Крамкова Т. В., советник государственной службы РФ 2-го класса.
Произошедшие в последние годы общественно-экономические перемены потребовали пересмотра основ правового регулирования отношений по поводу земельных участков, которые долгое время были исключены из гражданского оборота. С одной стороны, признание земельных участков недвижимым имуществом позволило вовлечь их в гражданский оборот и распространить на них нормы гражданского законодательства об объектах гражданских прав. С другой стороны, земля, земельные участки являются весьма специфическим видом имущества: к их использованию всегда предъявляются высокие требования, обусловленные общественной значимостью и многофункциональным значением земли. Как справедливо отмечено Конституционным Судом РФ, «земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства» <1>. ——————————— <1> Определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2000 г. N 133-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации».
В связи с этим в настоящее время представляет интерес исследование земельного участка как объекта гражданско-правовых отношений, отдельного вида недвижимости, определение его юридически значимых признаков и особенностей гражданско-правового режима. Следует признать, что специфика земельного участка как объекта гражданско-правовых отношений в законодательстве отражена недостаточно. Необходимо отметить, что легальное определение понятия земельного участка как объекта гражданско-правовых отношений отсутствует. В Земельном кодексе РФ (ст. 6) и Федеральном законе «О государственном земельном кадастре» (ст. 1) даются определения земельного участка, но не как объекта гражданско-правовых отношений, а как объекта земельных отношений. При этом неясно, являются ли понятия земельного участка как объекта земельных отношений, объекта землеустройства или объекта государственного кадастрового учета идентичными понятию земельного участка в гражданско-правовом смысле. Как представляется, несмотря на их существенное совпадение, различия между ними все же существуют. Необходимо также отграничить гражданско-правовое понятие земельного участка от близких к нему, но несовпадающих понятий: земли как природного объекта, природного ресурса и компонента окружающей среды, территориальных и иных зон, сельскохозяйственных и иных угодий и т. д. Например, в законодательстве, в том числе в ГК РФ, нередко как синонимы используются понятия «земля» и «земельный участок» — говорится о правах на землю, сделках с землей и т. д. В п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ, например, говорится о земле как недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав. В то же время ни ГК РФ, ни другие федеральные законы не раскрывают понятие земли как имущества. Определение земли можно найти в государственном стандарте ГОСТ 26640-85 «Земли. Термины и определения», согласно которому «земля — это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства» <2>. Если вкладывать в содержание понятия «земля» такой смысл, то возможность признания ее объектом гражданско-правовых отношений вызывает сомнения. Представляется, что не следует смешивать понятия «земля» и «земельный участок», необходимо различать земельный участок как объект недвижимости и землю как природный объект, природный ресурс, компонент окружающей среды. ——————————— <2> Государственные стандарты. Охрана природы. Земли. М.: ИПК Издательство стандартов, 1998. С. 29.
Признание земельных участков объектами гражданских прав требует выявления таких их признаков и свойств, которые характерны для всех объектов гражданских прав, а также тех особенностей, которые отличают земельные участки от других объектов. Общими для всех объектов гражданских прав признаками можно считать отсутствие воли, способность быть объектом имущественного оборота, выступать товаром, дискретность, «юридическая привязка» к определенному субъекту. В отношении способности земельных участков быть объектами гражданского оборота п. 3 ст. 129 ГК РФ установлено, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В настоящее время вопросы, касающиеся оборотоспособности земельных участков, решаются в соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ, где определены земельные участки, изъятые из оборота, и земельные участки, ограниченные в обороте. Под дискретностью объектов гражданских прав понимается качественная, а также физическая и (или) учетная определенность и их обособленность от всех других объектов <3>. В силу специфики земельных участков пространственное обособление (установление пространственных пределов, границ) чрезвычайно важно для формирования их как объектов права. ——————————— <3> Лапач В. А. Система объектов гражданских прав: Теория и судебная практика. СПб., 2002. С. 140 — 167.
«Юридической привязкой» объектов гражданских прав следует считать нормативно гарантированную возможность правового закрепления их за субъектами гражданского права, что позволяет отграничить природные объекты, в том числе землю, в их естественном состоянии от объектов в правовом смысле и обеспечивает регулирование переходов объектов из натурального состояния предметов в правовое состояние объектов субъективных прав <4>. ——————————— <4> Там же.
Что касается особенностей земельных участков как объектов гражданских прав, недвижимости, то они прежде всего заключаются в многофункциональном значении земельных участков, их абсолютной неперемещаемости, а также в специфике индивидуализации. Кроме того, важнейшими характеристиками земельных участков, значительно влияющими на их гражданско-правовой режим, являются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, содержание которых раскрывается в земельном законодательстве и законодательстве о градостроительной деятельности. Многофункциональное значение земельных участков как объектов недвижимости заключается в том, что они одновременно являются частью территории государства или ее административно-территориальных единиц (политическая функция), природным ресурсом, пространственно-операционным базисом и средством производства в лесном и сельском хозяйстве (экономическая функция), местом обитания и условием жизни людей (социальная функция), компонентом окружающей природной среды (экологическая функция) и т. д. Вследствие этого, а также в связи с незаменимостью данного «товара» в отношении земельных участков устанавливаются различные ограничения, в том числе в сфере их гражданского оборота. В отличие от зданий, строений, сооружений, для которых невозможность перемещения без несоразмерного ущерба для их назначения является основным признаком отнесения к недвижимости, особенность земельных участков состоит в том, что они являются абсолютно неперемещаемыми. Указанный признак отличает земельные участки от всех иных видов недвижимости, за исключением участков недр. Наконец, следует отметить, что существенную специфику имеет индивидуализация земельных участков. Индивидуализация земельного участка осуществляется при его государственном кадастровом учете, в результате которого земельному участку присваивается уникальный кадастровый номер. При этом в отличие от иных видов недвижимости для индивидуализации земельного участка необходимы сведения о конфигурации его границ и иных пространственных характеристиках, представленные в графической форме. В действующем законодательстве четко не определено, что является индивидуализирующими характеристиками земельных участков. Вместе с тем анализ различных норм позволяет сделать вывод, что помимо кадастрового номера такими характеристиками являются границы, местоположение и площадь (размер) земельного участка. Несмотря на то что установление границ земельного участка чрезвычайно важно для его индивидуализации, в действующем законодательстве и юридической литературе нет однозначного ответа на вопрос о том, что следует понимать под границами земельного участка. Существуют даже различные мнения юристов относительно того, является ли земельный участок двухмерным, трехмерным или даже многомерным (многоуровневым) объектом. Кроме того, поскольку Федеральным законом «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ был исключен п. 1 ст. 261 ГК РФ, гражданское законодательство теперь не определяет, каким образом устанавливаются границы земельного участка. Что касается такой характеристики земельного участка, как площадь, то следует иметь в виду, что существуют физическая и геодезическая площади земельного участка, которые могут различаться. Под физической площадью земельного участка понимается площадь земной поверхности в границах участка с учетом неровностей физической поверхности земли (склонов, оврагов, обрывов и т. д.), т. е. то, что можно обмерить в натуре. Геодезическая площадь — это площадь проекции границы участка на плоскость проекции, и определяется она по координатам углов поворотов границы <5>. При этом чем более явно выражен рельеф участка, тем значительнее различия между вышеназванными площадями. Вместе с тем в законодательстве не указано, какую площадь земельного участка следует определять. ——————————— <5> Коротеева Л. И. Земельно-кадастровые работы. Технология и организация: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2006. С. 44.
В федеральных законах и иных нормативных правовых актах также не раскрывается, что следует понимать под местоположением земельного участка. Представляется, что помимо адреса и иных географических привязок (область, район, местность и т. п.) к местоположению могут относиться и другие параметры (близость к населенным пунктам, транспортным магистралям, инженерным сетям, источникам водоснабжения и т. п.). Следует отметить, что в отличие от требований к местоположению зданий, строений, для которых достаточно указания адреса, для земельных участков необходимо пространственное отражение их местоположения на картографической основе. Важно учитывать, что способ индивидуализации земельного участка должен быть сопоставим со стоимостью земли. При ее невысокой стоимости достаточно иметь недорогие механизмы определения границ (например, использование естественных границ на местности). Земельные участки, имеющие более высокую стоимость, требуют более точных и дорогостоящих методов установления границ. Неслучайно наиболее высокие требования к точности данных о земельных участках предъявляются в экономически развитых странах, стоимость земельных участков в которых высока, а свободные пространственные ресурсы практически исчерпаны (в Германии, Австрии, Швеции и др.). В условиях исключительной государственной собственности на землю практическая потребность в точном определении границ участков отсутствовала. С признанием земельных участков недвижимостью и возрастанием их рыночной стоимости наблюдается тенденция ужесточения требований к точности их границ. Для характеристики земельного участка как объекта гражданско-правовых отношений важное значение имеют также вопросы о составе (структуре) земельного участка и о его месте в системе недвижимого имущества, которые взаимосвязаны между собой. До недавнего времени в законодательстве Российской Федерации и юридической литературе земельный участок рассматривался как принадлежность главной вещи — строения, за которым в случае его отчуждения следовало право пользования земельным участком (ст. 273 ГК РФ, ст. 35 ЗК РФ и др.). В последние годы эта позиция подвергается критике. Как отмечается, в классическом обороте главной вещью всегда признается земельный участок, а принадлежностью — расположенные на нем объекты, включая здания, строения, сооружения. В настоящее время отсутствует определенность в вопросе о том, какое место занимает земельный участок среди других объектов недвижимости. Можно выделить следующие виды юридической взаимосвязи земельного участка с иными объектами, которые допускаются действующим законодательством: 1) земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости имеют самостоятельное значение и находятся в обороте независимо друг от друга, либо земельный участок рассматривается как принадлежность главной вещи — здания, строения; 2) земельный участок является составной частью другого объекта (имущественного комплекса), либо земельный участок и прочно связанная с ним недвижимость для целей гражданского оборота рассматриваются как одна сложная вещь, предполагающая их совместное использование по общему назначению; 3) земельный участок включает в себя различные элементы (составные части), использование которых невозможно без использования земельного участка и которыми могут являться почва, водные объекты, лесные и другие растения, а также иные прочно связанные с землей объекты природного и антропогенного происхождения, т. е. сам земельный участок рассматривается как сложная или составная вещь либо как главная вещь с принадлежностями. Следует признать, что проблемы классификации недвижимых вещей и их взаимосвязей, вопросы состава (структуры) недвижимого имущества в действующем законодательстве урегулированы недостаточно полно. В теории гражданского права слабо разработаны категории сложных и составных (совокупных) вещей, отсутствуют четкие критерии разграничения составной части и принадлежности, не рассматриваются вопросы физической и функциональной связи составных частей и т. д. В связи с этим в последнее время некоторые юристы обращаются к зарубежному опыту регулирования соответствующих отношений, в частности к нормам Гражданского уложения Германии, в котором существует понятие о составных частях вещи, в том числе земельного участка или строения (§ 93 — 95), установлены различия между существенной составной частью, составной частью, временно присоединенной составной частью и принадлежностью, заключающиеся в прочности связей отдельных вещей и соответствующей правовой регламентации <6>. ——————————— <6> Гражданское уложение Германии: Пер. с нем. / Науч. ред. А. Л. Маковский. М., 2004. С. 17 — 18.
Как представляется, для дальнейшего совершенствования российского законодательства о недвижимости, в том числе земельных участках, потребуются теоретические исследования категорий сложной, составной (совокупной) вещей, главной вещи и принадлежности, а также внесение соответствующих изменений и дополнений в ГК РФ. Исследуя земельный участок как объект гражданско-правовых отношений, невозможно обойти вопрос о том, каким образом часть земли становится объектом гражданских прав, гражданского оборота, т. е. вопрос о создании (формировании) земельного участка как объекта недвижимости. Представляется, что значение этого вопроса недооценивается как в действующем законодательстве, так и в юридической литературе. Вместе с тем не вызывает сомнений то, что для собственника земельного участка важна не только законность его права, но и правомерность образования конкретного объекта собственности. Как правило, границы земельного участка устанавливаются исходя из экономических и иных потребностей человека, т. е. являются субъективными. Несмотря на естественное происхождение земли как природного объекта и природного ресурса, для того чтобы земельный участок приобрел юридические признаки объекта недвижимости, необходимы действия юридического и фактического характера. Иначе говоря, он должен быть создан, сформирован. За рубежом вопросам формирования объектов недвижимости уделяется значительное внимание. Например, в Швеции указанные отношения регулируются специальным Законом о формировании недвижимости (Real Property Formation Act, 1970), в котором определены общие правила, условия и процедура формирования недвижимости. Согласно ст. 2 гл. 1 названного Закона записи об объектах (единицах) недвижимости делаются в регистре недвижимости, и пока их там нет, процедура формирования объекта (единицы) недвижимости не является завершенной. Следует отметить, что в отличие от нашей страны вопрос о возможности формирования недвижимости решается в Законе положительно, если это является полезным с общественной точки зрения и экономически эффективным даже в том случае, если при формировании недвижимости будут нарушены правила охраны сельского и лесного хозяйства, т. е. в указанном Законе установлен приоритет полезности над целевым назначением недвижимости <7>. ——————————— <7> Дорошкевич В. А. и др. Недвижимость в Швеции (законодательство и сравнительный анализ): Практ. пособие. Минск, 2004. С. 169.
При анализе действующего российского законодательства можно прийти к выводу, что земельные участки могут быть созданы (сформированы) как объекты недвижимости двумя способами: 1) образование земельных участков из государственных и (или) муниципальных земель; 2) формирование земельных участков в результате преобразований уже существующих земельных участков путем их выделения, разделения, слияния или перераспределения. Что касается самой процедуры создания (формирования) земельного участка как объекта недвижимости, то условно в ней можно выделить три этапа. На первом этапе выполняются работы по установлению местоположения, площади, проектированию пространственных границ земельного участка, перенесению их на местность и описанию. При этом основными земельно-кадастровыми работами являются межевание и геодезическая съемка участка. Результатом первого этапа является получение качественных и количественных (прежде всего пространственных) индивидуализирующих характеристик, представленных в форме карты (плана) и в виде описания, которые в дальнейшем дают возможность однозначно идентифицировать земельный участок. В настоящее время эту функцию выполняют картографические документы, созданные как на бумажном носителе, так и в цифровом виде (цифровые топографические карты с применением современных ГИС-технологий) <8>. ——————————— <8> Перфилов В. Ф., Скогорева Р. Н., Усова Н. В. Геодезия: Учебник для вузов. М., 2006; Варламов А. А., Гальченко С. А. Земельный кадастр. Т. 6. Географические и земельные информационные системы. М., 2006. С. 94.
На втором этапе осуществляется государственный кадастровый учет земельного участка, завершающийся присвоением ему индивидуального кадастрового номера. Еще в начале прошлого века Л. А. Кассо справедливо отмечал, что понятие о размежеванном в натуре земельном участке не всегда совпадает с юридическим понятием об отдельной недвижимости как определенном объекте прав <9>. Он считал, что самостоятельным объектом недвижимости можно считать тот земельный участок, который в крепостном реестре занимает отдельное место под отдельным номером. ——————————— <9> Кассо Л. А. Русское поземельное право. М., 1906. С. 5.
Согласно действующему законодательству государственный кадастровый учет земельного участка — это момент его фактического возникновения. При этом Государственный земельный кадастр можно считать «физическим кадастром», отражающим земельные участки как физически существующие объекты, а основной принцип его ведения можно определить как «один кадастровый номер — одна вещь». Существует мнение, что недвижимостью должно признаваться только то имущество, права на которое зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», и что «до момента регистрации вновь создаваемая недвижимая вещь юридически не существует» <10>. Иначе говоря, государственная регистрация выделяется в качестве юридического признака недвижимости. ——————————— <10> Суханов Е. А. Приобретение и прекращение права собственности // Хозяйство и право. 1998. N 6. С. 4 — 5.
Учитывая это, третьим, завершающим этапом создания (формирования) земельного участка как объекта недвижимости можно считать государственную регистрацию прав на земельный участок в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Юридически земельный участок возникает с момента государственной регистрации права собственности и иных прав на него, а ЕГРП можно считать «юридическим кадастром», т. е. сводом сведений о земельных участках, существующих юридически. Таким образом, создание (формирование) земельного участка как объекта недвижимости представляет собой сложную формализованную публичную процедуру, включающую определение его границ, размеров и состава, отражение местоположения недвижимого имущества на картографической основе, присвоение ему индивидуального кадастрового номера, а также государственную регистрацию права собственности на земельный участок и иных предусмотренных законом прав. При этом часть земли может быть вовлечена в гражданский оборот и приобретает правовой режим недвижимости лишь после последовательного прохождения всех трех этапов. Представляется, что особенности земельного участка как объекта гражданско-правовых отношений, вида недвижимого имущества необходимо отразить в законодательстве. В частности, необходимо определить, что представляет собой земельный участок в гражданско-правовом смысле. В качестве основы можно предложить следующее гражданско-правовое определение земельного участка: «Земельный участок — это недвижимая вещь, представляющая собой часть земли с определенными и зафиксированными в установленном порядке пространственными характеристиками (границами, местоположением, площадью), иными физическими и юридическими характеристиками (целевым назначением), которая имеет индивидуальный кадастровый номер и составными частями которой могут быть почва, водные объекты, деревья и другие растения, а также иные прочно связанные с землей объекты природного и антропогенного происхождения». Законодательного регулирования требуют также вопросы создания (формирования) земельных участков и связанных с ними объектов недвижимости. При этом необходимо определить исчерпывающий перечень индивидуализирующих характеристик земельного участка как объекта недвижимости. Полагаем, что такими характеристиками могут быть пространственные характеристики земельного участка (границы, местоположение, площадь), его кадастровый номер, а также состав (структура) земельного участка. Что касается целевого назначения и разрешенного использования земельных участков, то целесообразность отнесения их к индивидуализирующим характеристикам требует дополнительного обсуждения. Как представляется, значительная часть обозначенных в настоящей статье вопросов могла бы быть урегулирована в проекте Федерального закона N 322152-4 «О государственном кадастре недвижимости», работа над которым продолжается в настоящее время в Государственной Думе.
