Козловская О. А., прокурор отдела по надзору за исполнением бюджетного законодательства управления по надзору за исполнением законов в сфере экономики Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Нынешнее состояние законности в стране свидетельствует о значительной распространенности нарушений бюджетного законодательства, которые дестабилизируют и тормозят реализацию поставленных государством задач, влекут ущемление прав значительного числа граждан, благоприятствуют обогащению частных лиц за счет государства. Только в минувшем году в России органами прокуратуры выявлено 106 тыс. нарушений в этой сфере, опротестовано 15 тыс. незаконных правовых актов, в суд направлено 7 тыс. исков и заявлений, внесено 20 тыс. представлений. К дисциплинарной ответственности привлечено 14 тыс. виновных лиц.
Принципиальной позицией сотрудников всех звеньев прокурорской системы было и остается требование о неотвратимости ответственности виновных в совершении бюджетных нарушений и возмещении причиненного ущерба. По материалам прокуроров, в 2013 году за такие нарушения к административной ответственности привлечено 600 виновных, к уголовной — почти 2 тыс. Объемы возвращенных прокурорами в бюджет денежных средств исчисляются сотнями миллионов рублей. Масштабная модернизация жизни общества, перевод ее на инновационный путь развития, сопряженные с многомиллиардными бюджетными расходами, диктуют необходимость усиления надзора в этой сфере. Результатом научной, научно-технической и инновационной деятельности должно стать достижение экономического роста, развитие фундаментальной науки, образования, культуры, обеспечение обороны и безопасности страны, а также повышение качества жизни населения.
Но, как показывает мировой опыт, не все инновационные проекты в силу своего рискового характера являются прибыльными и достигают стадии коммерческой реализации. Участие государства в инновационных проектах, носящих венчурный (рискованный) характер, является способом стимулирования развития высокотехнологичного производства в условиях, когда высокие риски препятствуют появлению необходимого финансирования со стороны частных инвесторов. Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов. Они не подменяют государственные органы, не вмешиваются в финансово-хозяйственную деятельность организаций. Прокуроры не вправе проводить оценку эффективности расходования бюджетных средств, выделенных на реализацию любых проектов. Вопросы эффективности расходования бюджетных средств относятся к компетенции Счетной палаты РФ и других контрольно-счетных органов. Так что, надзирая за исполнением бюджетного законодательства в сфере инновационной и венчурной деятельности, органы прокуратуры ориентированы на противодействие хищениям и злоупотреблениям, на соблюдение законодательства о государственных закупках, на выявление фактов нецелевого использования бюджетных средств, в конечном итоге — на защиту прав государства. Значительный объем денежных средств, направляемых государством в эти организации, отсутствие единой правовой регламентации их деятельности создают риски неэффективного использования ресурсов, способствуют хищениям и коррупционным правонарушениям. В отчетный период такие проверки проведены в Фонде «Сколково», Российской венчурной компании, инновационном центре «Иннополис». Выявлены системные проблемы неэффективного планирования расходов федерального бюджета, отсутствие контроля за использованием бюджетных средств.
Переход государства на программно-целевой метод планирования и исполнения бюджета потребовал изменения подходов к организации проверок в федеральных органах исполнительной власти. В настоящее время основной акцент сделан на соблюдение законодательства при осуществлении ими программных документов. Результативные проверки проведены в Минпромторге, Минсельхозе и Росреестре. Например, несмотря на использование бюджета в размере более 40 млрд. рублей, Росреестр не решил ряд основных задач подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости». При этом Росреестр регулярно нарушал законодательство о закупках в ходе заключения и оплаты госконтрактов по созданию инфраструктуры пространственных данных, технические задания составляли лица, не имеющие специальных знаний в сфере геодезии и картографии. В кадастр внесены недостоверные данные, только в Тамбовской области неучтенными оказались 282 населенных пункта. По инициативе Генеральной прокуратуры Российской Федерации следственными органами возбуждено два уголовных дела по ст. 293 УК РФ (халатность).
В Минрегионе России Генпрокуратурой России выявлены многочисленные нарушения закона при реализации федеральных целевых программ в Республиках Тыва, Ингушетия, Дагестан и других регионах, на которые из федерального бюджета истрачено более 16 млрд. рублей.
Прокуратурой Ставропольского края направлены в суд материалы уголовного дела в отношении гендиректора одной из коммерческих организаций, которым при исполнении Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (2002 — 2010 гг.)» госзаказчику были представлены заведомо ложные сведения о выполненных работах. Похищено 20 млн. рублей.
Значительная часть допускаемых нарушений является следствием недобросовестного исполнения своих обязанностей должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных уполномоченных органов. Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с Росфиннадзором, МВД России и ФСБ России проведена проверка использования бюджетных средств, выделенных ОАО «Курорты Северного Кавказа» на развитие туристического кластера. В условиях увеличения стоимости и сроков реализации проектов средства общества тратились на поездки руководства компании в страны дальнего зарубежья.
Другой пример — несвоевременное исполнение Минобрнауки России правительственного поручения о заключении соглашений с субъектами Российской Федерации на предоставление субсидий из федерального бюджета для модернизации систем образования. Это привело к длительной задержке перевода средств в региональные бюджеты Ставропольского края, Новосибирской области и ряда других регионов. Пресечение подобных нарушений мерами прокурорского реагирования является особенно значимым, поскольку негативные последствия такого бездействия затрагивают интересы регионов, подрывают авторитет государства.
Существенная доля злоупотреблений и хищений бюджетных средств выявляется прокурорами в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд. Ежегодно Генеральной прокуратурой Российской Федерации только в плановом порядке проверяется 10 федеральных органов исполнительной власти. Недобросовестные чиновники используют многочисленные схемы, обеспечивающие признание победителем конкурса конкретной (аффилированной) организации, зачастую не имеющей необходимого опыта и производственной базы для исполнения контракта. Стоимость контракта при этом существенно выше цен, сложившихся на рынке. Нередко используется привлечение многочисленных фиктивных соисполнителей контракта. Распространены факты оплаты невыполненных работ, двойной оплаты одних и тех же работ, а акты приемки подписываются в отношении товаров и услуг, не соответствующих требованиям контракта. К примеру, в отношении бывшего чиновника мэрии г. Тюмени и иных лиц возбуждено уголовное дело по факту многократного завышения с использованием поддельных документов стоимости поставляемого для нужд онкологического диспансера медицинского оборудования и хищения с использованием счетов подконтрольных организаций на сумму в 400 млн. рублей.
На федеральном уровне Генеральной прокуратурой Российской Федерации выявлены нарушения закона в Минэнерго России. Должностные лица не осуществляли контроля за получением государственных инвестиций. Грубые нарушения законодательства о закупках для государственных нужд послужили основанием для внесения представлений в МВД России, МЧС России и Минздрав, Минкультуры, Минобрнауки России.
Не искоренены случаи неправомерной передачи федеральными и региональными органами управления своих функций третьим лицам. Так, Минрегионом России, а впоследствии Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству подведомственному учреждению неправомерно переданы полномочия государственного контроля за целевым расходованием бюджетных средств, выделенных на оплату государственных жилищных сертификатов и иных мероприятий. Минобрнауки России заключило госконтракт стоимостью 3 млн. рублей. Выявленные нарушения пресечены, виновные лица привлечены к ответственности. Учитывая, что обеспечение законности в процессе аккумулирования, распределения и использования государственного бюджета требует эффективного государственного контроля, в своей надзорной деятельности органы прокуратуры делают акцент на плановой и целенаправленной совместной работе с Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральной антимонопольной службой и другими органами, в том числе регионального финансового контроля. Работа прокуроров на данном направлении приняла системный характер.
Хищение бюджетных средств практически невозможно без использования информации о движении денежных сумм по счетам, без подробной картины финансовых взаимоотношений между юридическими и физическими лицами, участвующими в преступных схемах. Поэтому совместная с Росфинмониторингом оценка сведений о сомнительных сделках позволяет не только установить их, но и распутать многоходовые мошеннические схемы, выявить конечных выгодоприобретателей и их покровителей. В рамках текущей работы органами прокуратуры в органах власти всех уровней систематически проводятся проверки бюджетного законодательства, в которых участвуют представители Росфиннадзора и его территориальных подразделений. Эти и другие меры позволяют интенсифицировать надзорную деятельность в сфере бюджетных правоотношений. Участие прокуроров в бюджетном процессе регионов и муниципальных образований путем создания рабочих групп, проведения межведомственных совещаний и информационного обмена позволяет оперативно выявлять и устранять нарушения бюджетного законодательства. Так, по результатам анализа прокуратурой Брянской области состояния законности и направления соответствующей информации в региональные органы государственной власти объем бюджетных средств на питание учащихся и воспитанников детских домов в 2013 году увеличен на 22 млн. рублей.
Надзор за исполнением бюджетного законодательства был и остается одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности. Ее результаты размещаются в средствах массовой информации.
