(Бойченко С. И.) («Адвокатская практика», 2009, N 3)
ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ И УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОТРУДНИЧЕСТВА
С. И. БОЙЧЕНКО
Действенность защиты прав граждан в значительной мере зависит от уровня взаимодействия участвующих в ней государственных структур, в том числе прокуроров и уполномоченных по правам человека, как в центре, так и в регионах нашей страны. В Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы, принятой 9 декабря 1998 г. Генеральной Ассамблеей ООН <1>, подчеркнуто, что основная ответственность за соблюдение прав человека лежит на государстве. При этом каждое государство должно обеспечивать эффективные гарантии прав и свобод (ч. 2 ст. 2). Для решения такой задачи государство обязано обеспечивать создание и развитие национальных учреждений по вопросам защиты прав человека и основных свобод на всей территории, находящейся под его юрисдикцией, в том числе института уполномоченных по правам человека (ч. 3 ст. 14). Институт уполномоченного по правам человека появился в Швеции в XIII в. Через семь столетий шведский термин «омбудсмен» используется в правовых актах ряда других государств. Многие страны ввели собственное наименование такого органа: Уполномоченный по гражданским правам (Польша), уполномоченные по правам граждан и по правам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), Народная правозащита (Австрия), Адвокат народа (Румыния), Комиссар по делам администрации (Великобритания), Посредник (Франция), Защитник народа (Испания). Основными функциями омбудсмена служат рассмотрение жалоб на нарушение конституционных прав, защита их в соответствующих государственных органах, анализ соблюдения прав человека и гражданина в стране, информирование об этом парламента, внесение законодательных предложений. Это должностное лицо не вправе самостоятельно устранять нарушения прав граждан. Омбудсмен принимает меры к возмещению ущерба, реституции, в частности побуждает стороны к переговорам, достижению соглашения, рекомендует обращаться, например, в органы прокуратуры. Такое должностное лицо обычно назначается парламентом. В России институт уполномоченных по правам человека создан и активно действует на федеральном уровне и в ряде субъектов Федерации. ——————————— <1> См.: Неправительственные правозащитные организации Российской Федерации: Справочник. М., 2002. С. 262.
Несмотря на разную правовую природу института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и органах прокуратуры, разность форм и методов работы, законодательством перед названными государственными институтами ставятся общие цели и задачи, главной из которых можно назвать обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, содействие гражданам в восстановлении нарушенных прав и свобод государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами данных органов, укрепление законности в этой сфере. Следует заметить, что юридические источники, служащие нормативной базой сотрудничества названных должностных лиц в области защиты прав граждан, представлены на международном, федеральном уровне и в правовой системе субъектов Федерации. В структуре международно-правовых основ взаимодействия институтов государства по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина важное место занимает Модельный закон «О статусе уполномоченного по правам человека» <2>, принятый в г. Санкт-Петербурге 4 декабря 2004 г. Постановлением на XXIV пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ. В соответствии с этим правовым актом деятельность уполномоченного дополняет существующие в государстве средства защиты прав человека, но при этом не отменяет и не влечет за собой пересмотра компетенции, в частности, органов прокуратуры (ст. 3). ——————————— <2> См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2005. N 35 (ч. 1). С. 242 — 262.
Уполномоченный осуществляет на всей территории государства независимый контроль соблюдения прав человека в решениях и действиях органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, командования воинских частей и администрации мест принудительного содержания, а также при производстве предварительного расследования и судебном разбирательстве. Это должностное лицо по жалобам обратившихся к нему граждан осуществляет государственную защиту их нарушенных прав (ч. 1 ст. 25). С этой целью и в пределах своей компетенции уполномоченный должен взаимодействовать с другими органами государства (ч. 2 ст. 25). Уполномоченный вправе принимать к производству жалобы о нарушении прав человека, если ранее они рассматривались в судебном или административном порядке, но заявитель не согласен с принятым решением (ч. 2 ст. 33). Приняв жалобу, уполномоченный может обратиться за содействием в проверке ее в прокуратуру. О результатах проверки и принятых мерах по выявленным нарушениям прав граждан должно быть сообщено уполномоченному в установленный им срок (ч. 1 ст. 39). Для содействия восстановлению нарушенных прав человека уполномоченный может обращаться в прокуратуру с предложением о привлечении виновного должностного лица, государственного или муниципального служащего к административной или уголовной ответственности (ч. 1 ст. 42). По результатам обобщения итогов проверок жалоб о нарушениях прав человека, изучения предоставленных ему сведений, документов, материалов и нормативных правовых актов уполномоченный вправе обращаться к руководителям органов прокуратуры с предложениями по совершенствованию форм и методов осуществления надзора за соблюдением прав человека (ст. 43). Конституцией Российской Федерации права и свободы человека провозглашены высшей ценностью. Одновременно их защита является обязанностью всех органов государства (ст. 2). В Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусмотрено, что в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в соответствующем регионе (ч. 1 ст. 5). Между тем практика воплощения приведенного положения в различных федеральных округах заметно отличается. Так, в Центральном федеральном округе должность уполномоченного по правам человека введена в 8 из 18 субъектов Федерации (Брянская, Калужская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Смоленская и Тверская области). Уполномоченные по правам человека предусмотрены нормативными правовыми актами и учреждены в 7 из 11 субъектов Федерации в составе Северо-Западного федерального округа (Республики Карелия и Коми, Архангельская, Калининградская, Новгородская области, Ненецкий автономный округ, г. Санкт-Петербург). В Уральском федеральном округе уполномоченный по правам человека действует только в Свердловской области, т. е. в 1 субъекте Федерации из 6. В других субъектах Федерации округа такой институт до настоящего времени не создан, хотя представительными органами власти приняты соответствующие законодательные акты. В Сибирском федеральном округе подобные должности учреждены в 6 из 12 субъектов Федерации. При этом уполномоченные по правам человека назначены в Республике Алтай, Алтайском и Красноярском краях, Иркутской, Кемеровской и Омской областях. Должность уполномоченного по правам человека учреждена в 4 из 9 субъектов Дальневосточного федерального округа: Республике Саха (Якутия), Приморском, Хабаровском краях, Амурской области. В Приволжском федеральном округе уполномоченные действуют в 10 из 14 субъектов Федерации округа (Республики Башкортостан, Мордовия, Татарстан, Удмуртская Республика, Пермский край, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская и Ульяновская области). В Южном федеральном округе должность регионального уполномоченного учреждена почти во всех субъектах Федерации округа, в 12 из 13 субъектов (Республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Чеченская Республики, Краснодарский и Ставропольский край, Астраханская, Волгоградская и Ростовская области). Регламентация деятельности названных государственных органов осуществляется в первую очередь конституциями (уставами) субъектов Федерации. Например, согласно Конституции (Основному Закону) Республики Карелия уполномоченный по правам человека в этом регионе назначается на должность и освобождается от должности постановлением Законодательного Собрания республики (п. 9 ч. 2 ст. 41.3). Аналогичные положения содержит устав Липецкой области. Большую роль в деятельности уполномоченных по правам человека играют законодательные акты субъектов Федерации. Согласно Закону «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге» в компетенцию этого должностного лица входит защита фундаментальных гражданских и политических, а также иных прав человека в ситуации их систематического либо массового нарушения на территории города (ч. 4 ст. 1). В соответствии с Законом «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области» деятельность указанного должностного лица дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан (ст. 3). Аналогичная роль отведена названному органу государства Законом «Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области», в котором особенно подчеркнуто, что учреждение должности уполномоченного не влечет вмешательства в компетенцию других государственных органов, действующих в сфере защиты и восстановления нарушенных прав и свобод. Обязательным условием деятельности уполномоченного служит взаимодействие с означенными институтами государства, в том числе с прокуратурой (ч. 2 ст. 1). Подобные законоустановления действуют в законах об уполномоченных по правам человека в других субъектах Российской Федерации (Республиках Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Удмуртской Республике, Приморском и Хабаровском краях, Брянской, Липецкой, Новгородской, Нижегородской областях, Ненецком автономном округе). Целесообразно обратить внимание, что в субъектах Федерации, где такая должность по различным причинам не введена, соответствующая деятельность осуществляется в иных организационных формах. Например, Указом губернатора Владимирской области от 10 июня 2002 г. N 18 создана Общественная комиссия по правам человека при главе субъекта Федерации, определены ее функции и состав. Аналогичный институт действует в Белгородской области, где Постановлением губернатора от 26 сентября 2003 г. N 10 образована комиссия по правам человека. Соответствующий орган создан распоряжением губернатора Ивановской области от 4 мая 2006 г. Представляется, что знание прокурорскими работниками упомянутых правовых источников служит необходимым условием их надлежащего взаимодействия с указанными должностными лицами. В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» одной из целей деятельности этого института государства определена защита прав и свобод человека и гражданина. С этой целью прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов о правах человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, институтами публичной власти субъектов Федерации и муниципальных образований, коммерческими и некоммерческими организациями (ч. 2 ст. 1). Органы прокуратуры должны действовать гласно, если это не противоречит законодательству об охране прав граждан, государственной и иной специально охраняемой законом тайны. Они обязаны информировать иные государственные структуры, в том числе уполномоченных по правам человека, о состоянии законности в этой сфере (ст. 4). Прокуроры в пределах их полномочий разрешают обращения по поводу нарушений законов, поступившие от уполномоченных по правам человека. Такие обращения подлежат рассмотрению в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом (ст. 10). Следует иметь в виду, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные институты, включая уполномоченных по правам человека, которые осуществляют контроль соблюдения прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 26). Согласно Приказу Генерального прокурора РФ от 28 декабря 1998 г. N 93 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации» (в ред. Приказа Генерального прокурора РФ от 21 октября 2003 г. N 45) полученные от уполномоченных по правам человека материалы передаются под расписку с обязательной отметкой в учетных формах (п. 2.1.4). Согласно Инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема заявителей в органах военной прокуратуры, утвержденной Приказом заместителя Генерального прокурора РФ — Главного военного прокурора от 9 апреля 2003 г. N 74, соответствующие документы после предварительного рассмотрения передаются для доклада руководителям органов военной прокуратуры (абз. «а» п. 3.11). Для конкретизации правовых предписаний, определяющих взаимодействие прокуратуры и уполномоченных по правам человека, в ряде субъектов Федерации приняты соответствующие соглашения. Например, в ноябре 2001 г. подписан документ «О формах взаимодействия прокуратуры Пермской области и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан», которым предусмотрен, в частности, обмен информацией о нарушениях законов в указанной сфере. Так, прокуратура по итогам года информирует Уполномоченного по правам человека о результатах надзора за соблюдением прав и свобод граждан и мерах, принятых в их защиту. Уполномоченный по правам человека направляет в прокуратуру свои ежегодные и специальные доклады. По мере необходимости проводят совместные совещания по вопросам защиты основных прав и свобод граждан. Уполномоченный принимает участие в заседаниях коллегии прокуратуры, координационного совещания руководителей правоохранительных органов области по вопросам, относящимся к его компетенции. Аналогичные соглашения о сотрудничестве между органами прокуратуры и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации заключены в Республиках Башкортостан, Дагестан (2006 г.), Саха (Якутия) (2007 г.), Коми (2007 г.), Мордовской (2007 г.) и Чеченской (2008 г.) Республиках, Хабаровском крае (2008 г.), Саратовской (2007 г.), Пензенской (2008 г.), Кемеровской (2007 г.), Смоленской (2006 г.), Калужской (2008 г.), Орловской (2008 г.) и Амурской областях, г. Санкт-Петербурге (2008 г.). 5 февраля 2009 г. подписано Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Ненецком автономном округе. Подписание подобных соглашений о сотрудничестве в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина между органами прокуратуры и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации вызвано необходимостью эффективного, согласованного осуществления надзора и контроля за исполнением конституционных обязательств демократического правового государства о признании и соблюдении прав и свобод человека и гражданина. Подписание таких важных документов, как представляется, значительно улучшит ситуацию с обеспечением прав человека на территории субъектов Российской Федерации, ведь действенность защиты прав граждан в значительной мере зависит от уровня взаимодействия участвующих в ней государственных структур, в том числе прокуроров и уполномоченных по правам человека, как в центре, так и в регионах.
