(Костылева Н. В., Костылев В. М.) («Нотариус», 2011, N 4)
ЗАКОН О МАТЕРИНСКОМ КАПИТАЛЕ: ТРИ ГОДА СПУСТЯ. ИРОНИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ <*>
Н. В. КОСТЫЛЕВА, В. М. КОСТЫЛЕВ
——————————— <*> Kostyljova N. V., Kostyljov V. M. Law on maternity capital: three years later. Ironical commentary.
Костылева Наталья Викторовна, нотариус г. Благовещенска (Башкирия).
Костылев Владимир Михайлович, кандидат юридических наук.
Статья посвящена особенностям конструкции и формулировкам Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (с изменениями от 23 июля, 25 декабря 2008 г., 28 июля, 29 декабря 2010 г.), которые, по мнению авторов, являются неудачными или спорными.
Ключевые слова: материнский (семейный) капитал, порядок направления средств материнского капитала на улучшение жилищных условий.
The article is devoted to the peculiarities of structure and wording of Federal Law of December 29 of 2006 N 256-FZ «On Additional Measures of State Support of Families with Children» (with changes of July 23, December 25, 2008, July 28, December 29, 2010) which in the authors’ opinion are unsuccessful and controversial.
Key words: maternity (family) capital, procedure of forwarding means of maternity capital for improvement of housing conditions.
Известный юморист как-то заметил, что без демографического взрыва Россия не выживет. Видимо, к такому же выводу пришел и наш Президент (на то время В. В. Путин), который 10 мая 2006 г. в своем Послании предложил некий комплекс мер для обеспечения роста рождаемости в стране. По мнению Президента, «государство… обязано поддержать женщину, принявшую решение родить второго ребенка…», ибо она «на долгое время выбывает из трудовой деятельности, теряя свою квалификацию…». Идеология законопроекта, который Президент поручил (по-иному не скажешь) депутатам принять, как и его понятийный аппарат, обозначены уже в самом Послании: наименование материальной помощи — материнский капитал; его адресат — женщина, родившая второго ребенка; размер материальной помощи — 250 тыс. рублей; его возможное использование: улучшение жилищных условий, получение образования ребенком (детьми), формирование для женщины накопительной части трудовой пенсии; отложенный характер материальной помощи — не ранее чем через 3 года после рождения второго ребенка (своего рода испытательный срок для мамочки); действие Закона во времени — десять лет, начиная с 1 января 2007 г. Последнее обстоятельство говорит о том, что главной целью предложенных мер является обеспечение демографического действа именно взрывного характера: под них подпадали лишь женщины, родившие не менее чем второго ребенка не ранее 1 января 2007 г. и не позже 31 декабря 2016 г. Реализация законотворческой инициативы Президента была доверена Правительству РФ. Проект Закона сравнительно быстро, 14 октября 2006 г., поступил в Государственную Думу. Здесь, в отличие от огромного числа других законопроектов, которые пылятся в Думе даже не годами, а десятилетиями, ему была уготована «зеленая улица»: 17 ноября 2006 г. его приняли в первом чтении, 20 декабря — во втором, а уже 22 декабря — в третьем. Через пять дней он был одобрен Советом Федерации, еще через день, 29 декабря 2006 г., подписан Президентом РФ, а в последний день года опубликован в «Российской газете». Так и слышится невысказанное: «Уфф! Успели! Поручение Президента выполнено!». Насколько успешно — вопрос другой. Спустя три года на этот вопрос уже можно ответить: не очень успешно. Даже очень неуспешно. Главное свидетельство тому — факт, что за три года в этот Закон вносили изменения и дополнения аж четыре раза (практика для нашего законодателя, к сожалению, обычная). Исправлять законотворческий брачок пришлось, похоже, на второй или третий день после принятия Закона, потому что законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах…» появился уже спустя пять месяцев. Но ведь начинал-то готовиться загодя. Сегодня мы прокомментируем Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее — Закон) в редакции, действующей с 1 января текущего года, т. е. уже с теми поправками, которые были внесены за последние три года. Начнем с основного понятия этого законодательного акта, каковым является «материнский (семейный) капитал» (ст. 2 Закона). Последнее словосочетание, являющееся составным, почему-то претендует на то, что в какой-то ситуации (именно той, которая предусмотрена в комментируемом Законе) понятие «материнский капитал» может быть равнозначным «семейному капиталу». Кстати, «семейный капитал» в Послании Президента отсутствовал, из чего вроде бы должен следовать вывод, что разработчик законопроекта (Правительство РФ) уточнил Президента России, однако политические реалии России последних лет едва ли позволяют согласиться с этим заключением: любая новелла разработчика законопроекта не могла не быть согласована с его инициатором. Очевидно, кто-то из них (разработчик законопроекта или его инициатор) почему-то счел, что в какой-то ситуации эти словосочетания все же равнозначны. Однако согласиться с этим трудно. Конечно, по нормам Закона владельцем материнского (семейного) капитала может быть не только мать (женщина), но и отец (мужчина), и дети. Права матери на распоряжение этим «капиталом» Законом существенно ограничены в пользу других членов ее семьи. Но едва ли эти обстоятельства могут служить основанием для признания двух анализируемых понятий аутентичными хоть в какой-то мыслимой ситуации. По ходу нашего комментария этот вывод, надеемся, станет очевидным. В соответствии со ст. 3 Закона право на получение материнского сертификата имеет мать, являющаяся гражданкой России, родившая или усыновившая второго ребенка (тоже гражданина России) начиная с 1 января 2007 г. Сумма материнского капитала (250 тыс. руб., сейчас она выражена более внушительной цифрой, но с учетом инфляции равна стартовой) не бог весть какая по своей величине, но молодые семьи традиционно перманентно остро нуждаются в деньгах. Представьте себе досаду матери, родившей второго ребенка за год, за месяц, да даже за день до этой даты! Еще памятны душераздирающие описания переживаний этих матерей в прессе начала 2007 г. Натурально в ход были пущены разнообразные средства, чтобы ребенок считался родившимся или даже реально родился именно в эту заветную дату. Любопытно бы ознакомиться со статистикой рождений 1 января 2007 г. Едва ли мы ошибемся, если предположим, что число рождений в этот день зафиксировано намного больше, чем, скажем, 31 декабря 2006 г., или 1 января прошлых или следующих лет. Многие авторы справедливо отмечают, что «подобное положение явно противоречит конституционному принципу о равенстве прав и свобод человека и гражданина…» <1>. ——————————— <1> Петров М. И. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009. Цит. по: СПС «Гарант».
Впрочем, в качестве утешения (судите сами, насколько эффективного) далее этим матерям сообщается, что если они все же родят еще одного ребенка (третьего, четвертого и т. д.), они один раз смогут-таки воспользоваться материнским капиталом. Материнским (в этой ситуации уже не совсем материнским) капиталом могут воспользоваться и мужчины в случаях, когда они: а) являются единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, если они ранее не воспользовались правом на этот капитал и если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 г.; б) мать ребенка, в связи с рождением которого возникло право на материнский капитал, умерла (объявлена умершей) или лишена родительских прав, или отменено решение об усыновлении этого (т. е. второго) ребенка. Наконец, в тех случаях, когда по тем же причинам не могли получить материнский капитал не только мать, но и отец, его получают в равных долях все дети этих родителей. Заметим в скобках, что эта норма (ст. 3) — одна из самых неудачных в законодательном акте. Прежде всего она не только громоздка сама по себе, но по своей конструкции создает представление претендующей на исчерпывающее перечисление оснований для признания прав на материнский капитал или отсутствие прав на оный. Здесь при установлении границ между понятиями «материнский капитал» и «семейный капитал» трудно уловить даже логику законодателя. Скажем, часть 2 этой нормы декларирует: «При возникновении права на дополнительные меры государственной поддержки лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, не учитываются… усыновленные дети, которые на момент усыновления являлись пасынками или падчерицами данных лиц». Вам не кажется это правило несколько странным? Скажем, женщина вне брака или в браке с одним лицом родила одного, двух, трех (для наглядности) детей, а потом вышла замуж за другого и родила ребенка уже от него после 1 января 2007 г., а сей последний до того или после того усыновил предыдущих ее детей. Выходит, после смерти (лишения родительских прав и т. д.) матери он уже не имеет прав на материнский капитал? Согласно части 3 этой статьи «право женщин… на дополнительные меры государственной поддержки прекращается и возникает у отца (усыновителя) ребенка… в случаях… лишения родительских прав в отношении ребенка, в связи с рождением которого возникло право на дополнительные меры государственной поддержки…». Выходит, лишение родительских прав в отношении первых своих детей значения не имеет? Нет ответа и на вопрос, кто имеет право на материнский капитал в тех случаях, когда мать родительских прав не лишена, но по условиям развода дети остаются на попечении отца, а не матери. Тяжеловесные и невнятные формулировки ст. 3 анализируемого Закона рождают (или провоцируют) множество и других вопросов. В своем Послании Президент России отметил: «…для реализации всего вышеназванного плана потребуется большая работа и просто огромные деньги». Деньги, действительно, потребуются немалые. Но открытым остается вопрос, в какую сумму выльется «большая работа», порученная для реализации этих предложений Пенсионному фонду РФ (кстати, а почему именно ему, а не, скажем, органам социальной защиты? Не потому ли, что аппарат Пенсионного фонда существенно больше, и в большей степени «заточен» на контрольные функции?). Ведение федерального регистра лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки, предусмотренного ст. 4 комментируемого Закона, а также изготовление и процедура выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал (ст. 5 Закона), обеспечение порядка его обналичивания потребовали создания множества подзаконных нормативных актов, учреждения немалого числа чиновничьих должностей, обеспечения их рабочими местами, должностными окладами, надбавками, премиальными и т. д. В соответствии с законом С. Паркинсона: «Работа растет, стремясь полностью занять все время, имеющееся для ее завершения; важность и сложность задания, подлежащего выполнению, воспринимаются прямо пропорциональными времени, которое отведено на его завершение». Если на «материнский капитал» направить работников Пенсионного фонда в 15 раз больше, чем задействовано сейчас, все они будут работать еще более «напряженно», чем сейчас. На горе молодым мамам. Не нужно быть пророком, чтобы предположить: без средств, запланированных комментируемым Законом на администрирование, связанное с материнским капиталом (даже поручение этого администрирования не Пенсионному фонду, а, скажем, тем же органам социальной защиты), его общая сумма, установленная ст. 6 комментируемого Закона, могла быть намного большей. Проверить это едва ли сможем, так как в соответствии с ч. 3 ст. 9 комментируемого Закона эти расходы учитываются в общем объеме расходов бюджета Пенсионного фонда РФ в составе расходов на содержание органов Пенсионного фонда. То есть они растворены в общем котле. Снизить расходы на администрирование и за счет этого повысить общую сумму материнского капитала можно множеством и других способов. Например, отказаться от сертификата на этот капитал. Ну к чему он вообще по большому счету? Более чем достаточно банального списочного учета владельцев этого материнского капитала. Статья 7 комментируемого Закона устанавливает, что лица, получившие сертификат, могут распоряжаться средствами материнского (семейного) капитала в полном объеме либо по частям по следующим направлениям: 1) улучшение жилищных условий; 2) получение образования ребенком (детьми); 3) формирование накопительной части трудовой пенсии. Последнее — только для женщин. Что было бы, в общем-то, вполне логично, если бы этот капитал именовать только материнским. Права как отцов детей, так и самих детей на этот капитал, возникшие по основаниям, указанным в ст. 3 Закона, совершенно очевидно производны от прав матерей, поэтому и в этом случае он (капитал) вправе именоваться материнским. Признаки «семейного» этому капиталу приданы главным образом ограничениями, указанными в ст. 10 этого Закона. Часть 6 ст. 7 Закона в качестве общего правила устанавливает возможность распоряжения материнским капиталом «в любое время по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей». Это, как уже говорилось, попытка установления своего рода «испытательного срока» для матерей. Как очень скоро показала практика, использование материнского капитала на получение детьми образования и на формирование накопительной части трудовой пенсии для молодых женщин показались малопривлекательными, подавляющее большинство матерей, разумеется, решили использовать эти деньги для улучшения жилищных условий. В самом деле, возможность получить от государства хоть какие-то деньги для улучшения жилищных условий — это единственный способ если не достичь поставленной цели улучшения демографической ситуации, то хотя бы попробовать это сделать. Уже в следующей редакции комментируемого Закона в его ст. 7 появился дополнительный пункт: «6.1. Заявление о распоряжении может быть подано в любое время со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей в случае необходимости использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала на погашение основного долга и уплаты процентов по кредитам или займам на приобретение (строительство) жилого помещения, включая ипотечные кредиты, предоставленным гражданам по кредитному договору (договору займа), заключенному с организацией, в том числе кредитной организацией». Само собой, возможность использования материнского капитала после этого стала рассматриваться в основном и главным образом для этих целей. Мы не претендуем на исчерпывающий характер анализа всех особенностей комментируемого Закона, поэтому дальнейшее изложение ограничим рассмотрением его ст. 10, посвященной порядку направления средств материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий. Отметим лишь показательный для всего текста вычурный способ изложения Закона, крайний случай которого законодатель продемонстрировал в ч. 2 ст. 8: «В удовлетворении заявления о распоряжении может быть отказано в случае… указания в заявлении о распоряжении направления использования средств (части средств) материнского (семейного) капитала, не предусмотренного настоящим Федеральным законом». Каково? Попробуйте определить, где здесь сказуемое (сиречь предикат нормативного суждения)? Итак, ст. 10 Закона посвящена самому важному для молодых семей — порядку использования средств материнского капитала для улучшения жилищных условий. Поправки в нее вносились все четыре раза, и метаморфозы ее были очень существенными. Уже в первоначальной редакции ст. 10 Закона законодатель предписал, что жилое помещение, приобретенное с использованием средств (части средств) материнского (семейного) капитала, должно быть оформлено в общую собственность родителей, детей (в том числе первого, второго, третьего ребенка и последующих детей) с определением размера долей по соглашению. Первое, на что наталкиваешься при анализе этой нормы, это его последний термин — «соглашение». Между кем и кем должно быть это «соглашение» (взаимная договоренность)? Между супругами (родителями), между всеми членами семьи, в которую входит владелец материнского сертификата, между этим владельцем материнского сертификата (или титульным владельцем жилого помещения) и неким государственным или муниципальным органом? Непонятно. Элементарная логика призывает, чтобы взаимная договоренность существовала только и только между членами семьи владельца материнского капитала… Но каковы пределы этой договоренности? Может ли она долю в праве собственности на жилое помещение ребенка установить в размере 1/1000, 1/10000 или 1/100000? Или эти доли могут быть только и только равными? До 2 августа 2010 г. приобретаемое с использованием материнского капитала жилое помещение должно было оформляться не только на родителей и их детей, но и на «иных совместно проживающих с ними членов семьи». Реалии нашей нормативной базы таковы, что употребляемые в ней понятия многозначны (что для живой речи вполне естественно), единого для всей этой нормативной базы термина «семья» не существует, в разных законодательных актах явно или неявно он определяется по-разному. Скажем, молодые муж, его жена и двое их детей живут у бабушки одного из супругов, совершенно естественно ведут общее с ней хозяйство… И ее они должны включать в число собственников приобретаемого жилого помещения? Вроде бы нонсенс, а какое поле для разницы в толкованиях. И для произвола чиновников тоже. Ну, хорошо, со 2 августа 2010 г. это требование перестало быть обязательным. Но осталась обязанность оформлять это жилое помещение в общую собственность родителей и их детей. Видимо, законодатель думает, что таким образом он надежно обеспечивает права несовершеннолетних детей на жилье, гарантированное еще Конституцией РФ. Во всяком случае, именно таким образом объясняется эта норма ее комментаторами. Но так ли это на самом деле? У детей есть одно «поразительное» свойство: они вырастают, становятся взрослыми, женятся (выходят замуж), рожают детей… И начинают нуждаться в улучшении жилищных условий. И принимаются оглядываться по сторонам в поисках каких-то возможностей приобрести это жилье на льготных основаниях. А по другим нормам (или нормоприменительной практике) они считаются уже обеспеченными этим жильем и ни в чем не нуждаются. Фактически же требование законодателя обусловлено одним-единственным — тотальным недоверием к своим гражданам (подданным), опаской, что в подавляющем большинстве своем они (мы с вами) крайне недобросовестные родители и в силу этого могут остаться без жилья сами и «повесят» заботу о своих детях, оставшихся без жилья, на государство. А государство (люди, которые его олицетворяют) считает, что даже такие родители все же лучше, чем полное их отсутствие. Вероятно, такого рода соображениями руководствовался законодатель, когда в ст. 37 Гражданского кодекса РФ предписал, что распоряжение имуществом несовершеннолетних может осуществляться только и только с предварительного согласия органа опеки и попечительства (фактически — Эвелины Адонисовны или Марфуги Камбулмагановны, числящихся в аппарате этого органа опеки). Государство считает, что эти Э. А. и М. К. по определению знают лучше, в чем действительно нуждаются не только их собственные, но и наши с вами дети и как оградить их от нашей с вами недобросовестности или даже злокозненности. Только в силу своей должности Э. А. и М. К. не только прозорливы, но и добросовестны, и добросердечны, и обладают громадным житейским опытом, и массой всех других мыслимых достоинств. Но де-факто, если даже Э. А. и М. К. были таковыми в день поступления на эту работу, а не попали на нее «по блату», как чаще всего определяются на государственную службу, через какое-то время они вкусят сладость власти и неизбежно станут черствыми, амбициозными и такими же лицемерными, каковым является само государство. По-другому не бывает. (В скобках заметим, что, по нашему мнению, лицемерным является любое государство и рано или поздно этим лицемерием заражает любого, кто входит в его аппарат (каждого чиновника), вопрос только в том, какие резервы есть у структур гражданского общества, чтобы нейтрализовать это лицемерие.) Маленький пример из реальной жизни: некая семья по настоянию органа опеки приватизировала двухкомнатную квартиру в хрущевке на всех четверых членов своей семьи, в том числе двух своих детей. Через несколько лет родители купили уже трехкомнатную квартиру улучшенной планировки, в элитном доме, и тоже на всех четырех, влезли в долги, часть которых рассчитывали погасить за счет продажи старой квартиры. Орган опеки (Э. А. и М. К.) им говорит: не имеет значения, что вы купили новую квартиру на имя своих детей, сейчас вы продаете имущество этих несовершеннолетних (старую квартиру), следовательно, вы должны компенсировать убыль их имущества. Кто станет утверждать, что этот случай уникальный, в других местах орган опеки (Э. А. и М. К.) поступает иначе? Уже после описания этого пассажа мы еще раз услышали точно такую же историю, но там прямо сказали: сначала нужно было обратиться к нам, получить разрешение на продажу первой квартиры под условие приобретения второй в общую собственность родителей и детей, а сейчас пеняйте на себя. Таким образом, требование оформить жилое помещение в собственность всех членов семьи владельца материнского сертификата трудно счесть действительной и действенной заботой государства о правах несовершеннолетних, а не голым лицемерием. Такое требование может возникнуть только из презумпции тотальной недобросовестности родителей несовершеннолетних детей. Куда логичней было бы правило, в соответствии с которым это требование должно быть обращено только и только к недобросовестным семьям (скажем, состоящим на учете того же органа опеки в качестве таковых). Жилое же помещение должно приобретаться на имя того или иного из супругов (в титульное владение одного из супругов) или, по их выбору, на имя обоих из них. При любом раскладе квартира (при отсутствии брачного договора) фактически приобретается в общую собственность обоих супругов. Мы бы дополнили это требование еще установлением ответственности конкретных сотрудников органа опеки, если кто-то из детей действительно останется без жилья, а их родители при этом оставались вне поля зрения этих чиновников. Следующий термин, еще более непонятный: что значит «оформление» квартиры в общую собственность всех членов семьи? Приобретение того или иного имущества может быть осуществлено только и только в результате какой-то сделки, которая должна быть совершена способом, указанным в Законе. А эта сделка может быть совершена только между членами семьи владельца материнского капитала, в том числе ее (его) детьми. В подавляющем большинстве этих семей дети или несовершеннолетние (с 14 до 18 лет), или вообще малолетние (до 14 лет). Следовательно, в силу ст. 37 Гражданского кодекса РФ и ст. 60 Семейного кодекса РФ родители в анализируемой ситуации могут заключить со своими детьми только договор дарения. Никакого «оформления» наше законодательство не знает. Из ст. 8 Гражданского кодекса РФ нам известно, что гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок (которые мыслимы только в результате определенных действий физических лиц), актов государственных органов и по другим основаниям. Судя по всему, комментируемый нами Закон ввел еще одно основание возникновения прав и обязанностей, не содержащееся в ст. 8 Гражданского кодекса РФ: права и обязанности могут возникать из действий физических лиц, которые последние обязаны совершить по предписанию закона. Не беремся оценивать правомерность такого «дополнения» Гражданского кодекса РФ, посмотрим, может ли оно вообще быть реализовано. Например, кто будет действовать от имени малолетнего, если сделку по заключению договора с ним должны совершить оба его родителя (скажем, в ситуации, когда жилое помещение уже оформлено на обоих из них)? Требования п. 3 ст. 182 Гражданского кодекса РФ, регулирующие полномочия представителя, имеют императивный характер: «Представитель… не может… совершать… сделки в отношении другого лица, представителем которого он одновременно является…» Несовершеннолетний (сын, дочь) или уже взрослый член семьи владельца материнского капитала (те же сын, дочь или муж) категорически отказывается от заключения сделки с ними (пресловутого «оформления»), поскольку считает, что эта сделка не соответствует его интересам. Как следует поступать в этих случаях? Из недавней практики одного из авторов настоящей статьи: к нотариусу обратились мать и дочь, обе они получили материнский сертификат, поскольку обе родили по второму ребенку. В жизни бывает и такое. Как должны оформляться приобретаемые ими жилые помещения? Квартира ранее была приобретена по ипотеке в общую долевую собственность в равных долях (по 1/3 доле) мужа, матери и их общего сына. После рождения второго ребенка мать получила сертификат на материнский капитал и намерена использовать его на погашение ипотеки. Представим, что на момент исполнения обязательства оба ребенка являются малолетними. Как можно (в каких долях) «оформить» эту квартиру? На момент исполнения обязательства (иногда эти две даты (обязательства и его исполнения) отстоят друг от друга на десятки лет) в семье родился еще один ребенок. Жилое помещение должно «оформляться» и на него тоже? Слов нет, в первоначальной редакции нашего Закона такого рода нестыковок было еще больше, т. е. его нормативные предписания меняются все же в лучшую сторону. Но, как видим, их, этих нестыковок, нелепостей, еще немало. Отсюда и возможности для удовлетворения амбиций и других нехороших потребностей чиновничьей рати. Например, по точному смыслу ч. 6.1 ст. 7 Закона в любое время со дня рождения детей материнский капитал может быть выплачен на погашение долга и уплату процентов по кредитам или займам… по договорам, заключенным только и только с организацией. И как грибы после дождя появились различные ООО, которые единственной своей целью поставили заключать фиктивные договоры займа, «отщипывая» за эту услугу по несколько десятков тысяч от каждого материнского капитала. Под бдительным и, надо полагать, небескорыстным присмотром контролирующих эту процедуру. В ч. 1.1 ст. 10 Закона сформулировано, что «часть средств материнского (семейного) капитала в сумме, не превышающей 50 процентов размера средств материнского (семейного) капитала, полагающихся лицу, получившему сертификат, на дату подачи им заявления о распоряжении, может быть выдана… лицу на строительство (реконструкцию) объекта индивидуального жилищного строительства…». Скажите, люди добрые: «может» или «должна быть» выдана? Может ли она, эта «часть средств материнского капитала», быть выдана в сумме, меньшей, чем 50%? Какой ширины поле для усмотрения чиновника! И какие возможности для злоупотреблений! Камнем преткновения для обеспечения процедуры выдачи материнского капитала часто становятся обязательства, каковые некоторые члены семьи (титульные владельцы жилого помещения, земельного участка и т. д., являющиеся владельцем сертификата на материнский капитал или ее супругом) по предписаниям Закона обязаны давать и свидетельствовать в установленном законом порядке. Содержанием этого документа является обещание «оформить» жилое помещение в определенные Законом сроки в общую собственность всех членов своей семьи. Обязательство, являющееся разновидностью сделки, может быть засвидетельствовано только в нотариальном порядке. (Трудно удержаться от упрека, почему законодатель не указал это более определенно? И второй упрек: в силу требований ст. 35 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 сделки нотариус удостоверяет, а свидетельствует совсем другие факты: верность копий документов и выписок из них, подлинность подписи на документах, верность перевода документов с одного языка на другой.) Однако речь о другом. В соответствии с п. 5 ст. 10 Закона «Правила направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий устанавливаются Правительством Российской Федерации». Эти Правила в последней редакции изданы 27 ноября 2010 г. и детализируют содержание этих обязательств аж в 14 различных ситуациях. С учетом того что эти обязательства могут исходить от пяти различных субъектов (мать; отец; мать + отец; мать + первый ее ребенок; мать + отец + ребенок), эти обязательства могут иметь не менее 60 различных вариантов. В некоторых регионах России (например, в Башкирии) сотрудники Пенсионного фонда азартно, с восторженным урчанием принялись за тотальный контроль за соответствием содержания этих обязательств их собственным представлениям о необходимости указывать те или иные сведения, «очепятками» и мелкими противоречиями в наименованиях одного и того же населенного пункта или улицы, содержащимися в различных документах. Благо, штат этого учреждения позволяет заниматься любой чепухой. Нотариусы, оказавшиеся более мягкосердыми, зачастую уступают совершенно вздорным требованиям сотрудников Пенсионного фонда и вносят в содержание уже удостоверенных обязательств требуемые ими исправления. В действительности же правовое значение для сотрудников Пенсионного фонда должно иметь только и только одно — чтобы эти обязательства были нотариально удостоверены. Ну еще могут предъявляться требования к субъектному составу этих обязательств. Другие же домогательства, исходящие от сотрудников Пенсионного фонда, могут и должны игнорироваться. Например, в Законе, а еще чаще Правилах употребляются понятия «жилое помещение» и «объект индивидуального жилищного строительства». При беглом чтении может показаться, что «жилое помещение» — это то, что может быть использовано в качестве жилья (комната, квартира, жилой дом, доля в праве собственности в этом имуществе) и приобретено или построено, а «объект индивидуального жилищного строительства» — это то, что может быть только построено или реконструировано. То есть второе понятие по отношению к первому является видовым. Насколько правомерны требования сотрудников Пенсионного фонда в одних обязательствах употреблять только и только понятие «жилое помещение», а в других — «объект индивидуального жилищного строительства»? Логика здесь только одна — раз закон употребляет слово «люминевый» вместо «алюминиевый», значит, и все другие должны писать точно так же. Смешение двух этих понятий, к сожалению, спровоцировано самим законодателем (точнее, автором Правил). Так, конструкция п. 2 этих Правил вроде бы подтверждает, что законодатель сам не делает разницы между этими двумя понятиями: приобретенное ранее «жилое помеще ние» впоследствии может быть реконструировано. Но в этом случае его нельзя считать «объектом… строительства», а только реконструкции. Если эти понятия (жилое помещение и объект… строительства) различать, то окажется, что абз. 3 и 4 п. 2 этого нормативного акта внутренне противоречивы. Из контекста же этих юридических норм следует, что в действительности такого противоречия нет. Противное можно утверждать только в случае отождествления этих двух понятий. Вернее, «объект… строительства» полностью входит в объем понятия «жилое помещение», не совпадая с ним полностью. Об этом, в частности, свидетельствует и п. 4 ст. 10 Закона. При этом не следует забывать, что автор обоих нормативных документов один и тот же — Правительство РФ. Другим камнем преткновения для сотрудников Пенсионного фонда, которым поручено контролировать процедуру выдачи материнского капитала, становится требование оформлять в общую собственность членов семьи владельца материнского сертификата только и только «жилые помещения» и «объекты индивидуального жилищного строительства», но ни в коем случае не жилые дома и земельные участки, на которых построены эти жилые дома. По разным причинам (отсутствие навыков в системном толковании нормативных актов, амбициозность, другие, им подобные) сотрудники Пенсионного фонда считают, что требования п. 4 ст. 35 Земельного кодекса РФ к случаям «оформления» жилого дома, приобретенного или построенного с использованием материнского капитала, не относятся. Более того, стороны даже и не имеют права предметом такой сделки делать земельный участок, поскольку, по их мнению, это противоречит требованиям закона. Такого рода несообразностей как в тексте самого Закона, так и в подзаконных нормативных актах или правоприменительной практике можно приводить еще много-много. Однако не все так плохо, и нам, видимо, следует умерить негодующие интонации, различимые в нашей статье. К счастью, ни Закон, ни Правила не содержат механизма контроля за исполнением субъектами обязательств их обещаний. Налицо обычное, доставшееся нам, кажется, еще от М. Е. Салтыкова-Щедрина, но самым пышным цветом расцветшее в советские времена: «Суровость закона смягчается необязательностью его исполнения». В теории государства и права различают понятия правового и полицейского государств. Общие их принципы одинаковы: «Для граждан разрешено все, что прямо не запрещено законом» и «Для государства и его органов разрешено только то, что прямо указано в законе». Но в полицейском государстве, в отличие от правового, государству разрешено столько, что непонятно, что же ему запрещено. Для всех, кто имеет хотя бы отдаленное представление о логике как способе мышления, и Закон, и Правила — образчики продукта государства, стремящегося стать полицейским по своему характеру. Со всеми недостатками, свойственными государству именно такого типа. Но, как видите, и достоинствами тоже.
