(Тарасов А. М.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2002)
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И КООРДИНАЦИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ — СТРАТЕГИЯ СЕГОДНЯШНЕГО ДНЯ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 28 мая 2002 года
А. М. ТАРАСОВ
Тарасов Анатолий Михайлович — кандидат юридических наук.
Наиболее распространенным подходом, приобретшим контуры массовидности, является понимание контроля как одной из функций управления. В качестве отправного момента можно согласиться с подобным утверждением, так как управлять — значит осуществлять формирование системы, поддерживать ее в требуемом состоянии; налаживать сеть организационных отношений, обеспечивать сознательную целенаправленную деятельность людей путем объединения, согласования, координации совершаемых ими действий. Функция управления — это, по обоснованному утверждению, например, Г. В. Атаманчука, «реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют». <*> В названной работе автор к функциям управления относит следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль. К функции управления контроль относят также ряд зарубежных специалистов, например Р. Фалмер, К. Киллен и другие. <**> ——————————— <*> Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С. 56. Теория государственного управления. М.: Юридическая лит-ра, 1997. С. 124. <**> См.: Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления. Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т. 1 — 5. Киллен К. Вопросы управления. Пер. с англ. М., 1981. С. 31 — 108.
Состояние государственного контроля на современном этапе отличается такими особенностями, как: разнообразие видов контроля, множественность органов, его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе, недостаточность разработанности методик (технологий) контроля. Так, по информации Главного контрольного управления Президента РФ, «только в системе федеральных органов исполнительной власти действует 66 контрольных служб и подразделений… Почти все они имеют территориальные подразделения», <*> обладающие различными полномочиями по реализации контрольных функций. К ним в настоящее время добавились еще и контрольные органы аппаратов исполнительной власти, созданные в федеральных округах. ——————————— <*> Контроль: эффективность, поиск, перспективы // Президентский контроль. 1999. N 1. С. 4.
В целом сейчас на федеральном уровне различаются несколько видов госконтроля: президентский, парламентский, контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, судебный контроль и прокурорский надзор. Для специализированных контрольных и надзорных органов осуществление контроля и надзора является основной задачей. <*> Вместе с тем здесь необходимо уточнить, что мы к понятию «надзор» относимся как к одной из форм контроля, т. е. контроль соотносится с надзором как общее и частное, целое и единичное. В целом контроль, считаем, реализуется, как правило, в следующих формах: проверка (различные ее виды), ревизия, инспектирование и надзор. Итак, понятие «контроль» включает в себя, по нашему мнению, следующие формы его реализации. ——————————— <*> В рамках данной статьи не рассматриваются подробно вопросы внутреннего (внутриведомственного) контроля. Речь идет о надведомственном, внешнем контроле, осуществляемом в отношении организационно непосредственно не подчиненных субъектов. В связи с тем что надзорная деятельность органов прокуратуры и контрольная деятельность судебных органов носит достаточно специфический характер, она рассматривается только в части координации и взаимодействия в осуществлении государственного контроля.
Формы контроля
проверка ревизия инспектирование надзор
В осуществлении контрольно-надзорных функций за деятельностью правоохранительных органов важную роль играют органы суда и прокуратуры. Прокуратура РФ, как и суд, не относится к органам исполнительной власти. Прокуратура в соответствии с Конституцией РФ и Законом «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляет прокурорский надзор и сама является самостоятельным и независимым государственным контрольно-надзорным органом, в т. ч. и за правоохранительной деятельностью. Прокурорский надзор осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Так, в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 02.01.2000 г. N 19-ФЗ), а также с редакцией Указа Президента от 18 апреля 1996 года N 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры наделены полномочиями координировать деятельность по борьбе с преступностью. <*> ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 22.04.1996. N 17. Ст. 1958.
В соответствии с названным Указом в целях реализации своей компетенции Генеральный прокурор уполномочен готовить и направлять в необходимых случаях информационные материалы по вопросам борьбы с преступностью Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, и участия в его работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов <*>. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 22.04.1996. N 17. Ст. 1958. Российская газета. N 83. 05.05.1996.
В дополнение к сказанному необходимо дополнить, что Генеральная прокуратура как самостоятельный государственный орган не относится ни к одной из ветвей власти, перечисленных в ст. 10 Конституции. Несмотря на то что ст. 129 Конституции РФ, посвященная непосредственно прокуратуре, и помещена в главу 7 «Судебная власть», однако это конституционное положение не вносит ясность в вопрос о месте прокуратуры в системе государственных органов. Прокуратура в соответствии с названной статьей Конституции и Законом «О прокуратуре РФ» (ст. 1, 11) <*> функционирует как единая централизованная система, не входящая в судебную систему (состав судов) и не подчиняющаяся судам. Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ (ст. 4 Закона «О прокуратуре РФ»). ——————————— <*> Российская газета. 1992. 18 февраля (с последующими изменениями и добавлениями).
В то же время Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры в соответствии с названным Законом наделены полномочиями координации деятельности правоохранительных органов только в части борьбы с преступностью. Так, в Положении «О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью», утвержденном Указом Президента от 18 апреля 1996 г. <*>, речь идет о координации деятельности органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, других федеральных органов в целях повышения эффективности борьбы с преступностью. В целом же деятельность правоохранительных органов, как известно, значительно шире. Она включает в себя, в частности, вопросы внутренней производственной, хозяйственной, финансовой, организационной деятельности. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.
Поэтому, на наш взгляд, задачи по осуществлению координационной деятельности Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами имеют установленные Законом «О прокуратуре РФ» и Указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью» существенные ограничения. Вместе с тем вопросы координации и взаимодействия органов государственной власти и управления в подготовке и осуществлении контрольных функций с учетом специфики направлений деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную работу, в целом имеют важное государственное значение и представлены значительно шире. В настоящее время, по нашему мнению, в осуществлении контрольной деятельности за исполнительной властью, включая правоохранительные органы, реально действующая система координации и взаимодействия контрольных органов в стране не сформирована. Существует скорее совокупность автономно действующих контрольных органов и их подразделений и определенный массив нормативных правовых актов, касающихся осуществления контроля. Данная совокупность, на что уже обращалось внимание, характеризуется, на наш взгляд, избыточностью контролирующих органов и неунифицированностью в этой части правовых актов. В этой связи нередко допускается параллелизм в действиях контролирующих организационно-штатных структур, дублирование их целей, задач и функций. Создание координирующего органа, отвечающего потребностям государственного управления на современном этапе, предполагает поэтапную реализацию совокупности мер правового и организационного характера. Совершенствование взаимодействия субъектов президентского контроля, включая и контроль за правоохранительной деятельностью, предполагает решение различных вопросов методологического плана, в частности создание единой информационной базы, унификацию статистической отчетности, синхронизацию работы основных субъектов контроля, согласование стратегических (основных) планов проверок и проведение наиболее важных мероприятий на всех уровнях (в целях исключения дублирования, параллелизма, однотипных проверок к тому же на одних и тех же подконтрольных объектах); методическое обеспечение (с учетом действующей и развивающейся нормативно-правовой базы) и оптимальное применение методик в практической работе; своевременное и правильное формирование комиссий при осуществлении совместных проверок; оценка на основе анализа результатов контроля, прогноз развития контрольного дела, определение и принятие в целях реализации прогноза организационно-правовых мер; разработка стратегии и тактики совершенствования контроля, использование в этой связи достижений науки. Остановимся конкретно на проблеме совершенствования взаимодействия и координации при осуществлении государственного, а точнее президентского контроля. Его задачи, функции и цели обусловлены конституционными полномочиями главы государства. Президент в управлении страной в соответствии с Конституцией как глава государства (ст. 80) занимает стратегическое положение, и контроль президентский осуществляется за стратегическими направлениями исполнительной власти. Логика построения Конституции РФ, как справедливо отмечает известный специалист по конституционным полномочиям Президента РФ Л. А. Окуньков, соответствует принципу разделения властей. Вместе с тем разделение властей предполагает совместные усилия и их взаимодействие в пределах, определенных Конституцией <*>. ——————————— <*> См.: Президента РФ. М.: Инфра-М-Норма, 1996. С. 36.
Важно также отметить, что глава государства в соответствии с названной статьей Конституции обеспечивает, направляет и выполняет функцию по координации деятельности всех государственных органов Российской Федерации. В этой связи «Президент предстает не в качестве составной части, вершины или даже воплощения системы исполнительной власти, а как сильный, авторитетный, наделенный важными полномочиями глава государства». <*> ——————————— <*> Конституция РФ: Комментарий / Общая редакция Кудрявцева Ю. В. М.: Правовая культура, 1994. С. 43.
Вообще, говоря о президентском контроле, о его сущности, технологии, нужно уточнить, что данный контроль ориентирован, в частности, на такие критерии, как эффективность и экономичность. Он включает в себя анализ совокупности процессов и их влияния на общую цель и, как правило, не относится к определенной отдельно взятой программе или отдельному мероприятию. Стратегический контроль имеет комплексный характер, он охватывает деятельность органа или организации в целом. <*> Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти. ——————————— <*> А. Ройс, Р. Корс, Й. Беттхер (сотрудники комитета по делам госслужбы при сенате г. Гамбурга) «Контроль за результатами в государственном управлении» (Errolgskontrolle in der offentlichen Verwaltung) // «Verwaltungsorganisation». N 6. 1993. S. 23.
У президентского контроля широк правовой спектр контрольных полномочий. Они распространяются на всю исполнительную государственную вертикаль власти, систему управления государством. Объектами президентского контроля являются все государственные органы исполнительной власти как на федеральном, окружном, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Сущность президентского контроля за деятельностью подконтрольных органов включает в себя изучение, наблюдение с целью получения необходимой информации в пределах полномочий главы государства, установленных Конституцией. Полученная в ходе проверок информация используется в целях выявления негативных либо позитивных тенденций в деятельности правоохранительных органов, установления причин, порождающих эти тенденции, прогнозирования результатов и принятия мер по предупреждению ошибок, нарушения, злоупотреблений должностными лицами, а также предупреждения наступления негативных последствий в результаты допущенных нарушений. В соответствии с Основным законом Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а также безопасности государства. Согласно редакции статьи 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент, в частности, ведает вопросами внутренних дел и другими. В этой связи президентский контроль за деятельностью правоохранительных органов со стороны Президента и его контрольного аппарата, в частности Главного контрольного управления, Государственной военной инспекции, проводится в целях обеспечения защиты прав граждан, интересов государства на основе принципов законности, объективности, независимости от специальных органов, а также — гласности, если это не нарушает охраняемую законом тайну. В условиях недостатка финансовых ресурсов все более важным становится вопрос оптимизации затрат на содержание правоохранительных органов при повышении эффективности их работы, в первую очередь направленной на борьбу с преступностью, с ее организованными формами и коррупцией. К числу основных задач президентского контроля в этой связи следует отнести проверку (изучение): исполнения соответствующих предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов, относящихся как к непосредственной правоохранительной деятельности системы правоохранительных органов, так и других органов исполнительной власти страны, в части обеспечения нормального функционирования правоохранительных органов, а также реализации решений, принимаемых их должностными лицами; состояния исполнительской дисциплины, изучение причин и определение необходимых мер по устранению ошибок, нарушений, отклонений, в конечном счете направленных на повышение эффективности деятельности этих органов и их должностных лиц в сфере управления по исполнению требований нормативных правовых актов, направленных на оздоровление криминальной обстановки. Даже из перечисленного видно, что президентский контроль за этой их работой весьма многообразен и значителен по объему. В этой связи своевременный и качественный контроль за функционированием такой сложной системы, каковой являются правоохранительные органы, в оптимальном режиме возможен только при консолидации усилий и возможностей компетентных государственных контрольно-надзорных органов. К части, касающейся системы президентского контроля, прежде всего можно отнести Администрацию Президента — государственный орган, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации, в том числе, наряду с другими функциями, осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента, а также подготовку докладов Президенту по итогам контроля. Администрация уполномочена запрашивать и получать необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Основополагающий вклад в организацию и развитие президентской системы контроля внес Указ Президента от 16 марта 1996 года N 383, утвердивший Положение о Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации (ГКУ). <*> Главное контрольное управление фактически и во многом выполняет задачи основного универсального контрольного рабочего органа Президента по организации и осуществлению контроля и проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента, а также контроля и проверки исполнения поручений Президента и руководителя Администрации. Реализуя свои функции, ГКУ организует контроль и проверку деятельности всей вертикали исполнительной власти, в том числе Правительства. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 12. Ст. 1066.
Для осуществления многочисленных контрольных функций ГКУ в соответствии с Положением имеет право взаимодействовать: с Аппаратом Правительства Российской Федерации, Аппаратом Совета Федерации и Аппаратом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, аппаратами Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, СВР России, ФСБ России, МВД России, ФСНП России и иными органами государственной власти Российской Федерации, т. е. органами, представляющий все ветви власти в стране. К тому же отсутствие конкретности в определении «иных органов государственной власти Российской Федерации» позволяет отнести к ним любые органы государственной власти, с которыми, исходя из необходимости и целесообразности, ГКУ при выполнении своих задач может осуществлять взаимодействие и контроль, включая правоохранительную деятельность. Кроме ГКУ, задачи и функции президентского контроля за этой деятельностью правомочны (в части, их касающейся) осуществлять, как отмечалось, и другие подразделения аппарата Президента. Например, аппарат Совета Безопасности, Управление кадров, <*> Главное территориальное управление и иные подразделения. ——————————— <*> См.: Указ Президента от 28.03.1998 N 294 (ред. от 31.05.2000) «Об Аппарате Совета Безопасности РФ». Собрание законодательства РФ. 06.04.1998. N 14. Ст. 1536. Положение о Государственной военной инспекции Президента РФ, утвержденное Указом Президента от 28 августа 1997 года N 946 «О мерах по усилению государственного управления военным строительством в РФ». Собрание законодательства РФ. 01.09.97. N 35. Ст. 4058. Указ Президента «Об утверждении Положения об Управлении кадров Президента РФ» от 31 мая 1999 года N 680. Собрание законодательства РФ. 07.06.1999. N 23. Ст. 2818.
В соответствии с делегированными Президентом правами правомочен осуществлять контроль за правоохранительными органами и полномочный представитель главы государства в федеральном округе. Таким образом, институт полпредов Президента является составной частью системы президентского контроля в стране. В функции полномочного представителя, в частности, входят: анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, внесение Президенту соответствующих предложений; организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ в федеральном округе <*>. ——————————— <*> Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (ред. от 21.06.2000) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Собрание законодательства РФ. 15.05.2000. N 20. Ст. 2112; Российская газета от 16.05.2000. N 92 — 93.
Бывшие окружные инспекции ГКУ вошли в аппараты полпредов в соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2000 N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Вместе с тем за ГКУ осталась функция осуществления методического руководства аппаратом полномочного представителя Президента в федеральном округе по вопросам организации контроля исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ. <*> ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 15.05.2000. N 20. Ст. 2112; Российская газета. 16.05.2000. N 92 — 93.
Кроме того, в настоящее время продолжается формирование различных контрольно-надзорных органов в созданных аппаратах от министерств и ведомств в федеральных округах. Создали свои управленческие структуры на уровне федеральных округов, в частности, Генеральная прокуратура РФ, МВД России, ФСНП России, Минюст России, Минфин России и ряд других. Итак, исходя из изложенного выше, подведем определенный итог, касающийся анализа правового и организационного аспектов понятия «президентский контроль». Президентский контроль — это вид надведомственного государственного контроля, осуществляемый Президентом лично, а также через уполномоченные органы, по проверке соблюдения и исполнения федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента, постановлений, распоряжений и поручений Правительства, принятых в их исполнение, соответствующих программ. Целью данного контроля является не только установление нарушений в деятельности исполнительной власти, но и принятие на основе полномочий Президента необходимых мер по предупреждению и пресечению отклонений в будущем. В этом заключается превентивная функция контроля. Известно, что деятельность контролирующих структур зачастую пересекается. В этой связи без должной координации работы контрольных органов, как уже говорилось, порождаются неоправданное дублирование и параллелизм. Контролерам нередко приходится слышать от руководства проверяемого органа, что их «только что» проверяла другая инстанция. На эту, в частности, проблему на расширенном заседании коллегии МВД России в свое время обратил внимание в своем выступлении Президент Российской Федерации В. В. Путин: «Когда 15 ведомств по очереди проверяют одни и те же структуры, это не приносит ничего хорошего, а только лихорадит работу, создает атмосферу слишком пристрастного контроля». <*> ——————————— <*> Стенограмма выступления на расширенном заседании коллегии МВД России от 21.01.2000 г.
В условиях разобщенности деятельности контрольных органов одним из распространенных явлений стала формальная проверка, когда в основе ее находится само проведение проверки, а не получение конкретных результатов по улучшению в той или иной сфере деятельности. Одна из причин этого — отсутствие критериев (показателей) эффективности контрольной деятельности. Часто контрольные органы и не стремятся получить конечные результаты контроля, ограничиваясь лишь выявлением недостатков и указанием на них. В то же время взаимодействие при осуществлении госконтроля (проверок) позволяет преодолевать узковедомственные интересы, устранять или сокращать дублирование и параллелизм в контрольной работе различных инстанций. Известно, что одним из требований к организации контроля, с одной стороны, является требование конкретной ответственности, предполагающее разделение обязанностей между контрольными органами. Разделение полномочий имеет и огромное практическое значение. Обозначение рамок деятельности каждого из звеньев системы государственного контроля должно противодействовать дублированию и параллелизму в различных государственных контрольных органах и, следовательно, способствовать повышению значимости, эффективности контроля. А в конечном счете — решению актуальнейшей проблемы — экономии ресурсозатрат. Вместе с тем здесь необходимо отметить, что одно лишь упорядочение контрольных полномочий не является панацеей по коренному улучшению ситуации без формирования и эффективно действующих механизмов взаимодействия контрольных органов. Как считают многие известные специалисты в области государственного контроля, в том числе М. С. Студеникина, контроль есть функция управления, которой присуща та специфическая черта, что эта функция проводится всеми государственными органами, независимо от их основных задач и вида деятельности, которую они осуществляют <*>. Однако, поскольку контроль реализуется применительно к конкретному предметному содержанию, объем контрольной деятельности, формы и методы его проявления, включая взаимодействие, дифференцируются в зависимости от сферы или отрасли управления, а также от места контролирующего органа, в общей системе государственного механизма. ——————————— <*> Информационный бюллетень «Президентский контроль». N 2. 2000. Ст. 6.
О важности решения вопросов эффективности контроля свидетельствует и «Лимская декларации руководящих принципов контроля», принятая Международной организацией высших контрольных органов в 1977 г. В ней, в частности, дается следующее определение контроля: «Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем». <*> Названная Декларация определяет общие принципы функционирования контрольных органов, их взаимоотношения, взаимодействие между собой, в т. ч. с президентом, парламентом, правительством, а также права и полномочия в работе различных контрольных органов. Установленные в ней принципы контроля в той или иной степени применяются практически всеми высшими контрольными институтами зарубежных стран. В то же время контролирующие системы и методы взаимодействия в различных странах имеют свои особенности. ——————————— <*> Сборник материалов «Государственный контроль в зарубежных странах». М., 1999. С. 5.
Продолжим в этой связи рассмотрение вопроса о взаимодействии контролирующих органов в России. В свое время начальник Главного контрольного управления справедливо отметил, что категория государственного контроля как таковая ныне отсутствует не только в Конституции РФ, но даже в федеральных законах. <*> По этой, в частности, причине во вновь создаваемых контрольных органах функции не всегда полно и четко определены, а в ранее сформированных и продолжающих действовать — они своевременно не обновляются. Вопросы взаимодействия и координации в осуществлении госконтроля законодательно также не определены. В связи с этим, по нашему мнению, в настоящее время необходима разработка федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации» и других нормативных правовых актов, определяющих полномочия государственных органов, осуществляющих различные виды контроля и регламентирующих, в частности, координацию и взаимодействие их деятельности. ——————————— <*> См.: Е. К. Лисов. Контроль: эффективность, поиск, перспективы // Бюллетень «Президентский контроль». 1999. N 1.
Принятие соответствующих нормативных правовых актов необходимо для создания системы эффективной организации государственного контроля, включая взаимодействие контрольных органов, формирование единых и унифицированных коммуникационных систем, рационального их использования. Для этого целесообразно создание и информационной базы данных для органов госконтроля, в частности об итогах контрольных мероприятий, результатах конечной деятельности объектов контроля, например правоохранительных органов. Нерешение перечисленных проблем, на наш взгляд, не позволит полностью, правильно и своевременно ориентироваться в среде контроля в целом. По этой причине будет снижаться позитивный результат в контрольном деле. Возникнут сложности по своевременному и правильному выбору объектов контроля, установлению «узких мест», в частности в правоохранительной деятельности. Следствием этого станет нерациональное расходование выделенных на контрольную деятельность ресурсов, в т. ч. финансовых. Вышесказанное указывает на то, что система взаимодействия контрольных институтов в России нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании, включая создание единого координирующего центра. В США, например, эту важную функцию выполняет созданный в 1981 году Президентский Совет по честности и эффективности, главной задачей которого является координация деятельности всех контрольно-ревизионных органов США в борьбе с различными злоупотреблениями в системе исполнительной власти. Поскольку руководство правоохранительными органами и спецслужбами осуществляет Президент США через находящиеся в его непосредственном подчинении Исполнительное управление Президента страны и Совет национальной безопасности <*>, то Совет возглавляет заместитель директора Административно-бюджетного управления (АБУ) Президента США <**>. Кроме него, в Совет входят по должности заместитель министра юстиции, заместитель директора ЦРУ, директор Управления кадров, а также 19 генеральных инспекторов ведущих федеральных ведомств. ——————————— <*> С. А. Воронцов. Правоохранительные органы и спецслужбы РФ. Ростов н/Д: «Феникс», 1999. С. 647 — 648. <**> Сборник материалов «Государственный контроль в зарубежных странах». М., 1999. С. 13.
В Китае (КНР) координацию контрольных органов, организацию их взаимодействия осуществляет Министерство контроля (МК), являющееся структурным подразделением Правительства КНР. В Японии вопросы координации усилий министерств и ведомств в решении общегосударственных проблем решает Управление административного контроля (УАК) при канцелярии премьер-министра Японии <*>. При этом практическое осуществление контроля возложено на Агентство управления и координации. Функции УАК определены законом о государственных служащих. ——————————— <*> Сборник материалов «Государственный контроль в зарубежных странах». М., 1999. С. 7.
В России также предпринимаются шаги, направленные на принятие мер по решению вопросов взаимодействия и координации. Например, при формировании проекта плана основных вопросов экономической и контрольной работы Минфина России в прошлые годы проведено его согласование с Главным контрольным управлением, Счетной палатой РФ, Генеральной прокуратурой РФ, МВД России, ФСНП России <*>. Финансовые проверки использования средств федерального бюджета осуществлялись контрольно-ревизионным аппаратом Минфина России по взаимному согласованию с МВД России и ГКУ в ряде субъектов Федерации. Контрольный аппарат Президента, включая ГКУ, строит взаимодействие с различными государственными контрольными органами по осуществлению контроля за выявлением преступлений и административных правонарушений в сфере экономики с правоохранительными органами в соответствии с положениями Указа Президента Российской Федерации от 3 марта 1998 г. N 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики». <**> ——————————— <*> А. В. Крикунов. «По взаимно согласованному плану» // Президентский контроль. 1999. N 5. <**> Российская газета. 05.03.1998. N 43; Собрание законодательства РФ. 09.03.1998. N 10. Ст. 1159.
Однако проведения отдельных мероприятий по координации усилий федеральных органов исполнительной власти, в том числе и контрольных, по нашему мнению, еще не достаточно. Нужна, конечно, узаконенная система координации контролирующих органов государства в виде создания и функционирования специального координирующего центра, который обеспечивал бы необходимое комплексное решение проблемы полного и системного регулирования госконтроля, исходя из общих и ведомственных контрольных полномочий различных органов, без ущемления их независимости или ограничения. Наличие такого специального органа, а также детальное закрепление в нормативно-правовом порядке механизма согласования, включающего многосторонние участие в решении проблем развития и повышения эффективности, контроль за реализацией согласованных планов, будет, на наш взгляд, более результативным, ибо это прямо нацелено на реализацию принятых государственных решений. При принятии решения о необходимости разработки нормативно-правовой базы контрольной работы целесообразно учесть все возможные аспекты взаимодействия государственных органов, с учетом специфики их полномочий. Следует здесь также отметить, что создание единой структуры, координирующей государственную контрольную деятельность, возможно, мы считаем, на основе конституционных полномочий всех ветвей власти, и в первую очередь Президента как главы государства. У Президента самый широкий спектр полномочий, связанных с управлением государством, включая осуществление контроля за деятельностью исполнительных органов власти страны практически по всем их направлениям деятельности. Сравним в этой части возможности некоторых других контрольных органов. Например, у Счетной палаты РФ (органа парламентского контроля) объекты контроля ограничены проведением контрольных мероприятий только за использованием государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов. <*> Что касается Правительства, то в Правительстве на федеральном уровне нет единого централизованного контрольного органа. В то же время в каждом министерстве и ведомстве сформированы свои зачастую многочисленные такие структуры. ——————————— <*> Закон РФ N 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» от 11.01.1995 г. Российская газета. 14.01.1995. N 9 — 10; Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. N 3. Ст. 167.
Таким образом, создание органа координации контроля, например Координационного Совета, именно при Президенте, на наш взгляд, не будет противоречить принципу разделения властей, заложенному Конституцией, и будет соответствовать предпринимаемым шагам по реформированию и укреплению вертикали власти, так как Координационный Совет будет непосредственно способствовать реализации Президентом либо от его имени полномочий, определенных в ст. 80 Конституции, в части обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти. Ни у одного из других органов государственной власти Конституцией такие полномочия не предусмотрены. Рассмотрим механизм или порядок формирования и функционирования Координационного Совета. Этот коллегиальный орган целесообразно сформировать из представителей различных федеральных органов власти: представительной, судебной, исполнительной, включив в него руководителей или их первых заместителей. Это будет своего рода центр интеграции контрольных органов. Для независимости принимаемых решений его статус резонно определить таким образом, чтобы исключить возможность принятия им дискреционных решений. В этих целях в него должны быть включены представители руководства Генеральной прокуратуры, других правоохранительных, налоговых, контрольных и финансовых органов. Вместе с тем при решении вопроса создания такой структуры необходимо отметить, что не все специалисты считают приемлемой коллегиальную, включая совещательную, систему координации контроля. Так, например, Л. Н. Овсянников полагает: «Не стоит забывать, что неоднократные попытки координации деятельности существующих контрольных органов совещательным путем, при помощи создания временных межведомственных органов, возложения на один из органов объединительных полномочий и т. п. даже в условиях советской власти, отличающейся высокой степенью централизации на партийной основе, убедительно продемонстрировали свою нереальность… Контроль на уровне государства может быть централизован, скоординирован и дать требуемый эффект только тогда, когда он осуществляется на основах фактического единоначалия и прямой ответственности, без согласований и словопрений». <*> ——————————— <*> Л. Н. Овсянников «Уважать, а не от страха дрожать. Еще раз о необходимости государственного контроля и путях его усиления» // Президентский контроль. N 4. 1999. С. 9.
Такая точка зрения понятна и во многом логична, однако достаточно дискуссионна, так как примеры, факты, доказывающие причинно-следственную связь между наличием коллегиального координирующего органа и неэффективностью системы контроля в прошлом, не детализированы и конкретно не указаны. Отрицательный же опыт нашего государства, на который ссылается автор названной статьи, скорее всего, имеет причину не в существе, а в организационных ошибках и в отсутствии необходимой правовой базы для осуществления реального взаимодействия и координации государственных контрольных органов. К тому же реализация данной позиции автора, полагаем, неизбежно должна повлечь внесение изменений в Основной закон страны в части наделения Президента дополнительными полномочиями. Вместе с тем нужно помнить и учитывать в этой связи и принцип «простоты». По мнению М. Крозье, предприятие, в основе которого лежат сложные бюрократические процедуры и структуры, перестает развиваться, поскольку оно совершенно задыхается от собственной бюрократии. Процедуры и структуры нужно настолько упростить, чтобы рядовые работники могли участвовать в принятии решений. <*> ——————————— <*> Michel Crozier (М. Крозье). «Организационные изменения в системе госуправления». Le Changement dans les Organisations «Revue francaise le administration publique». H 59. 1991. P. 349 — 354.
В то же время, по мнению западных теоретиков либерализма, государственным служащим вообще нельзя доверять, поскольку они не будут стоять на службе общественного интереса, если он не соответствует их собственным интересам. <*> Согласно такому подходу к человеческой природе, от бюрократов (чиновников) ожидается, что они будут поступать таким образом, который обеспечивает их собственное выживание и постоянное расширение бюрократических структур. При этом подходе тогда становится вообще невозможным контролировать поведение, скажем, руководителей (администраторов), принятие и реализацию принятых ими решений, допущенные отклонения в управлении. ——————————— <*> B. Palumbo, St. Meynard-Mody. (Д. Паламбо, Ст. Мейнард-Моди — американские социологи). «Административная подотчетность и контроль» Administrative Accountability. «Contemporary Public Administration», N.-Y-L., 1991. P. 253 — 261.
По нашему мнению, предотвратить волокиту бюрократических согласований, перекладывание ответственности и иные негативные моменты коллегиального органа позволят введение и соблюдение общих правил координационной деятельности, формальных процедур согласования вопросов, принятия решений и иного взаимодействия. В настоящее время используемые формы взаимодействия применяются узко, бессистемно. Как правило, оно ограничивается периодическим привлечением специалистов из различных контролирующих, правоохранительных, финансовых органов для участия в различных проверках федеральных либо региональных органов исполнительной власти, в т. ч. осуществляющих правоохранительную деятельность, а также направлением запросов в перечисленные органы для получения информации об объектах контроля. Естественно, для решения проблем совершенствования контроля нужна самостоятельность управленческих единиц, допускающая более высокую степень их ответственности и эффективности. Вместе с тем создание федерального координирующего органа позволит придать разрозненным усилиям единое видение проблем, согласованность, целенаправленность и действенность в осуществлении контрольных функций. Это, что не требует, полагаем, доказательств, также будет способствовать обеспечению полноты, гибкости, оперативности и адекватности в принятии оптимальных решений по организации и осуществлению контроля в целом, включая и контроль за правоохранительной деятельностью, а также качество и своевременность принятия управленческих решений по сложным межведомственным и многофункциональным проблемам. В конечном счете приведет к оптимизации затрат на контрольное дело. В этой связи нельзя не сослаться на опыт решения рассматриваемой нами проблемы в СССР. Так, чтобы избежать несогласованности действий многочисленных специализированных органов государственного контроля, устранить параллелизм и дублирование в их деятельности обязанность по координации всей контрольно-обследовательской работы в свое время возлагалась на Народный комиссариат Рабоче-Крестьянской инспекции (НК РКИ). На основании Постановления ЦИК и СНК СССР от 25 апреля 1928 г. контрольно-обследовательская работа ведомств Союза ССР производилась по планам, составляемым на год вперед и согласованным с НК РКИ. Вместе с тем установление централизованного планирования контрольной деятельности ведомств не лишало последних самостоятельности. За ведомствами сохранялась инициатива в проведении контроля в подконтрольных им органах в процессе осуществления текущей оперативно-управленческой деятельности. Но, проводя контроль, ведомства должны были уведомлять об этом Наркомат РКИ. Наркомат был наделен правом при установлении параллелизма проводимой контрольной работы с работами других ведомств приостанавливать в трехдневный срок начатую проверку <*>. ——————————— <*> См.: Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. М., 1928. N 26. С. 224.
Позже, принятый 30 ноября 1979 г., Закон «О народном контроле в СССР» <*> определил основные задачи и функции органов народного контроля. Комитет народного контроля СССР образовывался Верховным Советом СССР. Правительство в своей деятельности по контролю опиралось на него и направляло его работу в области хозяйственного и социально-культурного строительства, рассматривало внесенные им на основе результатов проверок вопросы и предложения. Комитет народного контроля СССР работал под руководством Верховного Совета СССР, его Президиума и Совета Министров СССР, являлся органом, осуществляющим координацию и взаимодействие в государственном контрольном деле. ——————————— <*> Справочник партийного работника. Вып. 20. М., 1980. С. 433 — 448.
Необходимо, рассматривая вопрос взаимодействия и координации, отметить и еще один аспект в этой связи. Например, некоторые специалисты, в том числе С. О. Шохин, предлагают введение режима ограничений на проведение контрольных мероприятий по проверке финансовой деятельности на одних и тех же объектах в течение установленного срока: один год по бюджетным средствам и два года по иным государственным средствам <*>. Здесь необходимо отметить, что в системе госконтроля США существует в некоторой степени сходное с вышеотмеченным ограничением требование так называемого «однократного ревизирования» правительства штата или местного правительства, получивших помощь из федерального бюджета. В то же время, как указывает С. О. Шохин, «это в принципе разумное требование может породить конкуренцию контрольных органов». На наш взгляд, проблема названной конкуренции в государственной контрольной деятельности может быть оптимально разрешена именно в рамках условно называемого нами Координационного Совета, сформированного при Президенте РФ. ——————————— <*> Шохин С. О. «Проблемы и перспективы развития финансового контроля в РФ». М.: Финансы и статистика, 1999.
В связи с рассматриваемым вопросом мы не поддерживаем позицию В. Бурцева, <*> связанную с обоснованием и предложением автора создать Комитет регулирования государственного финансового контроля (ГФК) при Счетной палате Российской Федерации <**>. Как уже отмечалось, у органов, осуществляющих президентский контроль, в частности у Главного контрольного управления, более широкий спектр объектов предметов (направлений) контроля, чем у Счетной палаты. ГКУ, наряду с многочисленными функциями административного контроля, осуществляет также и контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью органов исполнительной власти, включая правоохранительные органы, а также различные организации. Но самый важный аргумент, имеющийся в этой связи, — это то, что у Президента, что уже указывалось, есть в этой части конституционные полномочия, предусмотренные в ст. 80 Основного закона, какие не установлены для других государственных органов, в т. ч. и для Счетной палаты РФ. ——————————— <*> Информационный бюллетень «Президентский контроль». 2000. N 7. С. 6 — 12; В. В. Бурцев. «Государственный финансовый контроль»: методология и организация. М.: Маркетинг, 2000. <**> В. В. Бурцев. Автореферат дис. на соиск. уч. ст. доктора эк. наук. М., 2001. С. 39.
Весьма дискуссионна, думается, и распространенная точка зрения о целесообразности создания координирующего органа, осуществляющего только финансовый контроль (данная позиция близка к рассмотренной нами выше). Полагаем, реальная координация государственного контроля за деятельностью органов исполнительной власти при создании оптимального механизма функционирования возможна не в отношении органов, осуществляющих финансовый контроль, а в целом в отношении государственного контроля. Создание же отраслевого координационного органа контроля навряд ли целесообразно в рассматриваемом нами аспекте, т. к. это, скорее всего, станет искусственным дроблением координации всей государственной контрольной системы (деятельности). Координационный Совет, на наш взгляд, должен объединять ведущие контрольные органы, осуществляющие государственный контроль в стране по различным направлениям деятельности органов исполнительной власти. Конечно, можно согласиться, что каждый из видов государственного контроля преследует отдельные цели, имеет самостоятельное значение и не взаимообусловлен другими. Так, задачи и методы финансового контроля отличаются от задач и методов, например, контроля за исполнением нормативных правовых актов, т. е. административного контроля, проводимого за правоохранительной деятельностью. Вместе с тем создание и работа одного Координационного Совета позволит сократить дополнительные и ненужные ресурсные затраты на их многочисленное количество и в конечном итоге сформирует единую систему координации государственных контрольных органов. Таким образом, объединение логически прямо не связанных управленческих систем (единиц) для осуществления эффективного контроля целесообразно и оптимально только на уровне одного субъекта контроля, обладающего реальными правами. В данном случае — Президента РФ, исходя из его конституционных полномочий как главы государства. Определенная удаленность от законодательных основ видна и в предложении В. Петухова о «необходимости подчинения Правительству РФ всех органов контрольно-надзорного характера, т. к., по его мнению, это необходимо для того, чтобы возложить именно на Правительство ответственность за состояние контроля, осуществляемого органами исполнительной власти» <*>. На наш взгляд, при реализации такой рекомендации, в первую очередь, это не пойдет на пользу самому контролю. Ведь дело в данном случае не в том, кто должен нести ответственность, а в создании максимально эффективного и малозатратного механизма контроля. ——————————— <*> Информационный бюллетень «Президентский контроль». 2000. N 1. С. 9.
Для выполнения своих задач Координационный Совет должен обладать определенными правами. Например, как и ГКУ, от своего имени запрашивать и получать от всех органов исполнительной власти, исходя из положений конституционных и других федеральных законов, необходимую для реализации своих задач информацию, с учетом установленных законами ограничений. Как известно, соответствующие ограничения на осуществление контроля за деятельностью, например, органов внутренних дел сформулированы в ст. 37 Закона РФ «О милиции». В ней определено: контроль за деятельностью милиции в пределах полномочий, определяемых законодательством Российской Федерации, осуществляет Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в названной норме конкретно установлены и ограничения. Отмечается, что при осуществлении контрольных функций перечисленные органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях. Наличествуют ограничения контрольных полномочий высших государственных органов власти и в ст. 20 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности», где определено: контроль за оперативно-розыскной деятельностью осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. То есть в ст. 20 также установлены ограничения перечисленных субъектов контроля, связанные с конституционными полномочиями каждого из них. Вместе с тем редакция ст. 20 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (ОРД), как свидетельствует анализ, сущностно отличается от редакции ст. 37 Закона РФ «О милиции» в этой части. В ст. 37, на наш взгляд, полномочия Президента не соответствуют его конституционной компетенции и ограничивают его полномочия. В ней определено: «при осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в оперативно-розыскную деятельность», в то же время в ст. 20 конкретно определено, что Президент и другие названные органы являются субъектами контроля за ОРД и о каком-то ограничении, связанном с вмешательством в редакцию этой статьи, речи не идет. Здесь уместно отметить, что речь может идти о невмешательстве перечисленных государственные органов при осуществлении контроля в технологию ОРД, в т. ч. в части дачи поручений, касающихся форм и методов работы, например, с негласным аппаратом и т. п. Однако ставить на один уровень полномочия Президента, Совета Федерации, а также Правительства с правовой точки зрения неправильно, т. к. именно Президент по Конституции — глава государства. Исходя из редакций рассмотренных нами статей, координация в осуществлении контроля за деятельностью милиции возможна только в соответствии с этими ограничениями (их конституционными полномочиями, вернее, их отличием). Данное положение должно обязательно учитываться в определении правомочий и в работе так называемого Координационного Совета. В случае неучета названных норм Координационный Совет может выйти за рамки действия законов и руководство МВД России и его подчиненных органов, по нашему мнению, получит возможность поставить вопрос о правомочности осуществления контроля за ОРД, а также в связи с этим не согласиться с результатами контроля. Вместе с тем конституционные полномочия Президента как главы государства, гаранта прав и свобод человека и гражданина, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяющего основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80), «управомочивают» его осуществлять контроль за стратегическими направлениями ОРД без ограничений. К тому же именно в ведении Президента, на что указывалось выше, в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» находятся вопросы деятельности так называемых силовых структур. Данное положение является дополнительной иллюстрацией того, что координация в осуществлении государственного контроля в первую очередь за правоохранительной деятельностью возможна только Президентом либо по его поручению его контрольным аппаратом, если главой государства ему делегированы соответствующие права. Результаты исполнения нормативных правовых актов выражаются, что также отмечалось, в конкретной деятельности правоохранительных органов. Поэтому, говоря о президентском контроле за исполнением нормативных правовых актов, мы имеем в виду конкретную деятельность тех или иных министерств и ведомств по реализации ими требований, например, законов и подзаконных актов. Правоохранительные органы, относящиеся к органам исполнительной власти, — это часть системы государственных правоохранительных органов (к ним, в частности, не относятся судебные органы, органы прокуратуры). В связи с этим президентский контроль распространяется на правоохранительную деятельность органов исполнительной власти, а точнее — на реализацию установленных в нормативных правовых актах предписаний (требований), связанных с названной деятельностью. Здесь целесообразно отметить, что координация госорганов по осуществлению контроля за правоохранительной деятельностью, да и в целом правоохранительных органов должна осуществляться с учетом существующих установленных законами ограничений и на основе равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций, подготовке мероприятий, с учетом независимости и самостоятельности каждого органа, входящего в координационный орган, гласности в пределах охраняемой законом тайны, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также ответственности членов названного органа за реализацию согласованных и принятых решений при соблюдении во всех случаях законности. Кроме того, следует рассмотреть и другие вопросы организационного плана, в т. ч. касающиеся работы координационного органа, его структуры. Мы полагаем в этой связи, что аппарат Координационного Совета должен входить в состав Главного контрольного управления Президента РФ, являющегося рабочим контрольным органом главы государства, скажем, со статусом самостоятельного отдела. Создание такого аппарата в структуре ГКУ позволит ему, приближенному к необходимой информации, базе данных о состоянии контрольного дела, оперативно ориентироваться в среде контроля, в определении стратегических проблем в государственной контрольной работе, выработке обусловленных ситуацией предложений. Формирование же аппарата отдельно как самостоятельного органа, особенно на первом этапе, будет, на наш взгляд, нерациональным решением и может способствовать созданию еще одного бюрократического органа, к тому же оторванного от так называемой «земли» или «жизни». Полномочия секретаря Координационного Совета при Президенте целесообразно, полагаем, возложить на заместителя руководителя Администрации Президента РФ — начальника ГКУ. В этой части возможно применение аналогии функционирования Государственного Совета РФ: Президент — председатель, заместитель руководителя Администрации — секретарь. Итак, Координационный Совет целесообразно сформировать из представителей руководящего состава различных ветвей и органов государственной власти (основных органов по линии законодательной, исполнительной, судебной власти федерального уровня), а также Генеральной прокуратуры с включением в его состав полномочных представителей Президента в федеральных округах либо их первых заместителей. Все члены Совета осуществляют работу в рамках совмещения ими своих должностных обязанностей и на общественных началах. В составе Координационного Совета для непосредственного решения вопросов координации и регулирования из вышеуказанных должностных лиц целесообразно образовать Президиум Координационного Совета. Члены Президиума должны быть уполномочены вносить предложения, касающиеся работы Совета, включая проекты документов с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов реализации. При этом члены Президиума при обсуждении всех вопросов должны пользоваться равными правами. Общую координационно-организационную деятельность Президиума и Координационного совета, включая председательство на заседаниях его Президиума, а также представительство в органах государственной власти, по нашему мнению, необходимо возложить на заместителя руководителя Администрации — начальника Главного контрольного управления Президента, т. е. секретаря этого органа. Его в этой связи необходимо наделить правами решения вопросов организации и проведения заседаний, истребования необходимой для деятельности Координационного Совета информации, организации (в случае необходимости) рабочих групп из представителей Координационного Совета и иных государственных органов и научных организаций, а также обеспечения контроля за исполнением принятых решений как главой государства, так и Координационным Советом. В семи федеральных округах должны быть созданы соответствующие Окружные координационные советы. Важнейшим фактором действенности советов (федерального, окружного и регионального уровней) должна стать их независимость. Полномочия (компетенцию) названных органов, а также состав Координационного Совета федерального уровня целесообразно определить в подзаконном акте, имеется в виду — в соответствующем указе Президента. В связи с этим члены Совета должны наделяться полномочиями только после утверждения их указом (распоряжением) Президента. Правовую регламентацию деятельности Координационного Совета необходимо закрепить в соответствующем Положении, утвержденном названным выше Указом Президента. Таким образом, первым шагом к реализации предложений, рассмотренных в данной статье, как мы считаем, должен стать нормативно-правовой акт (Указ Президента) «О координации в сфере государственного контроля». Вместе с тем при подведении итогов рассмотренных нами вопросов необходимо особо подчеркнуть, что обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования Президентом всех государственных органов как одной из главных конституционных функций Президента, по нашему мнению, не означает принятия решений и несения ответственности за эти органы. Главные усилия Президента как главы государства охватывают обеспечение единства всей государственной, а не только исполнительной власти. Интегрирующая роль большинства конституционных прерогатив и функций Президента применительно ко всем ветвям власти проявляется равномерно, без привилегированного отношения или предпочтения одной из них. К примеру, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ относит к ведению Президента утверждение Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации, который распространяется на все ветви власти. В то же время усилия Президента по координации, объединению действий законодательной, исполнительной и судебной власти нельзя рассматривать как прямое директивное руководство или ограничение их самостоятельности. Глава государства к тому же не подменяет деятельность законодательных и исполнительных органов власти, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для их согласованной работы. Президент как глава государства, избранный всенародно, — первый среди государственных должностных лиц. Создание органа координации государственного контроля при Президенте, в который войдут должностные лица от всех ветвей власти, на наш взгляд, не будет противоречить принципу разделения властей, заложенному Конституцией, и станет важным политическим шагом по дальнейшему укреплению вертикали власти. Таким образом, система взаимодействия и координации государственных органов страны, осуществляющих контроль, должна находиться в юрисдикции Президента и действовать от его имени. Возможно, некоторые наши соображения по рассматриваемой проблеме государственного контроля в части формирования системы взаимодействия и создания Координационного Совета при Президенте РФ носят дискуссионный характер. Вместе с тем специалистам известна исключительная актуальность и целесообразность решения вопросов организации эффективной системы контроля, в т. ч. за правоохранительной деятельностью, направленной на оздоровление криминальной обстановки в стране, обеспечение личной, общественной и государственной безопасности. Глобальность перечисленных вопросов позволяет рассматривать проблему эффективности контроля в качестве важнейшего направления государственного строительства.
