(Кузнецова Н. В.) («Предпринимательское право». Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом», 2012, N 2)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В ОБЛАСТИ ТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Н. В. КУЗНЕЦОВА
Кузнецова Н. В., доцент кафедры предпринимательского права МГЮА имени О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук.
Принятие Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности» (далее — Закон о регулировании торговли) отразило особенности современного этапа взаимодействия Российского государства и экономики, который, в отличие от периода радикального реформирования, характеризуется признанием важной роли государства в развитии рыночных отношений, необходимости его участия в экономических процессах и усиления регулирующего влияния на развитие предпринимательства, в том числе в сфере внутренней торговли. Проблема государственного регулирования торговой деятельности стала актуальной в последние годы в связи с необходимостью упорядочения отношений по ее организации и устранению излишних административных барьеров в торговле, а с другой стороны, формирования конкурентной среды, рыночной и недискриминационной системы реализации товаров <1>. ——————————— <1> См. пояснительную записку к проекту Федерального закона N 231757-5 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности».
Как известно, функция государства по регулированию предпринимательской деятельности реализуется с помощью различных экономических и административных методов, которые получают юридическое оформление в нормативно-правовых актах, образующих правовую основу ее осуществления. Применительно к торговой деятельности в Законе о регулировании торговли сформулирован исчерпывающий перечень таких методов, к числу которых относится ее информационное обеспечение (ст. 4). Информационное обеспечение в области торговой деятельности направлено на реализацию предусмотренных Стратегией развития информационного общества в РФ задач по развитию экономики России на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий, повышению эффективности государственного управления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса <2>. Оно предполагает создание условий для формирования достоверных и открытых информационных ресурсов в области торговой деятельности, мониторинга и анализа ситуации, складывающейся в сфере торговли, в целях содействия ее дальнейшему развитию. ——————————— <2> См.: Стратегия развития информационного общества в РФ (утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. N Пр-212) // Российская газета. N 34. 2008.
Решение указанных задач в рассматриваемой сфере осуществляется, в частности, путем создания системы государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности (ст. 20 Закона о регулировании торговли). Обязанности по созданию и обеспечению функционирования данной системы возлагаются на федеральный орган исполнительной власти, в компетенцию которого входят полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренней торговли — Министерство промышленности и торговли РФ (Минпромторг РФ). Информация и документы, содержащиеся в системе государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности, являются открытыми и общедоступными государственными информационными ресурсами, принадлежность (обладатель) которых, а также порядок формирования и использования устанавливаются законодательством, регулирующим как торговые, так и информационные отношения: Законом о регулировании торговли, Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации), Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ «Об электронной подписи» и другими законами и подзаконными актами. Порядок создания указанной системы установлен Положением о создании и обеспечении функционирования системы государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности в РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. N 887 (далее — Положение). В соответствии с п. 2 Положения система государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности представляет собой совокупность содержащейся в базах данных информационных систем федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления информации о состоянии торговли в РФ, о тенденциях ее развития и обеспечивающих обработку информации информационных технологий и технических средств. Данное определение основывается на нормах Закона об информации, который регулирует понятие и выделяет виды информационных систем (государственные, муниципальные и иные) (ст. 2, 13). Однако анализ приведенного понятия приводит к выводу о том, что рассматриваемая система не может отождествляться с государственной информационной системой. Исходя из смысла этого понятия система государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности представляет собой сложное многоуровневое образование и включает информацию, содержащуюся как в государственных (федеральных органов и органов субъектов РФ), так и муниципальных (органов местного самоуправления) информационных системах. При этом наименование «государственная» указывает на такие важнейшие характеристики данной системы, как ее публично-правовое регулирование, общедоступность содержащейся в ней информации, внутреннее единство, обусловленное принадлежностью одному субъекту — Российскому государству в лице уполномоченных органов, на которые Законом возложены функции по созданию информационных систем (реестров, банков данных и др.), связанных с торговой деятельностью. Задачами создания системы государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности являются: 1) формирование государственных информационных ресурсов в области торговой деятельности в РФ; 2) обеспечение доступа к ним всех заинтересованных лиц; 3) предоставление на их базе государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий (п. 4 Положения). Формирование государственных информационных систем осуществляется на основе статистической и иной информации, представленной в документированной форме, что предполагает ее передачу, хранение и использование как на бумажных носителях, так и в виде электронных документов, понятие и реквизиты которых предусматриваются Законом об информации и Федеральным законом «Об электронной подписи». Указанная информация предоставляется: — государственными и муниципальными органами, на которые возложены обязанности по сбору, обработке, накоплению соответствующей информации; — юридическими и физическими лицами, которые должны в обязательном порядке предоставлять документированную информацию органам, ответственным за формирование информационных ресурсов (ст. 14 Закона об информации). В соответствии с Положением Минпромторг предоставляет следующую информацию для включения в информационную систему: а) о принятых Министерством решениях в области торговой деятельности в Российской Федерации; б) об издании нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области торговой деятельности в Российской Федерации; в) о среднем уровне цен на отдельные виды товаров в Российской Федерации; г) иная определенная Министерством информация (п. 10). Уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предоставляют Минпромторгу РФ информацию о состоянии торговли и тенденциях ее развития в соответствующих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, об издании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в области торговой деятельности. В нормах ст. 5, 6 Закона о регулировании торговли, посвященных полномочиям государственных и муниципальных органов в области регулирования торговой деятельности, отражена информационная составляющая полномочий только государственных органов в области торговой деятельности. Между тем п. 11 Положения прямо закрепляет обязанность органов местного самоуправления по предоставлению Минпромторгу РФ информации о состоянии торговли и тенденциях ее развития в соответствующих муниципальных образованиях, а также об издании муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в области торговой деятельности. При этом, как отмечалось выше, из определения системы государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности следует, что ее составной частью являются информационные системы органов местного самоуправления (п. 2 Положения). В связи с этим было бы целесообразным определить в Законе о регулировании торговли соответствующие полномочия органов местного самоуправления, например, распространив на них норму ст. 6, предусматривающую полномочия органов государственной власти субъектов РФ по проведению информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на соответствующей территории. Основные информационные системы в области торговой деятельности, которые являются источниками информации о состоянии торговли и тенденциях ее развития на территориях субъектов РФ и муниципальных образований, представлены в виде торговых реестров. Они формируются органами государственной власти субъектов РФ. Форма торгового реестра, порядок его формирования и предоставления информации, содержащейся в нем, утверждаются Минпромторгом РФ (ч. 2 ст. 5 Закона о регулировании торговли). В соответствии с Приказом Минпромторга РФ от 16 июля 2010 г. N 602 «Об утверждении Формы торгового реестра, Порядка формирования торгового реестра и Порядка предоставления информации, содержащейся в торговом реестре» торговые реестры, формируемые в субъектах РФ, состоят из трех разделов. Они включают в себя сведения о хозяйствующих субъектах, осуществляющих торговую деятельность; сведения о хозяйствующих субъектах, осуществляющих поставки товаров (за исключением производителей товаров); сведения о состоянии торговли на территории соответствующего субъекта РФ. Сведения о хозяйствующих субъектах охватывают информацию как о самих юридических лицах и индивидуальных предпринимателях (организационно-правовой форме, наименовании, месте нахождения, дате регистрации, виде деятельности, руководителе, численности работников и др.), так и о торговых объектах, им принадлежащих (вид, место, площадь и др.). Сведения о состоянии торговли должны отражать показатели, характеризующие оборот оптовой и розничной торговли на территории субъекта РФ, объем продаж на рынках и ярмарках, удельный вес сетевых торговых структур в общем объеме оборота, долю в нем малых предприятий и индивидуальных предпринимателей, инвестиции, рентабельность и другие показатели. Внесение сведений о хозяйствующих субъектах, осуществляющих торговую деятельность, и внесение сведений о хозяйствующих субъектах, осуществляющих поставки товаров (за исключением производителей товаров), производится: 1) по заявлению хозяйствующего субъекта о внесении сведений в торговый реестр с приложением необходимой информации и документов, указанных в Приказе Минпромторга N 602; 2) по результатам сбора сведений органом государственной власти субъекта Российской Федерации и осуществляется на основании акта данного органа государственной власти. Внесение сведений в торговый реестр о состоянии торговли на территории субъекта Российской Федерации осуществляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации путем формирования третьего раздела Торгового реестра по соответствующим формам федерального статистического наблюдения. При этом не допускается устанавливать плату за внесение сведений в торговые реестры или за получение документов, подтверждающих их внесение в торговые реестры. Правовая природа торгового реестра четко не определена в законодательстве. Можно предположить, что данный документ имеет информационно-справочное значение для проведения мониторинга торговой деятельности, формирования и реализации государственной политики в области внутренней торговли. Законодательство не дает оснований считать внесение сведений в торговые реестры обязанностью хозяйствующих субъектов, поскольку в нем отсутствуют указания на обязательный характер подобных действий и их осуществление не поддерживается наличием каких-либо санкций. Такое мнение косвенно подтверждается и установлением в Законе о регулировании торговли запрета предусматривать зависимость совершения определенных действий, принятия решений в отношении хозяйствующих субъектов от наличия в торговых реестрах информации о них или их торговой деятельности. Обеспечение доступа к информации, содержащейся в государственных информационных ресурсах, осуществляется путем ее распространения и предоставления (ст. 2 Закона об информации). Применительно к системе государственного обеспечения в области торговой деятельности распространение информации осуществляется посредством обязательного размещения и обновления (не реже 1 раза в квартал) информации на официальном сайте Минпромторга и официальных сайтах уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ в информационно-телекоммуникационной сети Интернет. Указанная информация, а также сведения, содержащиеся в торговых реестрах, могут также бесплатно предоставляться юридическим и физическим лицам по их запросам. Перечень информации, подлежащей обязательному размещению, устанавливается Законом о регулировании торговли (ч. 3 ст. 20) и конкретизируется в Постановлении Правительства от 11 ноября 2010 г. N 887, устанавливающем Перечень информации, размещаемой в системе государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности в РФ, и Перечень товаров, в отношении которых размещается информация о среднем уровне цен. Перечень информации, предусмотренный Законом о регулировании торговли, не является исчерпывающим. Иная информация для размещения определяется Минпромторгом, в частности, Приказом от 27 мая 2011 г. N 708 <3>. ——————————— <3> См.: Приказ Минпромторга РФ от 27 мая 2011 г. N 708 «Об утверждении перечня информации, размещаемой в системе государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности в Российской Федерации, перечня товаров, в отношении которых размещается информация о среднем уровне цен и форм предоставления уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Министерству промышленности и торговли Российской Федерации информации о состоянии торговли и тенденциях ее развития в соответствующих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, об издании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих отношения в области торговой деятельности».
Если обратиться к тексту последнего документа, то нетрудно заметить, что в нем дословно воспроизводится перечень информации, указанный в Положении. Фактически нормы Положения и Приказа Минпромторга N 708 в этой части дублируются, что не позволяет однозначно оценить значение данного Приказа, поскольку логично было бы предположить, что данный акт призван дополнить и/или конкретизировать нормы, касающиеся содержания информационной системы. На официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления в сети Интернет подлежит также раскрытию информация о схеме размещения нестационарных торговых объектов и о вносимых в нее изменениях, о плане мероприятий по организации ярмарки и продажи товаров на ней (ч. 5 ст. 10, ч. 3 ст. 11 Закона о регулировании торговли). Последнее положение конкретизируется в Постановлении Правительства Москвы от 4 мая 2011 г. N 172-ПП «Об утверждении порядка организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них на территории города Москвы» (п. 22). Информация, которая содержится в системе государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности, связанная с предоставлением государственных услуг, размещается в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», ведение которой регулируется Постановлением Правительства РФ от 24 октября 2011 г. N 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)». Нетрудно заметить, что информация, затрагивающая вопросы организации и осуществления торговой деятельности, содержится не только в информационных системах, определенных Законом о регулировании торговли. В целом ряде федеральных законов, регулирующих предпринимательскую деятельность, предусмотрено создание государственных информационных систем и размещение сведений в сети Интернет, содержащих информацию о правовом статусе субъектов торговой деятельности, о требованиях к объектам торговых правоотношений (товарам), о договорах, их опосредующих и др. Так, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензирующие органы формируют открытый и общедоступный государственный информационный ресурс, содержащий сведения из реестра лицензий (ст. 21), выдаваемых на отдельные виды предпринимательской, в том числе торговой, деятельности (например, по продаже оружия, реализации лекарственных средств, полиграфической продукции, лома цветных и черных металлов и др.). Из него бесплатно предоставляется заинтересованным лицам информация по вопросам лицензирования. Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 325-ФЗ «Об организованных торгах» предусмотрен перечень информации и документов, которые подлежат раскрытию организатором торговли путем размещения на его сайте в информационно-телекоммуникационных сетях (в том числе в сети Интернет) или предоставлению заинтересованным лицам, в частности, о правилах организованных торгов, времени их проведения и др. (ст. 22). Согласно ст. 8 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и п. 12, 15 Постановления Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» уведомления о начале осуществлении оптовой и розничной торговли предоставляются в уполномоченный орган, который осуществляет их учет путем внесения сведений в реестр уведомлений. Реестр уведомлений является открытой и общедоступной государственной информационной системой. Уполномоченный орган размещает сведения, содержащиеся в реестре, на своем официальном сайте в сети Интернет в течение 10 дней со дня регистрации уведомления. Государственные информационные системы в виде реестров ведутся уполномоченными государственными органами по результатам государственной регистрации товаров, участвующих в торговом обороте. Например, Государственный реестр лекарственных средств для медицинского применения является федеральной информационной системой, публикуется на официальном сайте Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и обновляется ежедневно, а сведения, содержащиеся в Реестре, являются открытыми и общедоступными и предоставляются любым заинтересованным лицам <4>. ——————————— <4> Ст. 33 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. N 61 «Об обращении лекарственных средств»; Приказ Минздравсоцразвития от 26 августа 2010 г. N 746н «Об утверждении порядка ведения государственного реестра лекарственных средств для медицинского применения».
Роспотребнадзор ведет государственный реестр новых пищевых продуктов, материалов и изделий, прошедших государственную регистрацию. Сведения о продукции, прошедшей государственную регистрацию и исключенной из государственного реестра, подлежат публикации и предоставляются государственным органам, физическим и юридическим лицам по их запросам <5>. ——————————— <5> Ст. 10 Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ; Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 988 «О государственной регистрации новых пищевых продуктов, материалов и изделий».
Еще один государственный информационный ресурс, имеющий важное значение для осуществления торговой деятельности в части установления требований к товарам, — Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов. В Российской Федерации в порядке и на условиях, которые установлены Правительством Российской Федерации, создается и функционирует единая информационная система, предназначенная для обеспечения заинтересованных лиц информацией о документах, входящих в состав Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов (ст. 43 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании»). Законодательством предусмотрено также информационное обеспечение договорных отношений по поставкам товаров. В частности, обязанность по обеспечению доступа к информации в этой сфере возлагается на хозяйствующих субъектов, участвующих в договорах поставки продовольственных товаров в торговую сеть. Хозяйствующий субъект, осуществляющий торговую деятельность посредством организации торговой сети, и хозяйствующий субъект, осуществляющий поставки, должны размещать информацию об условиях отбора контрагента для заключения договора поставки продовольственных товаров и о существенных условиях такого договора на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет или предоставлять запрашиваемую информацию безвозмездно в четырнадцатидневный срок со дня получения соответствующего запроса (ч. 1, 2 ст. 9 Закона о регулировании торговли). Информация о размещении заказов на поставки товаров для государственных нужд публикуется в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте Российской Федерации (www. zakupki. gov. ru), функции по созданию, ведению, развитию и обслуживанию которого возложены на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов (ст. 16 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). Рассмотренная выше информация является составной частью различных государственных информационных систем, но затрагивает вопросы организации и осуществления торговли, и поэтому объективно относится к системе государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности. В связи с этим представляется возможным в рамках широкого понимания системы государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности, о котором говорилось выше, включение в нее соответствующей информации, содержащейся в государственных информационных системах, формирование которых предусмотрено не только Законом о регулировании торговли, но и другими федеральными законами. Это не противоречило бы предусмотренному законодательством понятию системы государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности, но вместе с тем позволило бы придать ей качества большей полноты и целостности, улучшить обеспечение всесторонней информацией заинтересованных лиц и проведение комплексного анализа состояния товарных рынков.
