(Вишняков В. Г.) («Законодательство и экономика», 2012, N 12)
ГАСУ: БУДЕТ ЛИ УЧТЕН ОПЫТ РАЗРАБОТКИ И ВНЕДРЕНИЯ ОГАС?
В. Г. ВИШНЯКОВ
На бытовом уровне возможности новых информационных технологий уже стали привычными — множество людей используют сеть Интернет как источник информации и средство коммуникации, способ организации бизнеса, покупки товаров и получения услуг, в том числе и так называемых государственных услуг. Но именно в части взаимоотношений с государством чаще всего ощущаются сбои и нестыковки, обусловленные проблемами внедрения новых технологий в государственное управление. Эта — самая поверхностная, «пользовательская» оценка ситуации — находит свое подтверждение в исследованиях экспертов, анализирующих суть проблем внедрения автоматизированных систем в государственное управление. Профессор кафедры административного и финансового права Российского государственного торгово-экономического университета, доктор юридических наук В. Г. Вишняков обращается к истории вопроса и анализирует опыт ошибок, которых хотелось бы избежать при создании общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления (ГАСУ).
В связи с распространением информационных технологий, программ использования различных видов информационных систем повышается интерес к истории разработки и внедрения этих систем в нашей стране. Публикуются статьи, в которых анализируется опыт разработки и использования различных видов автоматизированных систем управления (как положительный, так и отрицательный). Интерес начинает вызывать опыт создания ОГАС — общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления. В процессе реализации этого масштабного проекта в течение трех пятилеток (1965 — 1980 гг.) в стране были созданы и функционировали 2,5 тыс. вычислительных центров, сотни отраслевых, функциональных и территориальных автоматизированных систем управления. С переходом к рыночной экономике в начале 1990-х гг. программа ОГАС была свернута. В настоящее время в связи с принятием программы по созданию в стране ГАСУ — единой вертикально-интегрированной общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации для учета, планирования и управления — вызывает интерес не только история создания ОГАС, но и сравнительный анализ двух близких по названию систем — ОГАС и ГАСУ. Такой анализ поможет, на наш взгляд, избежать многих ошибок, допущенных и допускаемых в процессе внедрения уже сейчас, в современных условиях, «новых» информационных систем. К сожалению, здесь не обходится без поверхностных выводов о том, какие «плохие» системы создавались раньше, а какие «хорошие» проектируются сейчас. Одни считают, что ОГАС — порождение «социалистической» системы, неприемлемой для сбора и обработки информации для управления в условиях рыночной экономики; по мнению других, все в ней устарело; как полагают третьи, ОГАС пригодна только для бюрократической системы централизованного управления экономикой. При всем разнообразии оценок есть в них и общее — поверхностный, политизированный и, как любили говорить бывшие партийные функционеры, порочный методологический подход. По логике вещей, создаваемая сейчас на основе Постановления Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. N 1088 тяжеловесная, гибридная, внутренне противоречивая единая вертикально интегрированная государственная автоматизированная информационная система «Управление» (ГАСУ) является принципиально новым открытием, решающим шагом вперед. И по сравнению с ОГАС только она в состоянии решить задачу повышения эффективности стихийно развивающейся, не имеющей цели рыночной экономики. Если развитие ГАСУ пойдет по этому пути, на мой взгляд, судьба ее наверняка будет такой же, как у обанкротившихся недавно программ «Электронная Россия», «Электронное правительство», «Электронный город», «Электронный гражданин» и др. Останется в лучшем случае нечто сходное с ведомственными информационно-справочными системами, использующимися в целях извлечения прибыли в процессе продажи информационных услуг или создания комфортных условий для чиновников, занятых в бюрократических структурах. Огромные финансовые средства тратятся на каналы связи за счет государственного бюджета. Автор этих строк еще в 1960-е гг. проявлял интерес к кибернетике, бывшей в те годы чрезвычайно популярной. Тогда к изучению этой теории подключились юристы различных специальностей: государствоведы, административисты, цивилисты, «уголовники» и др. В 1965 г. группа юристов (среди которых был и я), работавших в Институте государства и права АН СССР, опубликовала монографию «Научные основы государственного управления в СССР», в которой были использованы выводы кибернетики. Для административистов, занятых изучением проблем государственного управления, эти выводы были во многом прорывными. В течение 1960 — 1970-х гг. публиковались десятки монографических исследований и сотни статей по правовым проблемам теории организации, информации, управленческих решений, организационных структур. Защищались десятки кандидатских и докторских диссертаций по автоматизированным системам управления (АСУ). Мне довелось принимать непосредственное участие в разработке ОГАС. С июля 1972 г. по сентябрь 1977 г. я работал заведующим сектором организационных структур во Всесоюзном научно-исследовательском институте проблем организации и управления (ВНИИПОУ). Институт был создан в 1971 г. при Госкомитете Совета Министров СССР по науке и технике. На него была возложена задача разработки проекта ОГАС. Сектор находился в составе первого, основного направления деятельности Института, в его задачи входили разработка организационной структуры ОГАС: места и правового статуса в системе органов государственного управления, функций, структуры, взаимодействия с органами государственного управления и др. На Институт была возложена и обязанность обеспечивать единство методологического, организационного, информационного и технического единства в процессе разработки ОГАС в масштабе всей страны. Второе и третье направления Института с их структурными звеньями занимались созданием технической базы ОГАС, а также разработкой проекта государственной сети вычислительных центров (ГСВЦ). В первом направлении Института был сформирован только сектор организационных структур, в котором числилось несколько случайно набранных сотрудников. Во втором и третьем новоявленные кибернетики — самоуверенные физики и математики — усердно проектировали новую систему ОГАС, призванную заменить старую, изжившую себя действующую систему управления. Попытки найти общий язык и наладить единые подходы к решению организационных, методологических, правовых и технических направлений развития ОГАС отторгались и были бесполезными. До сих пор я остаюсь при своем мнении. Любой гуманитарий в состоянии в течение полутора — двух часов понять сущность любой информационной системы, но абсолютно напрасными будут усилия объяснить физику или математику суть правовой нормы, правового регулирования, понятия «полномочие органа». Вскоре стало известно, что судьба ОГАС была фактически решена: Совет Министров СССР, его Президиум, в 1972 г. не утвердили концепцию ОГАС. Последствия этого решения ощущались во всем — они сказывались на подборе кадров, на отношении к Институту вышестоящих органов и даже на внешнем, весьма затрапезном виде здания Института. Попытаемся выяснить только один вопрос, имеющий отношение к юридической науке: почему в организационной системе, каковой была ОГАС, внедряемой в систему государственного управления, в которой все построено и действует на правовой основе посредством правовых норм, почти полностью отсутствовали специалисты в области государственного управления? И не было ли это одной из основных причин того, что попытки запустить ОГАС в действие закончились неудачей? Не ждет ли такой конец и ГАСУ, повторяющую те же ошибки?
О соотношении понятий «кибернетика» и «информатика»
Кибернетика, по определениям словарей, есть наука, изучающая общие закономерности развития систем и процессов управления. Стаффорд Бир определял ее как науку об эффективной организации. Информатика — наука о поиске, сборе, хранении, обработке и использовании информации. Она сформировалась как наука в середине прошлого века, отделившись от кибернетики. Гордон Пак «подстроил» информатику под понятие «кибернетика», придав информационным потокам обслуживающую роль. Разграничение этих двух комплексных отраслей науки имеет для нас принципиальное значение. Их смешение ведет к путанице при создании различных видов АСУ и информационных систем. Информационно-справочные системы, например, принципиально отличаются по своим целям и функциям от автоматизированных систем управления. Кибернетика выводит нас на процессы управления, информатика — на процессы сбора и обработки информации для управления. Основная задача кибернетического подхода состоит в том, чтобы рассматривать организацию как систему, состоящую из совокупности структурных звеньев, взаимодействующих между собой на основе объективных закономерностей развития систем: законов энтропии, необходимого разнообразия, гомеостаза и др. Процесс управления во всех организационных системах имеет общие черты. Их общность во всех системах определяется тем, что в основе его лежат объективные закономерности развития систем управления и процессы сбора, хранения, обработки и передачи информации. Например, закон необходимого разнообразия гласит: разнообразие сложной управляемой системы требует, чтобы и управляющий субъект обладал адекватным разнообразием. Отсутствие такой адекватности ведет к нарушению целостности составляющих организацию частей. Если происходит упрощение разнообразия управляемого объекта, это влечет за собой и соответствующее упрощение сложности управляющей системы. Нарушение данной закономерности может быть устранено путем использования информационных технологий, упрощения функций управления, передачи полномочий нижестоящему органу от органа вышестоящего и др. Данная закономерность действует независимо от того, каков социально-экономический строй господствует в той или иной стране. Наоборот: политика должна подчиняться объективным требованиям той или иной закономерности, если хочет быть эффективной. Естественно, закономерность проявляется по-разному в разных экономических, социальных и других условиях (рыночных, плановых и др.). Более того, объективная закономерность проявляет себя как обязательное требование независимо от того, действует ли закономерность в 1970-х гг. или в 20-х гг. века нынешнего. Еще одна объективная закономерность — наличие центра организационной системы. Именно центр объединяет все звенья системы в единое целое, обеспечивая гармонизацию их действий, и повышает тем самым эффективность целого. Конечная цель ОГАС, подчеркивал В. М. Глушков, — объединение в единую систему тысяч вычислительных центров (ВЦ), автоматизированных систем управления предприятиями (АСУП) и автоматизированных систем управления отраслями народного хозяйства (ОАСУ). Наличие центра (органа) системы управления повышает эффективность управления. Создание эффективной системы управления экономикой, писал В. М. Глушков, возможно лишь на основе правильного сочетания трех важнейших компонентов — организации, экономических механизмов и автоматизации обработки информации. ОГАС как организационная система выступает обязательным компонентом в этой триаде. Она «командует» не экономикой, а лишь потоками информации о состоянии экономики, помогает организовывать и осуществлять решение планово-управленческих задач. Но правильно оценить эффективность внедрения предложенной снизу системы управления можно только сверху. Важнейшей объективной закономерностью развития системы управления является получение организационного эффекта от процесса централизации функций управления. Естественно, В. М. Глушков как выдающийся кибернетик прекрасно знал об этом в процессе разработки ОГАС. Он неоднократно отмечал эту закономерность. Чем выше уровень автоматизированной системы, — писал он в своей работе «Что такое ОГАС» (Москва, 1981), — тем больший экономический эффект дает она народному хозяйству. Если на уровне АСУП эффективность производства повышается на 10 — 15%, то от ОГАС можно ожидать повышение эффективности производства на все 100%. Объединение в масштабе народного хозяйства сотен и тысяч автоматизированных систем управления (АСУ) неизменно вело к образованию организационных систем управления, построенных по иерархическому принципу. Наличие в рамках систем иерархических связей по вертикали, отношения власть-подчинение являются объективной закономерностью, повышающей эффективность действия ОГАС в целом. Естественно, отношения власти и подчинения по вертикали вытекают из объективной зависимости этих отношений, а не определяются субъективным произволом непрофессионально действующего бюрократа. Выстраивая систему ОГАС на основе принципов кибернетики, В. М. Глушков не мог, к сожалению, глубоко знать правовые основы горизонтальных и вертикальных связей в рамках системы. В упомянутой работе он говорил только о необходимости упорядоченности горизонтальных и вертикальных связей, при этом неясно, что имелось в виду под «упорядочением». Вряд ли правильно говорить, что этим связям «не требуется никаких новых организационных решений». Все соответствует структуре подчиненности. Взаимодействие между предприятиями и министерствами «возлагается на диспетчерские службы в общегосударственном масштабе». В данном высказывании Глушкова содержится, на мой взгляд, недооценка объективных закономерностей развития систем управления, преувеличение роли процессов сбора, передачи и обработки информации как приоритетной по отношению к законам кибернетики. Это стало впоследствии предметом острых дискуссий и одной из причин неудачи в построении организационной системы ОГАС. Нечеткое разграничение организационных и технических систем управления порождало иллюзии, что системы управления, работающие в рамках государственных систем, могут стать «оптимальными», только если используют математические методы. В результате внимание концентрировалось на количественных аспектах АСУ, что вело, в свою очередь, к преувеличению роли технических систем. Инженерно-технический подход к проблемам социального управления нашел свое отражение и в весьма условном понятии «автоматизированная система управления», стирающем границы между «организационными» и «техническими» системами государственного управления. Автоматизированные системы управления относятся к классу технических. Их основное назначение состоит в том, чтобы новыми, более совершенными методами сбора и обработки данных обеспечивать аппарат управления необходимой информацией для эффективного осуществления стоящих перед ним задач по управлению. В обозримом будущем АСУ не будут (за редким исключением) осуществлять непосредственное автоматизированное воздействие на объект управления, без чего нельзя говорить о превращении их в «управляющую» систему. Следует поэтому в теоретическом плане разграничивать две взаимосвязанные, но организационно обособленные системы: действующую систему органов государственного управления и автоматизированную систему сбора и обработки данных для учета, планирования и управления (ОГАС) как совокупность вычислительных центров, технических средств обработки и передачи данных, экономико-математических методов. Между этими системами существуют принципиальные различия, игнорирование которых ведет на практике при разработке ОГАС, ГАСУ и других систем к целому ряду неверных методологических выводов и в конечном счете к развалу систем. В практическом плане организационную систему ОГАС построить не удалось: ее все время сталкивали к информационной системе сбора и обработки данных для действующих систем управления.
Как строили ОГАС — сверху или снизу?
Обсуждение концепции ОГАС прошло долгую и мучительную процедуру. В 1971 г. Госкомитет по науке и технике Совета Министров СССР (ГКНТ) разработал с участием заинтересованных министерств и ведомств техническое задание на создание ОГАС. Оно было рассмотрено Президиумом Совета Министров СССР и утверждено Госкомитетом 21 октября 1971 г. Предложения о порядке и сроках создания ОГАС были внесены в Совет Министров СССР 16 мая 1972 г. По результатам их рассмотрения был подготовлен уточненный проект Постановления Правительства «О проектировании Государственной сети вычислительных центров (ГСВЦ)». Замена ОГАС на ГСВЧ на высшем уровне была неслучайной. На более низших уровнях писали и говорили все еще об «ОГАС», «ГСВЦ», «ОГАС (ИВЦ)», «ИВЦ» и просто «ОГАС», не подозревая, что судьба ОГАС была предрешена. В 1972 г. Всесоюзный НИИ проблем организации и управления (ВНИИПОУ) подготовил совместно с рядом других организаций и под руководством научного руководителя Института В. М. Глушкова документ под названием «Научная организационная концепция построения ОГАС». В нем излагались общие принципы и основные цели создания ОГАС, давалось описание ее организационной структуры. ОГАС, согласно концепции, понималась как интегрированная система управления, которая должна обладать принципиально новыми качествами: новым построением информационной базы системы управления народным хозяйством, единством организационного, методологического, программного и технического подхода в деятельности функциональных, отраслевых и территориальных АСУ для решения общегосударственных, межотраслевых и отраслевых задач. В ходе обсуждения концепции выявились серьезные расхождения в понимании целей, назначения и места ОГАС в общей системе управления народным хозяйством. Ряд министерств и ведомств, научных учреждений страны высказали следующую точку зрения: ОГАС — это не интегрированная система, а комплекс, сумма вычислительных центров страны. Она должна быть самостоятельной автоматизированной системой на высшем уровне, взаимодействуя только с отраслевыми и ведомственными АСУ по линии обмена информацией (получать от них и выдавать им данные, необходимые для решения задач общегосударственного, отраслевого и территориального характера). Функциональные и отраслевые АСУ будут, считали некоторые министерства и ведомства, решать в условиях ОГАС задачи, стоящие перед соответствующими министерствами и ведомствами. Основные усилия должны быть направлены на обеспечение информационной совместимости всех АСУ, а это потребует прежде всего их «стыковки», разработки форм входящей и исходящей информации. В целом намечалось два основных подхода к разработке ОГАС: радикальный, исходящий из необходимости коренной перестройки существующей системы управления, и прагматический, рассматривающий развитие ОГАС на фоне сложившейся системы управления. Сторонники первого подхода связывали создание ОГАС с коренными изменениями в управлении народным хозяйством, разработкой системы формализованных экономико-математических методов, моделей и т. д. Сторонники второго подхода, выдвигая на первый план решение конкретных проблем, не в полной мере учитывали перспективы развития ОГАС. Цели, функции, назначение ОГАС были сформулированы с позиций каждого министерства и ведомства, поэтому скоординировать их оказалось невозможно. Разногласия возникли уже при трактовке термина «общегосударственная» система. С точки зрения одних, этот термин означал создание наряду с отраслевыми и прочими АСУ самостоятельной «суперсистемы»; по мнению других, он подразумевал только объединение вычислительных центров отраслевых и функциональных АСУ без создания Главного вычислительного центра ОГАС. В процессе обсуждения концепции, подготовленной ВНИИПОУ, был высказан ряд замечаний и предложений. В частности, указывалось: в концепции не определено назначение ОГАС с точки зрения целей развития народного хозяйства, перспектив и основных направлений совершенствования управления им. Предлагалось в связи с этим расширить перечень основных целей создания ОГАС (совершенствование управления народным хозяйством, обеспечение органического сочетания интересов территориальных и отраслевых систем управления); дать определение ОГАС не только в техническом, но и в «функциональном» аспекте (определить круг задач, решаемых ОГАС); указать в определении, что ОГАС объединяет не только ведомственные и отраслевые, но и территориальные АСУ. Такое разграничение не проведено в концепции, в результате чего был допущен методологический просчет. Он заключался в том, что, претендуя на «систему систем», концепция определяла ОГАС только с точки зрения организации и размещения вычислительных центров. Другие же аспекты, имевшие принципиальное значение, не разрабатывались. В частности, осталось неясным, как будет взаимодействовать информационно-вычислительный центр (ИВЦ) — техническая база ОГАС — с системой органов управления и для решения каких задач. Технический аспект все больше становился самоцелью. Неслучайно, когда речь заходила об основной функции ОГАС — организации межведомственного и межотраслевого взаимодействия в решении комплексных народнохозяйственных задач управления — имелось в виду взаимодействие АСУ, а не органов управления. Таким образом, попытка превратить ОГАС из технической системы, создаваемой как общая информационная система для сбора и переработки информации для учета, планирования и управления в кибернетическую, управляющую систему с неясными перспективами развития и без разработки правовой основы, определяющей статус ОГАС в целом, ее взаимодействие с действующей системой государственного управления, опирающейся на конституционные основы, порождала все больше противоречий и путаницы. Нечетко были определены место и правовое положение Главного информационно-вычислительного центра, его функций, подчиненность. Не были указаны заказчик и основной разработчик ОГАС, поэтому некоторые министерства высказали точку зрения, что реализация идеи создания ОГАС — дело преждевременное, и всякие работы по ней следует прекратить до решения основных организационных принципов построения и деятельности ОГАС. В 1973 — 1974 гг. Государственный комитет Совета Министров СССР по науке и технике, ВНИИПОУ и многочисленные организации-исполнители (свыше 50) разработали технико-экономическое обоснование ГСВЦ и его эскизный проект. Параллельно Министерство связи СССР вело разработку общегосударственной системы передачи данных (ОГСПД). Новые результаты, полученные в процессе разработки этих документов, потребовали внесения серьезных коррективов в первоначальный вариант концепции ОГАС. Вновь были проанализированы различные варианты ГСВЦ, разработанные в 1960-е гг. Совместно с НИИ ЦСУ СССР была предпринята попытка выделить все положительное в этих проектах. Результаты более углубленного анализа накопленного опыта легли в основу плана-проспекта создания ГСВЦ, содержавшего принципиальные положения нового варианта. Основные идеи ОГАС остались без изменений. Вопрос, какой подход — радикальный или прагматический — должен был лечь в основу создания концепции ОГАС, был отодвинут на задний план. Внимание сконцентрировалось на разработке «первой очереди» ОГАС — ее технической базы (ГСВЦ). Делалась ориентация на сложившуюся, действующую систему управления. Создание ГСВЦ рассматривалось теперь как основное средство совершенствования этой системы. Соответственно, проектирование ГСВЦ происходило с учетом созданных АСУ. Было признано, что отраслевые и другие АСУ «временно» останутся, но должны «выходить» на единую систему передачи данных. С образованием и развитием вычислительных центров коллективного пользования (ВЦКП), систем передачи данных, единых информационных банков структура и содержание задач ведомственных и отраслевых АСУ будет под воздействием и на основе ГСВЦ меняться. ГСВЦ как бы «врастала» в действующую систему АСУ, а не подменяла их. Видоизменяется и концепция ОГАС. Еще в 1973 г. она была представлена в виде пирамиды. Основу ее образовывали АСУ технологическими процессами (АСУТП); затем следовали АСУ предприятиями, АСУ объединениями, отраслевые АСУ. «Вершиной» всех этих систем управления должна была стать ОГАС. Одной из основных ее составляющих была автоматизированная система плановых расчетов (АСПР) Госплана СССР. В нее вошли также отраслевые АСУ, АСУ центральных органов. ОГСПД должна была связать вычислительные центры отраслевых, ведомственных и республиканских органов управления с ГВЦ ОГАС. В 1974 г. в концепцию ОГАС внесены новые элементы. «Стержнем» ее, с точки зрения ряда авторов, должна была стать АСПР, поскольку работы по совершенствованию планирования являются основой совершенствования управления экономикой. Скромнее сформулирована и первоначальная цель — обеспечить с помощью ОГАС автоматизированное решение глобальных задач (разработку социально-экономических проблем и др.). Таким образом, концепция развивалась в направлении признания ОГАС совокупностью действующих АСУ, а не замены их суперсистемой. Это не означало отказ от взгляда на ОГАС как на систему надстроечного типа, только теперь она выступала в виде самостоятельной сети государственных базовых вычислительных центров коллективного пользования. Однако оставались открытыми следующие вопросы: на основе какой системы органов (Госплана СССР, ЦСУ СССР и т. д.) строить ГСВЦ; какой орган ответствен в масштабе страны за научную, методологическую, проектную разработку ОГАС; кто представляет заказчика системы; в чьем подчинении должны находиться территориальные вычислительные центры; при каком органе нужно создавать главные вычислительные центры (ГВЦ) ОГАС? Научных сил ВНИИПОУ, как правильно считали в Госкомитете по науке и технике, было недостаточно, чтобы разрешить эти проблемы. Институту отвели роль координатора, а точнее, наделили функцией выявления позиций министерств и ведомств. Организация этой работы возлагалась на сектор организационных структур Института. Был разослан проект технического задания на разработку ОГАС. Двадцать министерств и ведомств прислали свои заключения: 18 дали положительные отзывы, четыре, в том числе Госплан СССР, — отрицательные, один отзыв не был представлен. И почти все они были взаимоисключающими. Поставленные вопросы активно обсуждались во ВНИИПОУ на протяжении ряда лет. На ученом совете Института 28 августа 1975 г. директор Института Д. Н. Жимерин поставил вопросы: правильно ли развиваются ОАСУ и функциональные АСУ (АСПР, ЦСУ и др.)? Вписываются ли они в концепцию ОГАС <1>? И что делать, если не вписываются? В чем конкретно проявляется нестыковка между Госпланом, Госснабом, ЦСУ и другими АСУ с ОГАС? Прозвучали в выступлениях других участников обсуждения и другие вопросы, например, что понимать под «неувязками»? Информационные неувязки бывают двух видов: различные группировки продукции (в Госплане, ЦСУ, Госснабе и других органах) и различные виды работ (названия единые, а группировки разные). ——————————— <1> Содержание выступлений руководителей ВНИПОУ дается не на основе официальных стенограмм, а с использованием личных записей автора статьи.
На Совете отмечалось также, что главным во взаимодействии различных АСУ является не информационное и техническое, а организационное взаимодействие. Информационная стыковка идет «под организационную» стыковку. Но кто отвечает за неправильную стыковку ОГАС с другими системами? Говорилось и о том, что разработать концепцию ОГАС в целом не удалось. Смешана была проблема совершенствования организационной структуры ОГАС и проблема разработки технической базы ОГАС. Ставился вопрос: кому нужна ОГАС? 4 марта 1976 г. В. М. Глушков выступил на заседании ученого совета Института. Он отметил: у нас в стране есть хорошие фундаментальные исследования в сфере ОГАС, но в производство поступают единичные разработки. Промежуточное звено «рвется». Необходимо сочетать фундаментальные и прикладные проблемы. Делаем эскизный проект, а нет заказчика ОГАС. Тянем отдельные звенья ОГАС. Вопрос о развитии ОГАС запутан. Некоторые ответственные работники (включая председателя Совета Министров СССР) предлагают создавать ОГАС как самостоятельный орган. Но что будут делать Госплан СССР и Совет Министров СССР? Надо разработать методы объединения ОАСУ в единую систему и не подменять эту проблему объединением ВЦКП. ОГАС есть новая система для управления информацией, но для этого надо овладеть ею. Надо четко знать, какая информация и в каком виде имеется в памяти ЭВМ, на перфолентах и т. д. Дело не только в том, чтобы за считанные секунды обработать информацию, но и в том, чтобы эффективно распределять ее. На семинаре во ВНИИПОУ 29 июня 1977 г. В. М. Глушков подчеркнул: ОГАС должна обеспечивать взаимодействие существующих органов государственного управления: она не является надстройкой, регулирующей деятельность этих органов. Вместе с тем необходим специальный орган — Государственный комитет Совета Министров СССР по совершенствованию управления, а при нем — мощный научно-исследовательский центр, дающий задания ведомственным научным институтам. Госкомитет должен изучать три аспекта управления: социально-экономический, организационные структуры управления, техническую базу систем управления. Без этого органа система управления народным хозяйством будет отставать в условиях научно-технического прогресса. ОГАС осуществляет техническое и организационное взаимодействие всех существующих органов управления. Обсуждались и предложения министерств и ведомств. Так, некоторые предложения, сделанные по технико-экономическому обоснованию (ТЭО) ОГАС, состояли в следующем. ТЭО не дает полного и однозначного определения ОГАС и ИВЦ; в разработке концепции нет необходимости. До установления заказчика и разработчика системы ОГАС всякие работы по ней прекратить; в концепции не был определен круг задач, решаемых ОГАС, и оставался неясен принцип организационной структуры системы; в концепции ОГАС определена как глобальная система, объединяющая ведомственные и отраслевые АСУ и ВЦ предприятий, в то время как она является самостоятельной автоматизированной системой высшего уровня, взаимодействующей с отраслевыми и ведомственными АСУ по линии обмена информации; дан перечень того, что должна делать ОГАС, на базе чего, для чего, какие функции выполнять и на каких уровнях. Но нет главного — субъекта деятельности, наименования органа, осуществляющего все эти функции. ОГАС — система больших систем. Она реализует сложнейшую совокупность функций и задач управления страной, и сеть ВЦ — техническая база для этого, не имеющая самостоятельного значения. Техническая база не может быть самоцелью; недостаточно четко определено, что собой представляет Главный союзный ВЦ и республиканский ГВЦ, их функции, административное подчинение, необходимость создания; структура ОГАС определена с точки зрения организации и размещения ВЦ ГСВЦ и каналов связи и др.
ОГАС «гасили» «сверху»
Сравнительный анализ формулировок Резолюций XXIV — XXVI съездов КПСС, относящихся к созданию ОГАС, показывает, что они суще ственно различаются. Во всех случаях ОГАС понималась как общегосударственная автоматизированная система сбора и обработки информации для учета, планирования и управления. Но в целом место и роль ОГАС менялись в сторону приближения к реалиям и «упрощению». Так, не говорится уже о единой автоматизированной сети связи страны, о проведении с самого начала разработки ОГАС принципа организационного, методологического, технического единства и др. На первый план выдвигается идея создания вычислительных центров коллективного пользования, расширения производства и применения средств оргтехники для рационализации делопроизводства и улучшения организации управленческого труда и т. д. В Резолюции XXVI съезда КПСС рационализация делопроизводства выдвинута в число первых, приоритетных проблем развития систем управления. А уже затем говорится об ОГАС. В резолюции XXVII съезда КПСС ОГАС даже не упоминается. Решительную позицию против ОГАС заняли ЦСУ СССР и Госплан СССР. В результате разваливалась сама «система» ОГАС. К разработке ОГАС подключается ЦСУ СССР, и не просто как участник работы по созданию ОГАС, а как ее основной разработчик. При этом был использован опыт работы вычислительных центров и машиносчетных станций системы ЦСУ СССР, Главмехсчета ЦСУ СССР по улучшению использования вычислительных центров отдельных министерств и ведомств. В административных районах страны действовали в то время свыше 600 районных машиносчетных станций ЦСУ СССР. Предполагалось, что после организации таких станций во всех районах, оснащения их современной вычислительной техникой, налаживания надежной связи между ними и областными, республиканскими вычислительными центрами они и станут центром ГСВЦ. В центре система ГСВЦ объединится с вычислительными центрами крупных предприятий, с вычислительной сетью Госбанка СССР, Министерства путей сообщения СССР и некоторых других министерств и ведомств. Единая сеть вычислительных центров (ЕСВЦ) должна будет в конечном счете решить проблему механизации и автоматизации первичного учета и других вычислительных работ, проводимых большинством предприятий, учреждений и организаций страны. Предполагалось также резко увеличить объем учетной информации, поступающей в ЦСУ СССР. Приблизительно такая же ситуация складывалась в сборе и обработке информации в системе Госплана СССР. В рамках системы плановых органов разрабатывалась автоматизированная система плановых расчетов (АСПР) и, поскольку совершенствование планирования являлось согласно директивным органам основой совершенствования управления экономикой, вносились предложения сделать ее «стержнем» ОГАС. В Резолюции XXVII съезда АСПР сохраняется, ставится задача ее дальнейшего развития. В 1974 г. в концепцию ОГАС вносятся и другие изменения. «Стержнем» ее как вариант становилась АСПР, поскольку работы по совершенствованию планирования являлись основой совершенствования управления экономикой. Таким образом, развитие концепции шло к выхолащиванию ОГАС как кибернетической модели, превращению ее в простую информационную систему. Это не означало отказ от взгляда на ОГАС как на систему надстроечного типа, только теперь она выступала в виде самостоятельной сети государственных базовых вычислительных центров коллективного пользования. Вновь возник тот же, только применительно к ГСВЦ, вопрос: в рамках какой системы органов (Госплана СССР, ЦСУ СССР и т. д.) строить ГСВЦ? Все еще не были определены орган, ответственный в масштабе страны за научную, методологическую, проектную разработку ОГАС, и заказчик системы. Предложения сделать таким органом Совет Министров СССР или создать специальный орган решительно отвергались. Сложившаяся к тому времени бюрократическая верхушка в системе управления отлично осознавала: централизация информации в одном органе таит серьезную опасность для других органов. Концепция ОГАС заходила в тупик: превращалась в простую информационную систему. Необходимым условием объединения отдельных АСУ в единую систему являлось наличие автоматизированных каналов связи между их вычислительными центрами. Схемы сетей вычислительных центров, проектируемые министерствами и ведомствами, имели много общего. Но децентрализация этих каналов связи вела бы к дублированию информационных массивов, значительному перерасходу средств и снижению экономической эффективности применения вычислительной техники. Раздробленные, не связанные между собой сети не могли служить единой технической базой ГСВЦ. Идея создания такой базы путем организации единой радиально-кольцевой структуры ее построения, сочетавшей отраслевой и территориальный принципы, не получила развития, хотя идея была правильной. Построенная по радиально-кольцевой схеме структура не нарушала отраслевой и территориальный принципы построения системы государственного управления. Вычислительные центры и АСУ не отрывались от сложившейся системы управления, были «привязаны» к ним, оставались в ведении соответствующих органов управления. Одновременно они включались в состав ГСВЦ для обеспечения реализации принципов организационного, методологического, технического единства. Основу территориального уровня ГСВЦ составляли территориальные вычислительные центры, расположенные в национально-государственных и административных центрах страны, крупных экономических районах. На первом этапе предполагалось создание этих центров на базе действующих ВЦ ЦСУ, исполкомов городских и областных Советов депутатов трудящихся. Данная схема (на наш взгляд) целиком применима с учетом современной системы и структуры построения органов к федеративному устройству России. Существовали различные варианты создания и самих вычислительных центров коллективного пользования (ВЦКП): — ВЦКП как самостоятельная хозрасчетная организация; — ВЦКП как самостоятельная бюджетная организация, оказывающая бесплатные информационные услуги в установленном порядке регламентированному набору предприятий, организаций и учреждений; — ВЦКП как организация, подчиненная определенному министерству или ведомству, которые и определяли правовое положение и режим работы ВЦКП. На первом этапе создания ГСВЦ организовывались региональные диспетчерские службы для учета и планирования загрузки ЭВМ. Они наделялись правами по управлению вычислительными процессами в ВЦ региона с целью их наиболее рациональной загрузки. На этом этапе отрабатывались единые формы заказа, распределения и оплаты машинного времени, унификации плановой и отчетной документации. Данные о парке ЭВМ региона (о комплектности и состоянии оборудования, составе решаемых задач) позволяли правильно направлять техническую политику в области производства средств вычислительной техники. Процесс управления экономикой осуществлялся под единым руководством соответствующих органов. Заказчиком ГСВЦ мог быть в тот период только Совет Министров СССР. ГСВЦ был инструментом в руках центральных органов для руководства и контроля над деятельностью функциональных и отраслевых вычислительных центров органов управления. Для управления единой государственной системой вычислительных центров не надо было создавать новое министерство или государственный комитет. Достаточно было диспетчерской службы ГСВЦ или дирекции, центра координации. Конфигурация ГСВЦ, каналов связей между ними, структура информации и математического обеспечения должны создаваться не применительно к требованиям отдельных министерств и ведомств, а исходя прежде всего из функций и полномочий органов общей компетенции (Советов Министров, исполкомов местных Советов депутатов трудящихся). Проблема ГСВЦ рассматривалась, таким образом, в составе более широких задач — совершенствования системы управления народным хозяйством. И только с этих позиций определялись цель и назначение ГСВЦ, формировались возможные способы решения задач с ее помощью. Основная проблема состояла в том, чтобы организовать взаимодействие ГСВЦ с АСУ функциональных, отраслевых и территориальных органов управления. В ГСВЦ информация собиралась и перерабатывалась в определенном аспекте в соответствии с задачами, стоящими перед соответствующим органом. Этим достигалось единство в процессах сбора и обработки информации в наиболее существенных аспектах управления народным хозяйством в целом. Унификация и приведение к единообразной форме различных показателей, их группировка, классификация, сравнение коренным образом повышали коэффициент полезного действия информации.
ГАСУ — информационная или управленческая система?
Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. о Единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе определены цели и задачи ГАС «Управление». Целью создания системы является повышение эффективности государственного управления. В ее задачи входят: — обеспечение информационно-аналитической поддержки принятия высшими органами государственной власти решений в сфере государственного управления, а также при планировании деятельности этих органов; — осуществление мониторинга, анализа и контроля исполнения принятых указанными органами решений, реализации основных направлений деятельности Правительства РФ, выполнения приоритетных национальных проектов, реализации мероприятий по оздоровлению российской экономики, процессов, происходящих в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах, социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. ГАС «Управление» — это комплекс информационных систем и информационных ресурсов в виде трехуровневой структуры, из них первый уровень (центральная информационная система) — комплекс информационных систем, производящих сбор, обработку, хранение и распространение информации, поступающей со второго и третьего уровней ГАС «Управление»; второй уровень (ведомственный) — входящие в ГАС «Управление» информационные системы федеральных органов исполнительной власти, информационные ресурсы которых предназначены для принятия управленческих решений в сфере государственного управления. Функционирование системы «Управление» осуществляется с использованием инфраструктуры электронного правительства (в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия), за исключением случаев невозможности такого функционирования в связи с техническими ограничениями. Координационным органом по развитию системы «Управление» является Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления. Для обеспечения деятельности Правительственной комиссии создается рабочая группа по развитию системы «Управление». Возникают вопросы: «не слишком ли «мягкой» и сложной является система управления процессом развития системы «Управление», в состоянии ли она обеспечить единую вертикально интегрированную автоматизированную систему, выступая одновременно как информационная система? От четкости функционирования вертикальных связей между выше — и нижестоящими органами в большой степени зависит эффективность управления. Вертикальные связи должны обеспечивать улучшение взаимодействия этих уровней в сложной системе управления. По-настоящему оценить вклад каждого звена можно только с верхнего уровня системы управления. На этом уровне лучше знают общую обстановку и перспективные планы. Остается неясным вопрос, какой орган осуществляет управление системой, коль скоро идет речь о ГАСУ «Управление»? В объяснительной записке ЦЭМИ (Центрального экономико-математического института) АН СССР по поводу структуры ОГАС говорилось, что первая очередь ОГАС создается при Совете Министров СССР, который является заказчиком системы. В процессе освоения и функционирования ОГАС непосредственное руководство ее деятельностью осуществляется заместителем Председателя Совета Министров СССР. Разработчиком ОГАС являются Государственный комитет по науке и технике Совета Министров СССР и Академия наук СССР. ОГАС первой очереди включал информационно-контрольный центр (ИКЦ) с машинным комплексом и программным обеспечением; центр коммутации связи с прямыми каналами связи к действующим отраслевым, ведомственным и республиканским АСУ; персонал специалистов, оснащенный необходимыми рабочими инструкциями, методиками и правовыми актами, обеспечивающими их работу. Оставалось неясным только, является ли ОГАС самостоятельной организационной системой со своим органом управления, либо Совет Министров СССР осуществлял только методическое руководство через отраслевые и функциональные автоматизированные системы (ОАСУ, АСПР и др.). С точки зрения Министерства приборостроения, средств автоматизации и систем управления СССР, образование ОГАС не требовало формирования самостоятельной системы. Достаточно было перестройки действующей системы управления: создания новых структурных подразделений (вычислительных центров и др.); централизации или децентрализации ряда функций аппарата управления и на основе этого объединения образования новых структурных подразделений в этом же аппарате; передачи части функций на ВЦ; изменения взаимосвязей между структурными подразделениями аппарата управления, налаживания механизма связей между ВЦ, органами управления и производством. На мой взгляд, позиция ЦЭМИ и Минприбора по вопросу о создании органа может стать предметом внимательного изучения. Опыт разработки ОГАС показал: на эффективности АСУ отрицательно сказывается разрыв между совершенствованием организационной основы управления и рационализацией информационных связей на базе ЭВМ. Во многих министерствах при организации информационной базы АСУ проводилась большая работа по упорядочению документооборота между звеньями системы управления, унификации документов, разработке классификаторов, обеспечению информационного взаимодействия АСУ с другими системами. Уровень проектных решений по всем вопросам в различных ОАСУ далеко не одинаков. Существенной причиной, затруднявшей разработку информационной базы АСУ и решение вопросов их сопряжения с другими системами (АСПР, АСГС и др.), являлось отсутствие системы классификаторов, унифицированных систем управленческой документации. Многие организации, приступавшие к разработке АСУ, начинали работу с исследования потоков информации. Но изучение только сложившейся системы документооборота не вело к существенным конструктивным выводам. Информация имела смысл только в контексте решаемых в этих организациях задач. Еще раз подчеркнем: важнейшей причиной трудностей при разработке ОГАС было увлечение разработчиков ОГАС техническими вопросами. Технические системы не имеют собственных целей. Понятие «организация» к ним не применяется. Вычислительные центры не являются органами государства и не выступают от его имени. Объективные закономерности развития организации присущи только организационным системам управления. Назначение технических средств — содействовать согласованной деятельности различных органов управления, выполнять «рутинную» часть работы в сфере управления. Законы организации действуют через сознание людей. Повышение эффективности организации повышается по мере использования этих законов. Соответственно, юристы и экономисты занимают ключевые позиции в разработке организационных систем. К сожалению, с самого начала главное внимание во ВНИИ ПОУ было уделено техническим аспектам по причине, о которой уже говорилось. Образовался разрыв между разработкой организационных основ ОГАС и подготовкой технической базы ОГАС. Более того, это направление работы легло в основу методических материалов, рассылаемых Институтом в министерства и ведомства.
* * *
ГАСУ имеет достаточно полномочий по реализации всего комплекса мероприятий, намеченных майскими указами Президента России (2012 г.). Правовой статус ГАСУ в принципе соответствует важности поставленных указами задач. Этот статус не ниже статуса органов, призванных осуществить цели, поставленные перед ними. И не надо выискивать пропахших нафталином либералов, чтобы спрашивать, куда двигаться — на Запад или Восток. Следует настойчиво и последовательно решать национальные интересы, совершенствуя систему государственного управления с максимальным использованием информационных, телекоммуникационных и прочих технологий.
