(Данилов Н. А.) («Информационное право», 2012, N 4)
ЦИФРОВОЕ РАВЕНСТВО: ОПЫТ АВСТРИИ И ДАНИИ <*>
Н. А. ДАНИЛОВ
——————————— <*> Статья рекомендована кафедрой теории права и сравнительного правоведения Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
Данилов Никита Аркадьевич, стажер-исследователь научно-учебной лаборатории по информационному праву Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ).
В статье исследуется опыт Австрии и Дании в сфере обеспечения цифрового равенства. Учитывая, что в постиндустриальных государствах значительное количество публичных услуг оказывается при помощи информационно-коммуникационных технологий, а информация о деятельности публичных органов предоставляется в электронной форме, отсутствие у граждан доступа к информационно-коммуникационным технологиям приводит к неравенству прав граждан. В этой связи рядом государств принимаются как правовые, так и социально-экономические меры, направленные на обеспечение цифрового равенства.
Digital Equality: experience of Austria and Denmark N. A. Danilov
The author of the article analyzes experience of foreign countries in the sphere of digital divide elimination. In postindustrial states a significant number of public services is provided by the means of information and communication technologies, information regarding activities of public bodies is provided by electronic means. Therefore, lack of access to information and communication technologies leads to inequality of citizens’ rights. In order to overcome inequality and digital divide different countries take legal, social and economic measures. As an example the author analyzes legal measures that are taken by the member states of the European union.
Key words: digital equality, electronic state, post-industrial state, informational-communication technologies.
Современные государства, стремящиеся к распространению цифровых технологий, развитию электронных форм управления и взаимодействия с гражданами, принимают нормативные правовые акты, направленные на устранение цифрового неравенства — необеспеченности граждан информационными технологиями, приводящей к невозможности получать доступ к информации о деятельности публичных органов, получать дистанционный доступ к публичным услугам, выражать свое мнение по тем или иным вопросам при помощи электронных средств коммуникации. В данной статье анализируется законодательство Австрии и Дании как государств, занимающих высокие позиции в рейтинге развития электронных государств ООН <1> и имеющих сформировавшееся законодательство, направленное на обеспечение цифрового равенства. ——————————— <1> http://unpan1.un. org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf (дата обращения: 25 июля 2012 г.).
В Австрии в 2004 г. принят Акт «Об электронном правительстве» <2>. Как следует из Акта, для достижения его целей должны приниматься меры, направленные на обеспечение доступа к Интернету в соответствии с международными стандартами, включая обеспечение беспрепятственного доступа к Интернету лиц с ограниченными возможностями. ——————————— <2> http://www. bka. gv. at/site/6572/default. aspx (дата обращения: 25 июля 2012 г.).
В Акте Австрии «Об электронном правительстве» содержатся нормы, обеспечивающие возможность пользоваться электронными ресурсами, предоставляющими доступ к публичным услугам и информации лицам, не являющимся гражданами Австрии. Так, устанавливается, что в случае, если информация о физических лицах не внесена в Центральный реестр резидентов, такая информация подлежит включению в Дополнительный реестр на основании заявления, подаваемого в регистрационный орган. Для присвоения номера необходимо соблюдение ряда процедур, позволяющих идентифицировать лицо, подающее заявление. Лицо, не зарегистрированное в Центральном реестре резидентов или Дополнительном реестре, может быть зарегистрировано в Дополнительном реестре на основании заявления о выдаче «карты гражданина» без соблюдения процедур, позволяющих его идентифицировать, в случае, если заявление подписано квалифицированной электронной подписью, и такая электронная подпись позволяет однозначно идентифицировать данное лицо в государстве — месте происхождения такого лица. Для регулирования порядка оказания публичных услуг при использовании информационно-коммуникационных технологий в Дании <3> принят Акт от 3 марта 2011 г. N 169 «Об электронных коммуникационных сетях и услугах» <4>, целью которого согласно преамбуле является развитие эффективного и инновационного рынка оказания услуг конечным потребителям при использовании электронных коммуникационных сетей. ——————————— <3> Занимает одно из самых высоких мест в рейтингах развития электронных государств. В частности, в рейтинге, содержащемся в обзоре развития электронных государств ООН: http://www. unpan1.un. org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan048065.pdf (дата обращения: 25 июля 2012 г.). <4> http://www. erhvervsstyrelsen. dk/file/255024/L0V-nr-169-af-03.03.2011.doc (дата обращения: 25 июля 2012 г.).
В Акте «Об электронных коммуникационных сетях и услугах» под услугой, оказываемой при помощи электронных коммуникационных сетей, понимается услуга, состоящая в целом или преимущественно в передаче электронными способами (благодаря радио — и телекоммуникационным технологиям) звука, изображений текста или их сочетаний. Под публичной услугой, оказываемой при помощи электронных коммуникационных сетей, понимается услуга, оказываемая неопределенному кругу конечных потребителей. Конечным пользователем является лицо, использующее электронные коммуникационные сети или услуги для собственных нужд и не предоставляющее доступ к сетям или услугам на коммерческой основе для других лиц. Акт «Об электронных коммуникационных сетях и услугах» распространяется как на частных лиц, оказывающих услуги при помощи электронно-коммуникационных технологий, так и на органы государственной власти и их должностных лиц. Для обеспечения цифрового равенства конечных пользователей при использовании электронных услуг Актом «Об электронных коммуникационных сетях и услугах» устанавливается, что поставщики услуг должны соблюдать «универсальное обязательство по предоставлению услуг». Целью введения данного обязательства законодателем является обеспечение доступа конечных пользователей к определенному набору основных электронных услуг, оказываемых на разумных условиях и по разумным ценам. «Универсальное обязательство по предоставлению услуг» подразумевает обязанность поставщиков услуг обеспечить: доступ к общественной электронной сети в фиксированных точках доступа (в библиотеках, государственных учреждениях и др.); к определенным услугам для лиц с ограниченными возможностями. Поставщики услуг, на которых возложено «универсальное обязательство по предоставлению услуг», должны оказывать услуги, являющиеся «элементами» этого обязательства, каждому лицу, обратившемуся к поставщику услуг. При этом неоказание таких услуг поставщиком услуг может быть обжаловано потребителем в Национальном агентстве информационных технологий и телекоммуникаций. Министр науки, технологий и инноваций вправе устанавливать требования, касающиеся определения стоимости услуг, оказываемых в рамках «универсального обязательства по предоставлению услуг», а также предельный размер стоимости таких услуг (конкретизирует данную стоимость Национальное агентство информационных технологий и телекоммуникаций). Кроме того, Министр науки, технологий и инноваций вправе установить, что разные поставщики услуг, на которых возложено «универсальное обязательство по предоставлению услуг», должны взимать одну и ту же стоимость за предоставление схожих услуг. Поставщик услуг, на которого возложено «универсальное обязательство по предоставлению услуг», намеревающийся передать права на доступ к сети или существенную часть таких прав другому юридическому лицу, должен незамедлительно после принятия решения о передаче прав уведомить об этом Национальное агентство по делам предпринимательства, с тем чтобы Агентство смогло оценить, как передача прав повлияет на оказание услуг, предоставляемых в рамках «универсального обязательства». Одним из способов обеспечения цифрового равенства является формирование конкурентной среды в сфере деятельности провайдеров и поставщиков услуг. Формирование конкурентной среды ведет к уравновешиванию цен на услуги, является стимулом для провайдеров и поставщиков услуг предоставлять услуги более качественные, чем услуги, оказываемые конкурентами, и по более низкой цене. Акт «Об электронных коммуникационных сетях и услугах» содержит ряд правил, направленных на защиту конкуренции на рынке электронных услуг. Актом устанавливается, что провайдеры и поставщики услуг обязаны заключать между собой соглашения о взаимном подключении с целью обеспечения публичных услуг, оказываемых при помощи электронных коммуникационных сетей, а также с целью обеспечения совместимости таких услуг в Европейском союзе и Европейском экономическом пространстве. Национальное агентство по делам предпринимательства может устанавливать правила, направленные на обеспечение взаимного подключения провайдеров и поставщиков услуг. Провайдеры и поставщики услуг, на которых распространяются установленные Национальным агентством по делам предпринимательства правила, должны обеспечивать доступ к сетям, а также обеспечивать взаимное подключение в соответствии с возложенными на них данными правилами обязанностями. Национальное агентство по делам предпринимательства на регулярной основе проводит анализ конкурентной среды на телекоммуникационном рынке (анализ рынка), по результатам которого Агентство вправе возлагать определенные обязанности на участников рынка, имеющих на рынке наибольшее влияние (обеспечение доступа к сетям; недопущение дискриминационных условий; обеспечение прозрачности; разделение бухгалтерского учета, контроль за ценообразованием; разделение функций). Обязанность по обеспечению доступа к сетям означает, что участники рынка, обладающие значительным влиянием на рынке, должны обеспечить другим участникам рынка доступ к элементам сети, услугам или оборудованию. С целью исполнения данной обязанности на провайдера или поставщика услуг может быть возложено требование заключить или внести необходимые изменения в соглашения об обеспечении доступа к сетям. Обязанность по обеспечению доступа может включать также следующие элементы: обязанность обеспечить доступ к элементам сети и оборудованию; обязанность добросовестно взаимодействовать с провайдерами и поставщиками, оказывающими публичные услуги и обращающимися к участнику рынка за доступом к сети; обязанность не ограничивать доступ к оборудованию, к которому уже предоставлен доступ; обязанность оказывать определенные услуги по себестоимости; обязанность предоставлять открытый доступ к техническим интерфейсам, протоколам и иным ключевым технологиям, которые являются необходимыми для взаимной совместимости услуг; обязанность обеспечить возможность виртуального доступа и совместного с другими участниками рынка использования принадлежащего участнику рынка оборудования; обязанность предоставлять определенные услуги, направленные на обеспечение взаимного подключения сетей, а также взаимного подключения пользователей; обязанность предоставлять доступ к операционным системам и аналогичным системам с целью обеспечения добросовестной конкуренции; обязанность предлагать физические и логические связи между электронными коммуникационными сетями и сетевым оборудованием; обязанность предоставлять доступ к сопутствующим услугам (определение личности, определение местонахождения личности). При установлении обязанностей в сфере доступа к сетям Национальное агентство по делам предпринимательства должно принимать во внимание следующие факторы: является ли скорость развития рынка таковой, что технически и экономически целесообразно использовать или устанавливать конкурирующее оборудование, учитывая характер и тип доступа к сетям, а также заключенные на рынке соглашения о взаимном подключении; является ли практически целесообразным предоставление доступа к сетям, будет ли возможно обеспечить такой доступ; первоначальные инвестиции, сделанные владельцем оборудования (при этом необходимо учитывать риски, связанные с инвестированием); необходимость защиты конкуренции в долгосрочном периоде (особое внимание должно уделяться экономически эффективной конкуренции); любые интеллектуальные права, которые могут быть затронуты при установлении обязанностей; необходимость обеспечения общеевропейских услуг. Обязанность не допускать дискриминационных условий означает обязанность провайдеров и поставщиков услуг, имеющих значительное влияние на рынке, гарантировать использование одинаковых условий и цен в одинаковых обстоятельствах в отношении других провайдеров и поставщиков, оказывающих схожие услуги, а также гарантировать оказание услуг и предоставление информации любым третьим лицам на тех же условиях, по тем же ценам и того же качества, как и оказываемые ими услуги и предоставляемая ими информация своим дочерним обществам или партнерам. Обязанность обеспечить прозрачность означает, что провайдеры и поставщики услуг, имеющие существенное влияние на рынке, обязаны опубликовывать определенную информацию. Если на провайдера или поставщика, имеющего существенное влияние на рынке, возложена обязанность не допускать дискриминационных условий, то он должен опубликовать заметку, информирующую других провайдеров и поставщиков о том, что они не обязаны платить за использование определенного оборудования, и также информирующую о текущих предложениях, с конкретизацией таких предложений и указанием условий, включая цены. В случае если на провайдера или поставщика, имеющего существенное влияние на рынке, возложена обязанность по обеспечению доступа к сетям, информация об этом также должна быть опубликована. Обязанность по разделению бухгалтерского учета означает обязанность провайдеров и поставщиков услуг, имеющих существенное влияние на рынке, разделять свою бухгалтерскую отчетность и готовить отчетность применительно к определенным видам своей деятельности. Обязанность обеспечивать контроль за ценообразованием означает обязанность провайдеров и поставщиков услуг, имеющих существенное влияние на рынке, выполнять требования, содержащиеся в решении Национального агентства информационных технологий и телекоммуникаций. Обязанность обеспечивать контроль за ценообразованием может быть возложена на участника рынка в случае, если по результатам проведенного анализа рынка выявлены отсутствие эффективной конкуренции, а также возможность участника рынка, имеющего существенное влияние, устанавливать и навязывать неоправданно высокие цены в ущерб конечным пользователям. Если обязанность обеспечить контроль за ценообразованием была возложена на участника рынка, имеющего существенное влияние на рынке, на такого участника рынка также может быть возложена обязанность использовать систему учета расходов. Кроме того, на провайдера или поставщика услуг, на которого возложена обязанность использовать систему учета расходов, также может быть возложена обязанность обеспечить публичный доступ к информации о своих расходах. Провайдер или поставщик услуг, имеющий существенное влияние на рынке, должен обеспечить любым независимым третьим лицам возможность проверить, надлежащим ли образом данный участник рынка проводит учет затрат, а также должен выпускать декларации о соответствии принимаемых им мер по учету затрат установленным требованиям. Национальное агентство информационных технологий и телекоммуникаций ежегодно публикует данные декларации. Обязанность обеспечить разделение функций означает, что участник рынка, имеющий значительное влияние на рынке, обязан распределить оказание различных видов услуг между независимыми юридическими лицами. Обязанность обеспечить разделение функций может включать в себя: обязанность разделить и преобразовать структурные подразделения участника рынка (департаменты, отделы, управления и т. п.) в отдельные независимые юридические лица; обязанность разделить активы отдельного юридического лица, а также услуги, оказываемые данным юридическим лицом; обязанность отделить часть сотрудников и администрации юридического лица от других сотрудников и членов администрации; обязанность установить программы внутреннего контроля, выявляющие инициативы компании, направленные на предотвращение дискриминационного поведения; обязанность создать механизмы управления, направленные на обеспечение независимости сотрудников, нанимаемых отдельным (созданным в результате разделения функций) юридическим лицом; обязанность принять внутренние правила, направленные на обеспечение исполнения возложенных обязанностей; обязанность принять внутренние правила, направленные на обеспечение прозрачности деятельности компании (в частности, правила, направленные на раскрытие информации акционерам). Министр науки, технологий и инноваций может принимать правила, устанавливающие обязанность провайдеров и поставщиков услуг обеспечить доступ другим провайдерам и поставщикам услуг к элементам электронной коммуникационной сети и оборудованию. Данные правила должны быть пропорциональными и соответствовать целям Акта «Об электронных коммуникационных сетях и услугах» (развитие эффективного и инновационного рынка оказания услуг конечным потребителям при использовании электронных коммуникационных сетей). Помимо требований, касающихся обеспечения доступа к элементам сети и оборудованию, указанные правила могут также содержать требования к размещению новых элементов сети и оборудованию, а также к их модернизации (конечной целью установления таких требований является последующее обеспечение доступа к сетям и оборудованию). Министр также вправе установить правила, обязывающие собственников сетевого оборудования или лиц, владеющих правами на такое оборудование, обеспечить доступ к оборудованию провайдерам с целью формирования электронных коммуникационных сетей. Правила, регулирующие доступ к сетевому оборудованию, должны быть соразмерны и должны соответствовать целям Акта «Об электронных коммуникационных сетях и услугах». Совместное пользование сетевым оборудованием должно устанавливаться с учетом необходимости защиты окружающей среды, общественного здравоохранения, общественной безопасности и может быть установлено только в том случае, если использование нового функционально сходного оборудования является экономически неэффективным или практически нецелесообразным. Министр науки, технологий и инноваций может установить правила, направленные на распределение бремени расходов, связанных с совместным пользованием сетевым оборудованием, а также устанавливающие особенности совместного использования. Министр вправе установить нормы, обязывающие собственников или владельцев прав на элементы сети, сетевое и иное оборудование, используемое для оказания услуг, опубликовывать информацию о свойствах, доступности, местоположении элементов сети и оборудования. Указанные выше положения законодательных актов Австрии и Дании, направленные на обеспечение цифрового равенства, можно классифицировать на несколько групп. Первая группа положений направлена на недопущение дискриминации граждан при доступе к информационно-коммуникационным технологиям и услугам, оказываемым в электронной форме. Вторая группа положений обязывает провайдеров обеспечить определенный уровень доступа к электронным сетям и услугам с целью обеспечения доступа к ним максимального количества граждан. Наконец, третья группа положений связана с ограничением монополистической деятельности на рынке электронных услуг.
