвестиционной деятельности государства, когда оно участвует в качестве равноправного партнера в гражданско-правовых сделках. Фактически в данной главе устанавливаются особенности ответственности государства перед контрагентами, которые являются базовыми для разрешения вопросов в сфере ответственности за ненадлежащее исполнение обязательств государства по контрактам. Что необходимо отметить, ни в статье 17 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений», ни в статье 16 Закона РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 (ред. от 10.01.2003) нет никаких указаний об особенностях ответственности государства в инвестиционной деятельности, а только имеется простая отсылочная норма «согласно действующему законодательству». Следовательно, при разрешении спорных вопросов об ответственности в инвестиционной деятельности в первую очередь необходимо применять нормы гражданского законодательства.
