Кошемарина Светлана Викторовна — аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского университета Дружбы народов.
Предметом одной из самых острых дискуссий во время кампании по выборам депутатов Государственной Думы четвертого созыва и выборов Президента стала проблема разграничения понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация».
Напомним, что в преддверии избирательного цикла 2003 — 2004 годов (выборы парламентские и президентские) были обновлены все избирательные законы, произведено изменение избирательных округов, внесены поправки в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее — УК), Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее — КоАП), Закон «О средствах массовой информации» и Закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Одновременно изменен порядок формирования структуры избирательных комиссий, сделан серьезный шаг в сторону построения иерархической структуры, возглавляемой Центральной избирательной комиссией. Также обновлена Государственная автоматизированная система «Выборы». Сделано это все было заранее, чтобы на идущих в стране постоянно выборах можно было использовать все новации, проверить их и выявить слабые места до начала федеральной кампании.
В Российской Федерации на законодательном уровне вопросы информационного обеспечения выборов в рамках предвыборной кампании регулируются главой VII Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон об основных гарантиях), которая называется «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах». В рамках этой главы законодатель впервые попытался определить критерии разграничения понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация». Статья 44 Федерального закона об основных гарантиях включает обе названные категории в общее определение «информационного обеспечения выборов», причем для каждой из них устанавливается свой особый правовой режим. Однако если для предвыборной агитации законодатель ввел достаточно детализированное описание, то понятие «информирование избирателей» как таковое в законе отсутствует. На практике это породило ряд серьезных проблем, связанных с фактическим возложением на правоприменителя обязанности по самостоятельному определению объема понятия «информирование избирателей» путем исключения из сферы информационных отношений всего того, что могло бы быть отнесено к понятию «предвыборная агитация». В результате такого нормативного воздействия объем понятия «информирование избирателей» оказался довольно узким.
Наряду с этим подпункт «ж» пункта 7 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях запрещает проводить предвыборную агитацию по вопросам референдума, выпускать или распространять любые агитационные материалы представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.
Более жесткое правовое регулирование деятельности СМИ стало одной из особенностей описываемых избирательных кампаний. Закон «О средствах массовой информации» был дополнен положениями, согласно которым деятельность средств массовой информации может быть приостановлена судом по заявлению регистрирующего органа (Минпечати, ныне упраздненного) в случае, если после вынесения решения о привлечении организации, осуществляющей выпуск СМИ, либо ее должностного лица к административной ответственности в период одной избирательной кампании (или кампании референдума) СМИ допустит повторное нарушение законодательства о выборах и референдумах.
В прессе немедленно появились высказывания о том, что в Закон «О СМИ» вносятся изменения, не связанные с выборами, но облегчающие борьбу с нелояльными изданиями. Если предыдущая редакция ст. 16 допускала приостановление деятельности СМИ судом только в целях обеспечения иска (то есть приостановление не выступает как самостоятельная санкция), то по новому Закону такое приостановление возможно одновременно с подачей иска, «если отсутствуют иные способы обеспечить соблюдение настоящего Закона». Представители средств массовой информации посчитали, что это превращает приостановление в дополнительный цензурный инструмент.
Однако существует как минимум восемь степеней защиты от таких санкций. Для того чтобы поставить вопрос о закрытии того или иного СМИ, необходимо решение ЦИК, а затем этот коллегиальный орган должен обратиться в суд. Если в суде аргументы ЦИК сочтут убедительными, нарушителю закона придется платить штраф. Это решение может быть обжаловано в кассационном порядке.
Повторное нарушение вновь повлечет за собой штраф по аналогичной схеме и лишь по судебному решению. Если эти две санкции не заставят нарушителя работать в соответствии с законом, лишь третье нарушение закона повлечет за собой представление ЦИК в Минпечати России, а это ведомство, в свою очередь, обратится в суд с предложением приостановить деятельность соответствующего СМИ до окончания избирательной кампании.
Организация, осуществляющая выпуск СМИ, несет ответственность за действия журналиста только в случае, если он действует на основе договорных или других отношений с этой организацией в качестве представителя.
При этом организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, должны соблюдать определенные правила профессии:
а) уважать право аудитории получать точную информацию о фактах и событиях;
б) собирать информацию честными способами;
в) честно предоставлять информацию, комментарии и критику, избегая неоправданных покушений на частную жизнь и необоснованных обвинений.
В свою очередь, органы власти, рассматривая соблюдение этих правил, должны проявлять сдержанность и признавать за журналистскими организациями право вырабатывать нормы саморегуляции (Резолюция «Журналистские свободы и права человека», принятая в рамках 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации в Праге. 7 — 8 декабря 1994 г.).
В то же время, по мнению Н. С. Бондаря, российская правоприменительная практика не справилась и не могла справиться с возложенной на нее задачей именно в силу самого смысла, а точнее, отсутствия определенности такового в содержании подпункта «ж» пункта 7 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях. Не имея критериев отграничения информирования от предвыборной агитации, уполномоченные органы и должностные лица задействовали нормативно-запретительный потенциал данной нормы, стали произвольно ее толковать и применять, что создало условия для нарушения прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации (см.: Бондарь Н. С. Предвыборная агитация: теория и практика. М.: ГОРОДЕЦ, 2004. С. 56).
Положения пункта 2 статьи 48 Федерального закона затрагивают проблему оценочного характера понятия «предвыборная агитация», содержащегося в законодательстве Российской Федерации о выборах начиная с 1993 года. Так, в Положении об информационных гарантиях предвыборной агитации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 года N 1792, было установлено, что «предвыборная агитация» — это сообщения, материалы (массовая информация), имеющие целью побудить избирателей голосовать «за» или «против» того или иного кандидата либо избирательное объединение.
Аналогичным образом как деятельность граждан Российской Федерации, общественных объединений по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании «за» или «против» тех или иных кандидатов (списков кандидатов), определял предвыборную агитацию Федеральный закон от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».
Таким образом, изначально в определение «предвыборная агитация» не был заложен четкий критерий, позволяющий отграничить предвыборную агитацию и информацию о выборах, что особенно важно применительно к значению достоверной и объективной информации, равным образом раскрывающей предвыборные программы политических партий и кандидатов, в наиболее полной мере способствующей осознанному, свободному принятию гражданами решений на выборах.
В связи с этим стоит отметить, что предлагаемые ранее формальные критерии агитационной деятельности (например, определяемые по субъектному составу исключительно как деятельность кандидатов, избирательных объединений либо по наличию прямых призывов к голосованию за того или иного кандидата) сейчас уже не применяются.
Отсутствие единообразных критериев порождало произвольное толкование понятия предвыборной агитации, позволяло по-разному оценивать информационную, аналитическую, агитационную деятельность СМИ. Информация, носившая одинаковые отличительные признаки, при рассмотрении в одном СМИ могла быть признана информационной — не носящей признаков предвыборной агитации, а в другом случае — агитационной (с привлечением СМИ к ответственности). В связи с этим к моменту подготовки проектов новых федеральных законов о выборах в 2000 — 2001 гг. был выработан перечень форм предвыборной агитации, указанный в пункте 2 статьи 48 Федерального закона, основной целью которого было преодоление вышеуказанных негативных явлений.
Однако, по мнению А. Фирсова (См.: Кому на Руси агитировать хорошо // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. N 11), появление в статье 48 новой редакции Закона пункта 2 с семью признаками не только не проясняет ситуацию, но еще больше ее запутывает. С одной стороны, в списке упоминается два прямых действия — призывы голосовать «за» или «против» и описание возможных последствий избрания того или иного кандидата. С другой стороны, в перечне появляются четыре действия с признаками, которые можно трактовать по-разному в зависимости от того, когда и кем эти действия совершены: выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов; распространение информации с явным преобладанием сведений; распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату. Слово «побуждать» тоже нельзя трактовать однозначно.
Кроме того, заканчивается перечень пунктом, делающим его открытым и позволяющим вольную трактовку определения понятия «агитация»: «иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов».
При такой расплывчатости определения трудно отделить агитацию от политической рекламы, информирования избирателей.
Большинство демократических стран не регулирует размещение агитационных материалов в печатных СМИ, рассматривая это как покушение на свободу прессы. Не регулируются также все частные, преимущественно частные и партийные СМИ, даже если они являются эфирными. Тем самым обеспечивается право избирающей части общества на высказывание мнения, подачу информации и обсуждение.
В ряде стран вопрос о совмещении интересов двух частей общества (избирающих и избираемых) и их прав на высказывание в СМИ в предвыборный период решается на основе рекомендаций, содержащихся в Декларации «О критериях свободных и справедливых выборов» (принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже 26 марта 1994 года). В параграфе 3 Декларации говорится: «Каждый индивидуально или совместно с другими лицами имеет право свободно выражать политические взгляды, искать, получать и сообщать информацию», «каждый кандидат или каждая политическая партия должны иметь равные возможности доступа к СМИ с целью изложения своих политических взглядов», «вышеуказанные права могут быть ограничены в исключительных случаях, которые предусмотрены законом и обоснованно применяются в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан». Россия не ратифицировала эту конвенцию, избрав свой путь решения вопроса о регулировании предвыборной агитации и реализации прав граждан.
Особенности этого пути можно сформулировать так:
— широкая трактовка термина «агитация», включающая не только деятельность, но и намерения;
— запрет на публикацию в предвыборный период любых избирательных материалов, не оплаченных из избирательного фонда кандидатов;
— право избирательных комиссий и судов влиять на список зарегистрированных кандидатов.
Получается, что теоретически (в соответствии с названием) Закон должен гарантировать избирательные права граждан, а практически (в соответствии с текстом) ущемляет права и кандидатов, и граждан. В частности, партии, зарегистрировавшие списки кандидатов, лишаются возможности вести текущую партийную работу, продолжать выпускать периодическую литературу, распространять ранее изданные материалы, а кандидаты, продающие те или иные услуги, — вести рекламу своей продукции или услуг от своего имени.
Существует и иная точка зрения, согласно которой в целом Закон направлен на то, чтобы политические партии и другие общественные организации и объединения действовали взаимно корректно и в то же время исходили из интересов общества.
Практическое применение данных норм выявило ряд спорных вопросов.
Так, например, 28 июля 2003 г. главный редактор радиостанции «Эхо Москвы» А. А. Венедиктов объявил С. А. Бунтману выговор за нарушение им статей 45 (пункт 5) и 48 ФЗ об основных гарантиях. Нарушение, по мнению главного редактора, заключалось в том, что С. А. Бунтман в прямом эфире радиостанции «Эхо Москвы», отвечая на вопрос радиослушателя, высказал свое отношение к выдвижению В. И. Матвиенко на пост губернатора Санкт-Петербурга после ее официального выдвижения, т. е. во время агитационного периода. В частности, им было сказано следующее: «Был бы я петербуржцем, шел бы и голосовал против всех». Бунтман обжаловал вынесенное ему взыскание в Пресненском межмуниципальном районном суде ЦАО г. Москвы. Однако решением суда в удовлетворении иска ему было отказано и вынесенное дисциплинарное взыскание оставлено в силе.
Решением суда общей юрисдикции оставлен без удовлетворения иск гражданина К. А. Катаняна к редакции газеты «Время МН» об отмене приказа о наложении на него дисциплинарного взыскания в виде выговора. При этом суд указал, что истцом, которым на момент вынесения решения являлся редактор отдела политики редакции газеты «Время МН», были нарушены содержащиеся в статьях 45, 46, 48, 50 и 52 ФЗ об основных гарантиях положения, запрещающие предвыборную агитацию журналистам при осуществлении профессиональных обязанностей и требующие от них уделять равное внимание всем претендентам, не отдавая предпочтения какому бы то ни было кандидату.
Постановлением мирового судьи гражданин К. С. Рожков был подвергнут административному штрафу за публикацию в газете «Светлогорье», главным редактором и учредителем которой он являлся, материалов, содержавших предусмотренные подпунктами «в», «г» пункта 2 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях признаки предвыборной агитации, выразившейся в описании возможных последствий избрания одного из кандидатов на должность мэра города Калининграда и распространении информации с явным преобладанием сведений об этом кандидате в сочетании с негативными комментариями, что в агитационный период, как указал мировой судья, запрещено подпунктом «ж» пункта 7 статьи 48 названного Федерального закона представителям организаций, выпускающих средства массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.
Неопределенный характер ряда положений главы VII ФЗ об основных гарантиях послужил основанием для обращения ряда граждан, а также депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой о проверке конституционности норм пункта 5 статьи 45, устанавливающих требования к содержанию сообщений о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, в информационных теле — и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях, а также положений подпунктов «б», «в», «г», «д», «е», «ж» пункта 2 статьи 48, определяющих нормативное содержание предвыборной агитации во взаимосвязи с положением подпункта «ж» пункта 7 той же статьи, в силу которого представителям организаций, осуществляющим выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности запрещается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. Именно эти нормы стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде.
В Постановлении Конституционного Суда от 30 октября 2003 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова (Российская газета. 2003. 31 октября) высший судебный орган конституционного контроля России, проведя анализ положений действовавшего избирательного законодательства, а также изучив правоприменительную практику, сформулировал ряд правовых позиций, несколько прояснивших ситуацию в вопросе о соотношении свободы массовой информации и права на предвыборную агитацию, о разграничении понятий «информирование избирателей» и «предвыборная «агитация», о принципе вины в избирательном законодательстве.
Для наиболее полного исследования рассматриваемого вопроса необходим анализ предполагавшихся несоответствий между Конституцией РФ и избирательным законодательством, послуживших истцам основанием для обращения в Конституционный Суд.
Пункт 2 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях устанавливал открытый перечень действий, подпадающих под предвыборную агитацию, о чем прямо говорилось в подпункте «ж», наполняя таким образом понятие «предвыборная агитация» неопределенным содержанием и размывая его границы. Подпункты «а» — «е» пункта 2 статьи 48 носили более информативный характер.
В подпункте «а» законодатель изложил классическую трактовку предвыборной агитации как призыв голосовать за или против кандидата (списка кандидатов). Однако из Федерального закона не следовало, что информирование о таких действиях агитацией не является.
Подпункт «б» относил к предвыборной агитации выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности указание на то, за кого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель.
Подпункт «в» включал в предвыборную агитацию описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов). Это фактически могло лишить лиц, не являющихся непосредственными участниками избирательной кампании, права на свободную политическую дискуссию. Согласно приведенной норме, граждане и журналисты были не вправе также обсуждать предвыборные программы кандидатов, что вступало в противоречие не только со свободой выражения мнений, но и с правом на свободные выборы.
Положение рассматриваемого подпункта усиливалось нормой пункта 5 статьи 45, согласно которому в информационных теле — и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком без комментариев.
Данную проблему попыталась разрешить ЦИК РФ, в Разъяснениях которой говорится о том, что «запрещение комментариев в информационных программах и сообщениях не препятствует освещению и анализу в информационно-аналитических программах (публикациях) хода избирательной кампании, деятельности кандидатов, политических партий, избирательных блоков, их предвыборных программ» (пункт 1 Разъяснений) (См.: Постановление ЦИК РФ от 10 октября 2003 года N 38/354-4 «О разъяснениях некоторых вопросов информационного обеспечения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва и иных выборов в Российской Федерации»).
Подпункт «г» рассматривал в качестве предвыборной агитации распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями. Данный подпункт по существу являлся продолжением положений пункта 5 статьи 45 Закона, где комментарии в информационных программах запрещены.
Даже если встать на позиции позитивной для СМИ направленности Разъяснений ЦИК РФ, то пункт 5 статьи 45 в сочетании с подпунктом «г» запрещал, по мнению многих журналистов, давать им комментарии в авторских информационно-аналитических программах, если только журналист не выстраивал бы программу или публикацию с секундомером или линейкой в руках, измеряя эфирное время (печатное пространство) и распределяя его равномерно между всеми участниками избирательной кампании, даже если на то не имеется объективных причин (например, за прошедшую перед еженедельной аналитической программой неделю произошло лишь несколько значимых для анализа событий и только с несколькими кандидатами). Ведь если журналист не уделит равного внимания всем, то его действия будут являться неправомерной предвыборной агитацией (Бондарь Н. С. Предвыборная агитация: теория и практика. М., 2004. С. 60). В Разъяснениях ЦИК по этому вопросу отмечается, что «из определения предвыборной агитации во взаимосвязи с положениями подпунктов «в» — «е» пункта 2 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях, подпунктов 3 — 6 пункта 1 статьи 57 Федерального закона о выборах депутатов следует, что агитационная деятельность может осуществляться в том числе путем систематического распространения информации о каких-либо кандидатах, политических партиях, избирательных блоках в сочетании с позитивными или негативными комментариями, либо без комментариев, но с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, политических партиях, избирательных блоках при замалчивании информации о других».
В подпункте «д» пункта 2 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях под предвыборной агитацией понималось распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей. В данном случае речь идет уже не о выражении мнения гражданином, а о распространении информации. Суть приведенной нормы заключалась в том, что законодатель запрещал распространять какую бы то ни было информацию о личной жизни лица, в сферу которой в том числе попадает информация о месте рождения кандидата, образовании, прохождении им воинской службы, семейном положении, предыдущих местах работы и т. д. При этом не учитывалось то обстоятельство, что для осуществления подлинно свободного выбора избиратели должны располагать комплексной информацией о кандидате, включая не только его профессиональные, но и личные качества.
Подпункт «е» пункта 2 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях ввел в сферу предвыборной агитации деятельность, способствующую созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, его избирательному объединению или блоку. По мнению представителей средств массовой информации, данная формулировка позволяла рассматривать в качестве предвыборной агитации абсолютно любую деятельность, поскольку невозможно с точностью определить, повлияет ли то или иное действие на избирателя таким образом, чтобы у него сформировалось положительное или отрицательное отношение к кандидату. Это обусловливается отсутствием в ней такого критерия, как целевая направленность действий субъекта по созданию определенного отношения избирателей к кандидату.
Что же конкретно решил суд?
В первую очередь суд подтвердил возможность ограничения свободы слова и массовой информации в период проведения избирательной кампании. В Постановлении Конституционного Суда РФ N 15-П указывается, что применительно к средствам массовой информации свободу выражения мнения нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации. В целях защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе для обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации, как следует из статей 3 (часть 3), 17 (часть 3), 29 (часть 5), 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, может быть ограничена федеральным законом. Этот подход в полной мере соответствует международным и европейским стандартам свободной журналистики.
Далее суду надлежало оценить конституционность положений пункта 2 статьи 48 во взаимосвязи с подпунктом «ж» пункта 7 статьи 48, то есть определить: во-первых, позволяют ли установленные законодателем формулировки действий, входящих в предвыборную агитацию, отграничить их от иных, не агитационных действий; во-вторых, можно ли снять возможное противоречие Федерального закона об основных гарантиях и Конституции Российской Федерации путем системного истолкования оспариваемых положений. (См.: Бондарь Н. С. Предвыборная агитация: теория и практика. М., 2004. С. 59).
Большая часть требований заявителей осталась неудовлетворенной.
Как уже было отмечено, подпункт «ж» пункта 2 статьи 48 ФЗ об основных гарантиях предельно расширил перечень действий, подпадающих под предвыборную агитацию, относя к ней «иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов». Исследование данного положения во взаимосвязи с пунктом 4 статьи 2, содержащим общее понятие предвыборной агитации как деятельности, осуществляемой в период избирательной кампании, и подпунктом «ж» пункта 7 статьи 48 позволяет говорить о том, что законодательно был установлен запрет на распространение любой информации, даже если оно не имеет целью способствовать достижению конкретного результата на выборах.
Известно, что запретительное регулирование не может носить неопределенного характера. Вместе с тем рассматриваемая законодательная конструкция не исключала расширительного толкования предвыборной агитации и тем самым ее произвольного применения, влекущего дисциплинарную и административную ответственность для СМИ.
В связи с вышеизложенным Конституционный Суд постановил: «Признать положение подпункта «ж» пункта 2 статьи 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 29 (части 4 и 5), 32 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), поскольку на его основании во взаимосвязи с положением пункта 4 статьи 2 того же Федерального закона в качестве предвыборной агитации признаются любые иные помимо перечисленных в подпунктах «а», «б», «в», «г», «д», «е» пункта 2 статьи 48 действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов».
Принципиально, что высказанная Конституционным Судом позиция по вышеуказанным важным для СМИ вопросам является по своей сути толкованием норм Федерального закона, в частности пункта 5 статьи 45, а также подпунктов «а», «б», «в», «г», «д», «е» пункта 2 статьи 48. Согласно Постановлению N 15-П «Конституционно-правовой смысл взаимосвязанных положений пункта 5 статьи 45, подпунктов «а», «б», «в», «г», «д», «е» пункта 2 и подпункта «ж» пункта 7 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике, а также любое иное истолкование аналогичных им положений других нормативных правовых актов».
В связи с этим многими в прессе высказывалось мнение, что отныне все суды Российской Федерации обязаны пользоваться именно этим толкованием норм Закона об основных гарантиях и что с момента оглашения рассматриваемого решения никто не имеет права относить к предвыборной агитации действия, не указанные в данном решении.
Благодаря этому у заявителей создалась иллюзия удовлетворения их требований, но в реальности существовавшее ранее положение дел мало изменилось.
Более важным последствием принятия вышеупомянутого Постановления Конституционного Суда можно считать то, что, поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, критерием, позволяющим отграничить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону.
Умысел в качестве необходимого элемента субъективной стороны состава такого правонарушения, как незаконная агитация, не может охватывать ее последствия и заключается лишь в осознании прямой цели данного противоправного деяния.
Само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией и не может послужить основанием для привлечения к административной ответственности представителя организации, осуществляющей выпуск средств массовой информации, если только не будет доказана специальная цель, а именно: направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку. Выражение предпочтения «является не чем иным, как разновидностью выражения мнений».
Одним из важных последствий принятия Постановления Конституционного Суда N 15-П от 30.10.2003 стало то, что огромный поток жалоб на нарушения правил предвыборной агитации в средствах массовой информации вышел из сферы компетенции избирательных комиссий. С одной стороны, это облегчило работу комиссий, избавив их от необходимости рассматривать все эти жалобы, с другой — существенно ослабило возможности избирательных комиссий в сфере влияния на участников агитационного процесса. Избирательные комиссии утратили возможность нейтрализовать неугодных кандидатов, политические партии, избирательные блоки в разгар избирательной кампании.
На самом деле необходимость доказывания наличия агитационной цели существовала и до принятия вышеуказанного Постановления КС РФ N 15-П от 30.10.2003.
В теории государства и права под привлечением к юридической ответственности понимается применение к правонарушителю на основании закона мер принуждения ограничительного (карательного) характера. Общие правила привлечения к ответственности относятся к основам правопорядка и оказывают непосредственное влияние на статус физических и юридических лиц.
С субъективной стороны правонарушение предполагает наличие вины лица, привлекаемого к ответственности.
Закрепление категории «умысел» в статье 2.2 КоАП РФ означает, что административное правонарушение может быть совершено либо умышленно, либо по неосторожности. Если применить категорию умысла к предвыборной агитации, то административное правонарушение, совершенное представителем СМИ во время избирательной кампании, можно считать умышленным, если лицо осознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело возможность изменения предпочтений избирателей по отношению к тому или иному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, которое могло привести к определенному результату голосования на выборах, и желало этого, либо сознательно допускало возможность наступления таких последствий, либо относилось к ним безразлично.
Количество судебных споров, касающихся разграничения понятий «информирование» и «предвыборная агитация» невелико. Потенциальные участники информационного спора понимают его бесперспективность и пытаются решать свои проблемы, не доводя дело до суда. Можно предположить, что в перспективе информационные споры все чаще будут решать путем поиска механизмов корпоративного этического саморегулирования внутри самой прессы.
Постановление КС РФ от 30 октября 2003 года серьезно повлияло на практику квалификации агитации в СМИ. С одной стороны, решение Конституционного Суда не позволяет избирательным комиссиям и судам необоснованно включать информационные материалы в разряд агитационных. С другой стороны, истец, обратившийся в суд, обязан доказывать прямой умысел и цель журналиста агитировать за кандидата или партию, хотя доказать это практически невозможно, потому что умысел — это психическое отношение лица к содеянному. Как доказать, что журналист при написании текста замышлял именно агитировать, а не информировать? Фактически методики и технологии такого доказательства нет. Значит, основываясь на правоприменительной и судебной практике, необходимо отработать четкие методики доказательства вины. По мнению Е. И. Колюшина, судебная практика не знает случаев признания материалов в СМИ агитационными, если сама газета, телерадиокомпания, другие СМИ не считают материал агитационным. (См.: Колюшин Е. И. Судебная защита избирательных прав граждан. М., 2005. С. 89). По всей вероятности, это другая крайность, которая может быть преодолена после изменения избирательного законодательства.
Относительно других форм агитации (листовки, плакаты, массовые мероприятия) презюмируется, что агитационная цель достаточно видна при появлении материала во время избирательной кампании.
Так, кандидат на должность губернатора Красноярского края С. Ю. Глазьев обжаловал в Верховном Суде решение Избирательной комиссии Красноярского края, которая обратила его внимание на недопустимость распространения агитационных листовок под заголовками «Сергей Глазьев» и «Я верну в край украденные богатства» без указания даты их выпуска, являющейся, согласно п. п. 2 и 4 ст. 34 Закона края «О выборах Губернатора Красноярского края», обязательной. В листовках давалась биография кандидата, излагалась экономическая программа. Верховный Суд РФ (Определение ВС РФ от 17 сентября 2002 г., дело N 53ГО2-21) признал, что доводы Глазьева С. Ю. об информационном характере листовки, направленном на ознакомление избирателей с фактами его биографии и жизнедеятельности, отсутствии в ней признаков предвыборной агитации судом тщательно проверялись и правомерно признаны несостоятельными. Названные листовки прямых призывов к голосованию за кандидата на должность губернатора края не содержат, но помещенные в ней только положительные сведения о его деятельности в период работы в Правительстве Российской Федерации, Государственной Думе и Федеральном Собрании Российской Федерации с последующим сообщением в ней о том, что он выдвинут на должность Губернатора Красноярского края группой избирателей и поддержан краевой организацией КПРФ, патриотическими организациями, свидетельствуют о желании создать у избирателей положительное отношение и побудить их голосовать на выборах за него.
