(Астанин Г. В.) («Информационное право», 2012, N 1)
ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ (НА ПРИМЕРЕ УКРАИНЫ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ)
Г. В. АСТАНИН
Астанин Герман Викторович, аспирант Института государства и права им. В. М. Корецкого Национальной академии наук Украины.
Рецензент — Старков Олег Викторович, главный научный сотрудник НИИ РПА Минюста России, доктор юридических наук, профессор.
В статье на основе общенаучного сравнительного метода и юридико-догматического подхода выделяются и рассматриваются перспективные направления развития правового статуса органов государственной власти в информационной сфере Украины и Российской Федерации.
Ключевые слова: информационная сфера, правовой статус, органы государственной власти, государственная тайна, информационная безопасность.
The legal status of public authorities in the field of information (for example, Ukraine and the Russian Federation) G. V. Astanin
In this paper, based on the general scientific method, and comparative legal-dogmatic approach are identified and discussed prospects for development of the legal status of public authorities in the information field of Ukraine and the Russian Federation.
Key words: information sector, legal status, public authorities, state secrets, information security.
Правовой статус органов государственной власти как в Украине, так и в Российской Федерации устанавливается Конституцией и определяется в целом ряде законодательных актов. Как правило, в этих же актах в ограниченной степени затрагиваются вопросы информационного характера. Между тем существуют и специальные законы в обоих государствах, которые содержат специальные нормы, определяющие правовой статус самых различных органов государственной власти в информационной сфере. В сравнительном аспекте российское законодательство в этой части правового регулирования является более емким по сравнению с украинским. В частности, в Украине основополагающим нормативным правовым актом является Закон Украины от 2 октября 1992 г. N 2657-XII «Об информации», а также ряд других нормативных правовых актов. В Российской Федерации отмечается наличие системы законодательства, нормы которого регулируют широкий спектр правоотношений, связанных с публично-правовым аспектом деятельности органов государственной власти в социальной и юрисдикционной сфере, а также в сферах экономики, политики, культуры <1>. Обширность российского законодательства в рассматриваемой сфере предопределяет важные предпосылки к его будущей возможной кодификации. ——————————— <1> См., н-р: Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 06.04.2011); Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (ред. от 18.07.2011); Федеральный закон от 03.12.2011 N 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»; Федеральный закон от 27.07.2010 N 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 11.07.2011, с изм. от 21.11.2011); Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (ред. от 11.07.2011); и др.
Основываясь на методе сравнительно-правового анализа исследуемых закономерностей и принимая во внимание неразличные законодательные подходы к определению правового статуса органов государственной власти в информационной сфере в Украине и Российской Федерации, представляется важным определить ряд юридико-догматических позиций, позволяющих выделить общее в перспективном развитии рассматриваемой темы двух государств. Применительно к органу, его подразделениям и должностям служащих важно установить структуру информационного ресурса и способы получения и использования информации в процессе служебной деятельности. Относительно работы с информацией в условиях служебных отношений, связанных с выполнением функций органов законодательной, исполнительной, судебной и иной правоохранительной деятельности, неправильно было бы говорить об информационной деятельности как самостоятельной <2>. ——————————— <2> Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник / Под ред. Б. Н. Топорнина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. С. 207 — 208.
В этой системе вся информационная работа подчинена роли и обязанностям органа государственной власти. Даже такие подразделения, как общие отделы и управления, занятые обработкой входящей и исходящей документации, обеспечивающие делопроизводство, могут рассматриваться как подразделения со сложным правовым статусом. Определяющим является статус органа государственной власти, его место в системе государственной власти, хотя при этом действуют и нормы, устанавливающие порядок работы с документами. Несмотря на наличие специальных правил и установок в работе с документированной информацией, в конечном счете эта область работы должна соответствовать правовому статусу конкретного органа. Проблемой является структуризация информации в пределах органа государственной власти и выбор наиболее правильного легитимного определения всего комплекса информации, которая обращается в пределах функционального (компетенционного) влияния данного органа. Есть проблемы с отбором и обработкой входящей информации, ресурса, который обеспечивает связь органа власти с внешней средой. Возникает проблема фильтрации этого массива информации специальными службами информационно-аналитического характера. Необходима тщательная разработка положений и инструкций этих служб, профилактика злоупотреблений служебным положением при исполнении своих обязанностей этими подразделениями. Систематизация поступающей и исходящей информации с учетом категорий информации ограниченного доступа — еще одна проблема в области информационного обеспечения деятельности органов государственной власти. С учетом этого условия в структуре служебной информации, к которой относится вся информация, циркулирующая и образуемая в рамках деятельности органа государственной власти, должны выделяться массивы, блоки информации, соответствующие категориям информации по доступу: открытая служебная информация, отнесенная к государственной тайне, отнесенная к персональным данным, к коммерческой тайне субъектов, с которыми данный орган взаимодействует, тайне семейной, личной, профессиональной и т. д. Это необходимо для обеспечения соответствующего режима защиты этих категорий информации, хотя в период нахождения ее в пределах функциональной деятельности органа она и является служебной. В структуре делопроизводства органа могут быть созданы специальные банки данных по каждой категории информации и обеспечен соответствующий режим работы с ней. Кроме получения информации, необходимой для осуществления функций органа государственной власти в режиме постоянного взаимодействия со своими подразделениями, с другими органами власти и входящими в круг ведения конкретного органа организациями, важное значение имеет и деятельность по предоставлению каждым органом информации другим пользователям. К таковым относятся не только вышестоящие и иные органы государственной власти, специализированные организации по сбору и обработке информации по отдельным направлениям государственной деятельности (статистика, финансы, население и т. д.), но и иные организации и граждане, а также средства массовой информации. Эти вопросы в правовом отношении требуют регулирования правил использования информации в соответствии с ее правовым режимом, с правилами открытости и гласности в работе органов государственной власти, а также в плане обеспечения прав граждан на доступ к информации. В Российской Федерации, так же как и в Украине, пока не имеется специального закона о служебной информации или закона об информационном обеспечении деятельности органов государственной власти. Частично эти вопросы решаются в положениях о подразделениях, в ведомственных регламентах, но при этом весь необходимый объем нормативного регулирования этих вопросов не обеспечивается, и принцип гласности при этом также не срабатывает в полной мере. Служебная информация имеет особый правовой режим. Она доступна исполнителям и иным категориям служащих государственного аппарата в пределах определенного органа; информация в установленном режиме передается другим заинтересованным органам государственной власти и иным субъектам; но даже в той части, которая является открытой, информация должна сохраняться в режиме ограничения выноса или иной формы распространения за пределами органа власти. Право на получение открытой информации следует квалифицировать как способ осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. Владельцы информационных ресурсов — органы государственной власти и иные субъекты — обеспечивают пользователей на основании законодательства, уставов или положений об органах или организациях, а также на основании договоров на информационное обслуживание. В соответствии с этой статьей собственник или владелец информационного ресурса устанавливает порядок предоставления информации пользователям. Следует обратить внимание на состояние правового оформления правового статуса органа государственной власти в области информации и информатизации, обеспечения информационной безопасности. Можно выделить следующие основные направления деятельности этого вида субъектов: 1) установление принципов отбора информации, необходимой для обеспечения деятельности органа с учетом его места в системе государственной власти; 2) обеспечение моделирования блоков информации по функциям органа с установлением контактов по получению функционально обусловленной информации и результирующих действий по подготовке проектов решений и принятию решений в пределах компетенции каждого подразделения и органа в целом; 3) систематизация всего комплекса информации на входящую и исходящую от органа, ведение делопроизводства и обработка информации в соответствии с задачами органа, вплоть до представления обязательных экземпляров документов в установленном порядке, сдача дел в архив на государственное хранение, представление информации в специализированные фонды; 4) формирование информации, которая предназначена для организаций, входящих в систему ведения данного органа, оформление и доведение до исполнителей нормативно-правовых актов, принимаемых в соответствии с компетенцией органа государственной власти, индивидуальных правовых актов, оформление и публикация нормативных актов по правам граждан в пределах ведения конкретного органа; 5) организация информационной системы в рамках ведения органа государственной власти (отраслевая, межотраслевая, региональная системы), решение задач перехода на электронный документ и обеспечение постоянных инноваций коммуникативных информационных процессов в своей системе на основе информационных технологий; 6) обеспечение безопасности передачи и использования информации, соблюдение правил передачи другим органам власти и местного самоуправления, обеспечение сетевой связи по системе государственного управления, установление режима включения служебной информации в сети Интернет; 7) подготовка и ведение банков информации официальной и массовой; 8) организация ведения учета информационных ресурсов органа исполнительной власти, своевременность представления, хранение и использование исключительно по назначению. Перечисленные направления, безусловно, нуждаются не только в должном законодательном обеспечении, но и в специальном научном познании, а в дальнейшем и в специальном мониторинге правоприменения, результаты которого могут выступать солидным обоснованием совершенствования национального законодательства как Украины, так и Российской Федерации в области развития не только правового статуса, но и практической деятельности органов государственной власти обоих государств в информационной сфере.
