(Васильева М. И.) («Журнал российского права», 2012, N 3)
ПРАВО ГРАЖДАН НА ДОСТУП К ПРИРОДНЫМ РЕСУРСАМ (ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКОЕ И МЕЖОТРАСЛЕВОЕ ОБОСНОВАНИЕ)
М. И. ВАСИЛЬЕВА
Васильева Мария Ивановна, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Право граждан Российской Федерации на доступ к природным ресурсам как основе жизнедеятельности имеет общетеоретическое, конституционное и институциональное обоснование. Структура права на доступ к природным ресурсам включает виды природопользования, осуществляемого гражданами с целью удовлетворения их экологических интересов и личных потребностей. Право граждан на доступ к природным ресурсам характеризуется свободой доступа и пределами дозволенного.
Ключевые слова: субъективные права граждан, общественные интересы, правовое равенство, природные ресурсы, право граждан на доступ к природным ресурсам, равный и справедливый доступ к природным ресурсам, свобода доступа граждан к природным ресурсам, право граждан на участие в принятии управленческих решений, природно-ресурсная рента.
Citizens’ rights to access to natural resources (general theoretical and intersectoral study) M. I. Vasilieva
Article is devoted to general-theoretical, constitutional-legal and institutional substantiation of the right of citizens of the Russian Federation on access to natural resources as to a basis of a life and activity. The structure of the right to access to natural resources includes the kinds of wildlife management which are carried out by citizens with the purpose of satisfaction of their ecological interests and personal needs. The right of citizens to access to natural resources is characterized by freedom of access and legal limits.
Key words: the subjective rights of citizens, public interests, legal equality, natural resources, the right of citizens to access to the natural resources, equal and fair access to natural resources, freedom of access of citizens to natural resources, the right of citizens to participation in acceptance of administrative decisions, natural resources rent.
В условиях активного вовлечения природных ресурсов в оборот снижается их доступность для общего пользования. Так, имеются данные о том, что арендаторы устанавливают ограждения, препятствующие свободному проходу по лесу, о застройке береговых полос, о сокращении площади наиболее удобных охотничьих угодий общего пользования; для осуществления любительского и спортивного рыболовства и охоты гражданам зачастую требуется вносить плату в качестве условия заключения договора с лицами, которым предоставлены в пользование соответственно водные объекты и охотничьи угодья. В теории экологического права было предложено рассматривать норму ч. 1 ст. 9 Конституции РФ в качестве обоснования права граждан и населения (народов) страны в целом на доступ к природным ресурсам <1>. Это право предполагает организацию (обязанность публичной власти) и осуществление (обязанность пользователей) такого использования природных ресурсов, которое социально доступно, не разрушает основы жизнедеятельности, характеризуется как рациональное и устойчивое. К сожалению, в современной теории природоресурсного права принципу рациональности природопользования, который в прошлом составлял одну из необходимых законодательных основ соответствующих отраслей права и широко освещался в литературе, практически не уделяется внимание. Ни в законодательстве, ни в правовых исследованиях не получил развития и принцип устойчивости природопользования, который логически взаимосвязан с концепцией устойчивого развития, принятой в качестве составной части ряда государственных стратегий. ——————————— <1> См.: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 25.
С точки зрения исторической преемственности право на доступ к природным ресурсам можно воспринимать как развитие обсуждаемого в отраслевой литературе 70 — 80 гг. XX в. понятия права общего природопользования, осуществляемого бесплатно и не требующего получения каких-либо разрешений. Однако при ближайшем рассмотрении обнаруживается новая правовая конструкция, базирующаяся на том представлении о существе общественных интересов в сфере природопользования, которое соответствует современному состоянию правового регулирования и практике реализации норм законодательства. В ее основе — обеспечение доступности природных ресурсов для личного пользования (свободы доступа к ним) и обеспечение публичных интересов при организации их хозяйственного использования в условиях рыночной экономики. Доступ к важнейшему природному ресурсу — земле как пространственному базису обеспечивается, во-первых, порядком приватизации, изъятием или ограничением в обороте определенных в законе земельных участков (п. 2 — 5 ст. 27 ЗК РФ), во-вторых, статусом «земельные участки общего пользования» в населенных пунктах. Это земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, которые могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (п. 12 ст. 85 ЗК РФ). Право на доступ к природным ресурсам коррелирует с нормами гражданского законодательства. Согласно п. 1 ст. 262 ГК РФ граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Поскольку речь идет о публичном собственнике, положения о возможности огораживания участков или выдаче специального разрешения, предусмотренные п. 2 ст. 262 ГК РФ, не применяются. Согласно ст. 221 ГК РФ «в случаях, когда в соответствии с законом, общим разрешением, данным собственником, или в соответствии с местным обычаем на определенной территории допускается сбор ягод, добыча (вылов) рыбы и других водных биологических ресурсов, сбор или добыча других общедоступных вещей и животных, право собственности на соответствующие вещи приобретает лицо, осуществившее их сбор или добычу». Системное толкование ст. 9 Конституции РФ дает возможность полагать, что отношения собственности, независимо от ее форм, соподчинены отношениям более высокого порядка — тем, в которых природные ресурсы являются основой жизни и деятельности населения. Отделенное от права собственности по субъектному составу, правоотношение, в котором реализуются публичные интересы в использовании и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности, универсально обременяет право собственности любой формы необходимостью для субъекта пользоваться и распоряжаться объектами своей собственности так, чтобы соблюдались публичные интересы. Право граждан на доступ к природным ресурсам имеет межотраслевую институциональность и структурно включает: право на получение земельных участков для ведения садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного и дачного строительства; следующее из права на земельный участок право на добычу общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод в границах соответствующих земельных участков и на использование подземного пространства; право пользования береговой полосой водных объектов и право пользования водными объектами общего пользования; право на пребывание в лесах, на заготовку и сбор дикорастущих пищевых лесных ресурсов, а также недревесных лесных ресурсов; право любительского и спортивного рыболовства; право на любительскую и спортивную охоту; использование животного мира в воспитательных, рекреационных, эстетических и иных подобных целях без изъятия их из среды обитания. Ввиду отсутствия в федеральном законодательстве специального правового режима растительного мира вне лесов соответствующее право граждан на пользование объектами растительного мира существует де-факто внутри названных видов прав. Аксиологическая характеристика права граждан на доступ к природным ресурсам позволяет включать в его содержание право на равный и справедливый доступ к природным ресурсам как природному капиталу и право свободного доступа к природным ресурсам для удовлетворения личных (не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности) потребностей граждан. Право на равный и справедливый доступ к природным ресурсам предполагает, во-первых, право на получение природных объектов в пользование, что юридически стандартно, т. е. является элементом правосубъектности, проявлением формального равенства в «праве на право», а во-вторых, право на участие в распределении природных объектов и в получении выгод от их использования, что уже специфично. Равный доступ не подразумевает автоматическую возможность любого лица получить природный объект в пользование, поскольку эколого-экономическая значимость и количественная ограниченность таких объектов предполагают регулирование условий их предоставления, которые преломляют изначальное формально-правовое равенство субъектов права применительно к особенностям природоресурсной сферы. Равенство в доступе к природным ресурсам не отражено в законодательстве ни как подход, ни как принцип регулирования общественных отношений. Единичным примером может служить лишь норма ЗК РФ (п. 2 ст. 15): граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Но и эта норма имеет иную направленность, исходящую не из названного положения Конституции РФ, а из стратегии, — создание условий для рынка земли. Титульная характеристика прав, из которых исходит право на использование природных ресурсов, может быть различной (собственность, ограниченные вещные права, обязательства), однако порядок возникновения таких прав обеспечивает формально равные возможности лиц, отвечающих установленным требованиям и претендующих на какое-либо конкретное право природопользования. В одних случаях для получения такого права требуется выполнение некоторых условий, призванных обеспечить экологически безопасное, рациональное природопользование (например, требование к охотнику в части знания охотничьего минимума, требование проведения рекультивации земельного участка, нарушенного в ходе недропользования, как условие предоставления следующего участка). В других случаях закрепляются преимущественные (например, на продление договоров аренды земельных, лесных участков) или даже исключительные (на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды собственниками зданий, строений, сооружений, расположенных на этом земельном участке) права отдельных категорий лиц, что связано с созданием предпосылок для оборота земельных участков и стабильного ведения хозяйственной деятельности. Процедуры торгов, предваряющие предоставление природных объектов (продажу прав), также могут рассматриваться в числе условий, создающих неравные на первый взгляд возможности доступа к природным ресурсам. Однако связанность возникновения субъективного права наличием определенных оснований не опровергает заданности формально-правового равенства субъектов, имеет место не только в природоресурсной сфере и составляет одну из техник правового регулирования вообще. Особенность правового равенства применительно к доступу к природным ресурсам в том, что граждане, население (народы) России являются носителями положенного в основу ч. 1 ст. 9 Конституции РФ интереса в таком использовании природных ресурсов, которое не подрывало бы основы жизнедеятельности как индивида, так и общества в целом, и в этом качестве должны обладать возможностью участия как в распределении природных ресурсов для хозяйственного использования, так и в получении выгод от него. Право на участие в принятии управленческих решений в той или иной степени отражено в отраслях природоресурсного законодательства, преимущественно в виде принципов законодательства — в Лесном и Водном кодексах (ВК) РФ, в Федеральных законах от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об охоте). Указанные принципы предполагают участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, касающихся вопросов пользования, охраны, защиты, воспроизводства соответствующих природных ресурсов в установленных законодательством РФ порядке и формах. Однако они не получили своего развития в регулятивных нормах законодательства, конкретные процедуры общественного участия не были определены. Между тем в нормах Закона об охоте, регулирующих процедуру проведения аукциона на право заключения охотхозяйственного соглашения (ст. 28), могли бы содержаться положения об учете мнения населения, проживающего вблизи охотничьих угодий или на территории соответствующих муниципальных образований, охотничьих общественных организаций, например результатов публичных слушаний об условиях экологического и социального характера, включаемых в предмет аукциона в составе обременений земельных и лесных участков, расположенных в границах охотничьего угодья, ограничений использования лесов и других природных ресурсов, параметров осуществления охоты. Тем более что Закон провозглашает и такой принцип, как учет интересов населения, для которого охота является основой существования (ст. 2). В проекте Закона об охоте, вынесенном на второе чтение (законопроект N 66299-5) была сделана попытка отразить принцип общественного участия — содержались положения об общественном контроле и надзоре, хотя соответствующая статья и была не вполне корректна, поскольку к целям общественного охотничьего контроля и надзора была отнесена защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заключивших договор о закреплении охотничьих угодий для охотничьего хозяйства, т. е. лиц, интересы которых простираются преимущественно в сфере предпринимательской деятельности. В окончательную редакцию названного Закона статья не вошла. Между тем создание института общественных охотничьих инспекторов, учитывая существовавший ранее положительный опыт, могло бы повысить эффективность надзора за соблюдением законодательства и способствовать сокращению браконьерства. В ЛК РФ не развит провозглашенный принцип участия граждан и общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса. По нашему мнению, наиболее важно обеспечить общественное участие в ходе перевода занятых защитными лесами земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий, а также в процедуре передачи лесных участков в аренду. Важность соблюдения общественных интересов при предоставлении лесных участков в аренду конкретным лицам объясняется длительностью срока аренды, что может сказаться на условиях проживания и занятости местного населения. Возникающее из договора аренды право лесопользования должно осуществляться с учетом интересов местного населения, и не только экологических, но и иных, и эти интересы должны быть выявлены и учтены посредством различных процедур (например, общественные слушания), которые можно отразить непосредственно в нормах ЛК РФ, регулирующих проведение аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка (ст. 78 — 80), применительно к содержанию предмета аукциона. Другой стороной правового равенства граждан по отношению к природным ресурсам страны является их право на справедливое, экономически и социально обоснованное перераспределение природоресурсной ренты, что предполагает установление такой системы платежей за пользование природными ресурсами, которая включала бы их достаточное целевое расходование на финансирование восстановления природных ресурсов, охраны природных объектов, поддержание их в состоянии, соответствующем их функции основ жизни и деятельности, и, возможно, частичную капитализацию государственных доходов от эксплуатации природных богатств непосредственно в пользу населения. Справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним было отнесено в Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р, к принципам государственной политики в области экологии, а низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами, названа в числе основных факторов деградации природной среды Российской Федерации. Президент заявлял: «Государство должно создавать условия для использования имеющейся у России уникальной сырьевой базы в интересах всего населения и решения основных задач национального развития» <2>. По мнению В. Д. Зорькина, «необходимость государственной поддержки конкуренции, составляющей основы конституционного строя, как и обязанность каждого бережно относиться к природным ресурсам, требует изменений в порядке налогообложения природопользования. Дифференциация обязательных платежей в зависимости от условий добычи и других факторов, влияющих на размер получаемой природной ренты, — это не только актуальная экономическая задача, но и требование, вытекающее из российской Конституции» <3>. ——————————— <2> Природно-ресурсные ведомости. 2001. 19 июля. <3> Зорькин В. Д. Конституционно-правовые аспекты налогового права в России и практика Конституционного Суда // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 3.
Несмотря на общее понимание ситуации, до настоящего времени намерения государства не реализуются в должной мере и базовые принципы системы налогообложения ресурсопользования не меняются, незаинтересованность государства в изъятии экономически необоснованного (поскольку он не является результатом работы капитала — коммерческих вложений или риска предпринимателя) сверхдохода недропользователей очевидна. При этом речь не идет об установлении таких налогов, которые поставили бы отечественные ресурсодобывающие компании на грань рентабельности их деятельности. Экономически обоснованное изъятие природной ренты и перераспределение ее в пользу общества позволило бы решить неотложные финансовые проблемы и обеспечить публичные экологические и экономические интересы. По мнению Д. С. Львова, материальной реализацией верховных владельческих прав общества на территориально-природные ресурсы могло бы стать обращение рент от всех используемых ресурсов в общественные доходы, аккумулируемые в системе общественных (государственных) финансов. Эта сумма рентных доходов, образующаяся после оплаты услуг всех остальных факторов производства, составит чистый доход общества, в котором все его члены имели бы равную долю. Он может стать материальной основой их гражданского статуса и выступать в форме национального дивиденда <4>. Уменьшение налогообложения фонда оплаты труда, в том числе взносов в обязательные социальные внебюджетные фонды, послужило бы импульсом к высвобождению предпринимательской активности и повышению заработной платы наемных работников. Государственный бюджет получил бы дополнительный и весьма значительный источник доходов <5>, которые могли бы быть обращены в том числе на охранительные и восстановительные мероприятия в природной среде, стимулирование природоохранной деятельности. Кроме того, ресурсопользованию был бы придан подлинно экономический и правовой смысл, а самоценным результатом была бы реализация принципа формального равенства как главного критерия права. Сегодняшнее «неправо» заключается в использовании «основ жизни и деятельности народа» во благо подавляющего меньшинства на совершенно неадекватной компенсационной основе, что нарушает основополагающие правовые ценности — формальное равенство и справедливость и подрывает веру в право. Оценивая действующие законодательные условия возмездности ресурсопользования с точки зрения учета в них публичных интересов, уместно привести высказывание немецкого юриста Г. Радбруха о том, что «есть более высокое право, чем закон, …надзаконное право, согласно которому неправо остается неправом, даже если его отлить в форму закона» (выделено мной. — М. В.). Обязанность государства по экономически обоснованному распределению доходов от использования принадлежащих ему на праве собственности природных ресурсов основывается, во-первых, на гражданско-правовом полномочии присвоения дохода от собственности, а во-вторых, на публично-правовой функции собственника имущества, принадлежащего к общественному (национальному) достоянию. Подобную обязанность государства следует рассматривать как публично-правовое ограничение его права собственности, его связанность общественным интересом. ——————————— <4> См.: Львов Д. С. Предложения в Стратегию устойчивого развития России // Зеленый мир. 2002. N 13-14. С. 25 — 27. <5> Все это не отменяет экологической составляющей платы за использование природных ресурсов, которая, как отмечает Т. В. Петрова, «с точки зрения экологических интересов не должна базироваться на чисто рентном подходе. Обществу небезразлично, в каких целях, каким образом используются те или иные природные ресурсы. Поэтому в расчете платы должен присутствовать и экономический показатель ущерба, наносимого окружающей среде в процессе природопользования» (Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С. 119).
Таким образом, принцип формального (правового) равенства граждан относительно природных ресурсов предполагает: а) установление государством условий, при выполнении которых любой субъект права может стать субъектом права природопользования; б) предоставление права пользования природными ресурсами на условиях доступности, включающих конкурентность и информационную открытость; в) обращение в общую пользу (национальное достояние) доходов, получаемых в результате частного присвоения доли прибавочной стоимости, созданной исключительно за счет природного фактора производства. В свете принятой в России (подтвержденной рядом нормативно-правовых актов) идеи устойчивого развития существует еще один аспект равенства в доступе к природным ресурсам — учет интересов будущих поколений. В Экологической доктрине РФ в числе стратегических целей государственной политики в области экологии названо сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, для чего необходимо, в частности, обеспечить рациональное природопользование и равноправный доступ к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей. В разрабатываемом проекте Основ государственной экологической политики <6> отсутствуют положения, касающиеся прав граждан на доступ к природным ресурсам. С одной стороны, это объяснимо, поскольку документ ориентирован на природоохранные задачи. С другой стороны, такие отраслевые поресурсовые стратегии, как Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года <7>, Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года <8>, эту проблему тоже не затрагивают, а в условиях отсутствия единого формата названных Основ, документа в части государственной природоресурсной политики вопрос о доступе граждан к природным ресурсам не имеет перспективы быть поставленным на должном уровне концептуально, оставаясь на периферии государственной и правовой политики. Между тем системный взгляд на право доступа граждан к природным ресурсам необходим — и не только по причине массовости нарушений в реализации составляющих его отдельных субъективных прав, но и потому, что при определении стратегий развития в будущем, а возможно уже и в ближайшем будущем, целесообразно учитывать личное природопользование в системе показателей планирования и прогнозирования хозяйственного освоения природных ресурсов, при разработке нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды, принятии иных управленческих решений, с тем чтобы многообразные потребности населения в сфере природопользования учитывались не по остаточному принципу, а сообразно их значимости, характеру, а в ряде случаев и объему потребления, который, кроме того, вносит и свой вклад в нагрузку на окружающую среду. ——————————— <6> URL: http://www. duma. gov. ru/cnature/ (дата обращения: 03.05.2011). <7> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 г. N 1235-р. <8> Утверждена Приказом Минпромторга России и Минсельхоза России от 31 октября 2008 г. N 248/482.
Рассмотрение механизмов реализации общественных интересов с точки зрения обеспечения свободы доступа к природным ресурсам — наиболее актуальный аспект поставленной проблемы. Об этом свидетельствует анализ правоприменительной практики в сфере обеспечения свободы пребывания граждан в лесах, пользования общедоступными водными объектами и их береговыми полосами. Однако и другая ее сторона, также связанная с ограничениями, но уже иного рода — пределами дозволенного с точки зрения правовых возможностей граждан, тоже еще не рассматривалась в теории. Исследовательский, а возможно и практический интерес представляет обсуждение границ содержания права природопользования граждан, главным образом общего лесопользования и любительского рыболовства, с точки зрения «неоснованности» свободы доступа к природным ресурсам на каких-либо вещных либо обязательственных правах граждан, что должно исключать извлечение материальных выгод как «сопутствующую» (в действительности нередко основную) цель такого природопользования. Извлечение выгоды из общего природопользования, осуществляемое, например, путем продажи собранных в лесу ягод, грибов, орехов, цветов, равно как и выловленной в общедоступных водоемах рыбы, должно расцениваться как обстоятельство, исключающее общий характер такого природопользования. Подобные действия граждан имеют признаки незаконной предпринимательской деятельности и незаконной торговли. С точки же зрения Конституции РФ (ч. 1 ст. 9) продажа одними гражданами другим изъятых из окружающей среды природных объектов за формальную ввиду своей незначительности плату рассматривается как «присвоение основ жизни и деятельности» народов, проживающих на соответствующей территории. Квалифицирующим признаком какого-либо интереса граждан в качестве основания права на доступ к природным ресурсам имеет личный характер потребностей. Другим пределом дозволенного и критерием личного характера потребностей является количественная сторона общего природопользования — нормирование изъятия природных ресурсов, которое в настоящее время имеет весьма узкую сферу применения (например, в части охоты), но должно рассматриваться как вектор перспективного развития правового регулирования в связи с тем, что существует практика вылова рыбы, сбора лесных ресурсов в масштабах, существенно превышающих личные потребности граждан и сопоставимых с промысловыми. Поскольку установление норм изъятия природных ресурсов являлось бы ограничением установленных федеральными законами прав граждан, то оно может вводиться только федеральным законом. Нормативные акты иного уровня, содержащие подобные ограничения, нелегитимны. Так, Верховный Суд РФ отменил решение краевого суда и признал противоречащей закону и недействующей норму закона субъекта РФ, устанавливающую предельные размеры (объемы) сбора пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и недревесных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд. По мнению прокурора, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании этой нормы закона, действующим федеральным законодательством не предусмотрено право органов государственной власти субъектов РФ устанавливать размеры сбора лесных ресурсов гражданами для собственных нужд, и, установив такие предельные объемы, краевой закон ограничил права граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах и осуществление заготовки и сбора лесных ресурсов для собственных нужд, предусмотренные ст. 11 ЛК РФ; использование лесов может ограничиваться только в случаях и в порядке, которые предусмотрены ЛК РФ, другими федеральными законами. Верховный Суд РФ в качестве обоснования своего решения привел довод о том, что оспариваемая норма не исключает ее неоднозначного толкования, позволяющего, в частности, рассматривать ее в качестве устанавливающей нормативы сбора лесных ресурсов гражданами для собственных нужд, что находится за пределами полномочий органов государственной власти субъекта РФ в области лесных отношений <9>. ——————————— <9> См.: Определение ВС РФ от 8 октября 2008 г. N 56-Г08-14.
Правовое обеспечение доступа граждан к природным ресурсам может анализироваться с применением ряда теоретических конструкций, фиксирующих те или иные стороны общественных интересов в данной сфере. Так, право рекреационного природопользования означает комплекс субъективных прав и интересов граждан, к которому можно отнести составляющие различных прав общего природопользования, направленные на оздоровление и отдых населения, на удовлетворение эстетических и этических потребностей. Право рекреационного природопользования обеспечивается нормами лесного (ст. 11 ЛК РФ) и водного (ст. 6 ВК РФ) законодательства, а также специальным правовым режимом земель рекреационного назначения (ст. 98 ЗК РФ, п. 1, 9 ст. 85 ЗК РФ, ч. 11 ст. 35 ГсК РФ). Заинтересованность граждан в качественном состоянии природных объектов сближает право рекреационного природопользования с правом на благоприятную окружающую среду. Определенное практическое значение для решения, например, вопроса о том, надлежит ли регулировать соответствующие отношения как сервитутные, имеет выяснение соотношения понятий «общее природопользование граждан» и «публичный сервитут». Действующие Водный и Лесной кодексы РФ отказались от идеи регулирования, соответственно, водных и лесных отношений посредством публичного сервитута, как это имело место ранее. Возможно, отказ от этой правовой конструкции был связан с тем, что она уязвима с точки зрения классического понимания сервитутных отношений. Изначально понятие сервитута имеет гражданско-правовой характер права на чужие вещи: это право ограниченного пользования чужим земельным участком (ст. 274 ГК РФ) либо иным недвижимым имуществом. Публичный же сервитут представляет собой синтетическую правовую конструкцию, подразумевающую ограничение имущественных прав владельца объекта недвижимости (обременение объекта) в целях обеспечения не индивидуальных, а общественно значимых или государственных, муниципальных интересов, что не вполне вписывается в понятие сервитута как ограниченного вещного права, права на чужие вещи и предрасполагает к дискуссии о теоретической состоятельности этого понятия. Характе рно, что готовящиеся поправки в ГК РФ <10> содержат норму «ограничения права собственности на земельный участок в публичных интересах без изъятия участка у собственника», регулирующую соответствующие отношения аналогично действующей норме ЗК РФ о публичных сервитутах (ст. 23), но без применения этого термина. Существенной характеристикой конкретных прав граждан на доступ к природным ресурсам, закрепленных в ряде федеральных законов (например, в ст. 6 ВК РФ, ст. 11 ЛК РФ), является их следование непосредственно из закона, что означает отсутствие необходимости создания дополнительных «надстроек» сервитутного типа. ——————————— <10> См.: проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 295.2 проекта Закона) // URL:www. rg. ru (дата обращения: 14.09.2011).
Общественные интересы в сфере природопользования надлежит рассматривать с точки зрения обеспечения доступности природных ресурсов для граждан и во взаимосвязи с правами и законными интересами других лиц. В условиях вовлечения природных ресурсов в гражданский оборот проблема свободного доступа граждан к природным объектам, ограничивающего имущественные права лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере использования природных ресурсов, имеет «две стороны медали», и увиденное в немалой степени зависит от того, что именно рассматривается: вопросы ограничения права частной собственности, а также и иных прав, вещных или обязательственных, на природные ресурсы в общественном интересе либо вопросы защиты частной собственности и иных прав субъектов хозяйственной деятельности в связи с осуществлением общего (общественного) природопользования. Право граждан на доступ к природным ресурсам не может быть абсолютным и с точки зрения наличия в ряде случаев ограничений, прямо установленных законом в целях обеспечения иных публичных интересов или в интересах самих граждан. Так, на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также установлены иные запреты, использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах (ст. 6 ВК РФ). Пребывание граждан в лесах может быть запрещено или ограничено в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами, и ограничено в целях обеспечения пожарной и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ (ст. 11 ЛК РФ). Право граждан на доступ к природным ресурсам сопоставимо с правом граждан на благоприятную окружающую среду как по своей значимости, так и по системообразующей роли. Основное отличие в том, что право на доступ к природным ресурсам — теоретическая конструкция, вбирающая в себя ряд субъективных прав граждан, закрепленных законом, в то время как право на благоприятную окружающую среду непосредственно как таковое закреплено в Конституции РФ. И то, и другое право представляют собой центры совокупностей субъективных прав граждан в сферах соответственно природопользования и охраны окружающей среды, родственных с точки зрения типологии прав человека и гражданина. Многие годы в литературе делаются попытки отнесения экологических прав, производных от права на благоприятную окружающую среду и включающих его, к какому-либо виду прав по известным классификациям. Экологические права, включающие права на экологическую информацию, на участие в принятии экологически значимых решений, на возмещение экологического вреда здоровью и имуществу, применительно к каждому конкретному из них обладают признаками и политических, и экономических, и социальных прав, а учитывая фактор внешней зависимости права на благоприятную окружающую среду (от состояния окружающей среды в иных странах), в определенных ситуациях — элементами международно-правовой статусности. Представляется, что ценностная мотивация, направленность интересов, лежащих в основе прав на доступ к природным ресурсам и на благоприятную окружающую среду, предопределяют их тяготение к правам социального типа как отражающим заинтересованность в таких благах, которые составляют базисные, естественные условия жизни человека. При этом существуют достаточные основания считать их также самостоятельной группой прав.
Библиографический список
Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. Зорькин В. Д. Конституционно-правовые аспекты налогового права в России и практика Конституционного Суда // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 3. Львов Д. С. Предложения в Стратегию устойчивого развития России // Зеленый мир. 2002. N 13 — 14. Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. Природно-ресурсные ведомости. 2001. 19 июля.
